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弘毅：基于法律體系邏輯建構(gòu)的?《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》草案修改建議
2024-10-22
《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》，自10月10日向社會公開征求意見以來，引起社會各界極大關(guān)注。截至10月14日，司法部已收到一千多條意見和建議。本文從《憲法》國家根本法定位、法律體系邏輯建構(gòu)等立法法理角度，提出“重視民營經(jīng)濟(jì)的概念內(nèi)涵與外延界定、民營經(jīng)濟(jì)與其他各類經(jīng)濟(jì)組織的異同界定、牢固確立國家財產(chǎn)不可侵犯的法治理念、厘清人格權(quán)益保護(hù)與社會輿論監(jiān)督的辯證關(guān)系”等修改建議。
一、著力突出“民營經(jīng)濟(jì)”的概念內(nèi)涵與外延界定
法律概念是法律規(guī)范的基本構(gòu)成要素，具有明確的內(nèi)涵和外延，能夠清晰地指稱特定的法律事實(shí)或現(xiàn)象。“民營經(jīng)濟(jì)”作為《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）》（后簡稱《草案》）的概念主體，應(yīng)該具有明確的內(nèi)涵和外延。但是，《草案》通篇未能對“民營經(jīng)濟(jì)”這一法律主體作出概念內(nèi)涵和外延界定，僅以第三條第一款“民營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要力量”，對民營經(jīng)濟(jì)的地位價值予以概括。由于缺少對“民營經(jīng)濟(jì)”法律主體概念內(nèi)涵和外延的法律規(guī)范界定，將難以清晰表達(dá)《草案》法條內(nèi)容和實(shí)踐執(zhí)行實(shí)施。為此，建議在《草案》第三條第一款前增加“民營經(jīng)濟(jì)的概念內(nèi)涵與外延界定”。
《中華人民共和國憲法》第六條第一款“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，第七條第一款“國有經(jīng)濟(jì)，即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”，分別對公有制經(jīng)濟(jì)和國有經(jīng)濟(jì)予以概念界定。但是，至今尚無官方對“民營經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范概念。筆者與胡懋仁老師在《“民營經(jīng)濟(jì)”與“私有制經(jīng)濟(jì)”是一個概念嗎？》（昆侖策研究院，2023年01月31日）一文提出：現(xiàn)實(shí)中的“民營經(jīng)濟(jì)”是相對于官營（主要國有）經(jīng)濟(jì)而言的一切經(jīng)濟(jì)形式，包括資本主義私營企業(yè)、中外合資企業(yè)，以及私資或外資控股的股份制企業(yè)，也包括集體企業(yè)、個體經(jīng)營企業(yè)、勞動群眾合伙經(jīng)營的合作企業(yè)，以及部分公有資本控股的股份制企業(yè)等等。
同時提出：“在中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，主要存在以下三種不同所有制關(guān)系：一是公有制經(jīng)濟(jì)，主要包括國有經(jīng)濟(jì)、地方國有經(jīng)濟(jì)、勞動群眾集體經(jīng)濟(jì)；二是非私有制民營經(jīng)濟(jì)，主要包括個體工商經(jīng)濟(jì)、八人以下的微型企業(yè)經(jīng)濟(jì)、多人合伙經(jīng)營的中等規(guī)模混合所有制經(jīng)濟(jì)；三是資本私有制經(jīng)濟(jì)，主要指資本規(guī)模較大、將私人占有利益作為主導(dǎo)、具有剝削性質(zhì)的資本集團(tuán)經(jīng)濟(jì)”。那么，從法條概念外延的清晰表達(dá)角度，民營經(jīng)濟(jì)應(yīng)該包括“以華為為代表”的勞動群眾集體公有制經(jīng)濟(jì)、以“個體工商、微型企業(yè)、合伙中等混合所有制為主體”的非私有制民營經(jīng)濟(jì)、以及“具有剝削性質(zhì)”的資本私有制民營經(jīng)濟(jì)。從法律實(shí)踐執(zhí)行實(shí)施角度，對于勞動群眾集體公有制與非私有制民營經(jīng)濟(jì)，必然是“促進(jìn)發(fā)展”，對于“具有剝削性質(zhì)”、甚至已經(jīng)“呈現(xiàn)資本壟斷”的資本私有制民營經(jīng)濟(jì)，必然應(yīng)是“防止資本無序擴(kuò)張，需要規(guī)范發(fā)展”。
二、重視民營經(jīng)濟(jì)與其他各類經(jīng)濟(jì)組織的異同界定
《草案》第三條第三款“國家堅(jiān)持平等對待、公平競爭、同等保護(hù)、共同發(fā)展的原則，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。民營經(jīng)濟(jì)組織與其他各類經(jīng)濟(jì)組織享有平等的法律地位、市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利”。基于《草案》未能對“民營經(jīng)濟(jì)”概念主體的內(nèi)涵和外延予以規(guī)范界定，“其他各類經(jīng)濟(jì)組織”相對概念的內(nèi)涵和外延必然處于模糊狀態(tài)，同樣難以清晰表達(dá)法條內(nèi)容和實(shí)踐執(zhí)行實(shí)施。厘清“民營經(jīng)濟(jì)是相對于官營（主要國有）經(jīng)濟(jì)而言的一切經(jīng)濟(jì)形式”后，便得出與民營經(jīng)濟(jì)組織相對于的“其他各類經(jīng)濟(jì)組織”，實(shí)際僅剩“商業(yè)競爭類、特定功能類、公益保障類”等三類國有經(jīng)濟(jì)組織。為此，建議《草案》第三條第三款中明確“其他各類經(jīng)濟(jì)組織主要指國有經(jīng)濟(jì)”、“民營經(jīng)濟(jì)組織與商業(yè)競爭類國有經(jīng)濟(jì)組織享有平等的法律地位、市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利”。
相對于“商業(yè)競爭類”國有經(jīng)濟(jì)組織，民營經(jīng)濟(jì)必然應(yīng)該“享有平等的法律地位、市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利”。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)從各自的利益出發(fā)，為取得較好的產(chǎn)銷條件、獲得更多的市場資源而競爭。通過競爭，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。“商業(yè)競爭類”國有企業(yè)，必須聚焦充分競爭的行業(yè)和領(lǐng)域，通過與民營經(jīng)濟(jì)的市場競爭實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。尤其，通過民營經(jīng)濟(jì)“享有平等的法律地位、市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利”，推動國有經(jīng)濟(jì)的“商品、素質(zhì)能力、服務(wù)、信息、價格、信譽(yù)”競爭力。
但是，相對于“特定功能類”與“公益保障類”國有經(jīng)濟(jì)組織的國家戰(zhàn)略和民生服務(wù)職能，民營經(jīng)濟(jì)不應(yīng)該“享有平等的法律地位、市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利”。“特定功能類”國有企業(yè)，涉及那些對國家戰(zhàn)略至關(guān)重要，但市場化程度不高的行業(yè)，主要專注于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的孵化、擴(kuò)張及強(qiáng)化，旨在提高國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)鍵領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。“公益保障類”國有企業(yè)，聚焦保障民生、服務(wù)社會，高效率提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)和覆蓋面，通過增加資本和資源投入，優(yōu)化資源分配，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)在公共服務(wù)領(lǐng)域的調(diào)控力。“特定功能類”和“公益保障類”國有企業(yè)，承擔(dān)著國家戰(zhàn)略的主導(dǎo)控制力和社會民生的服務(wù)調(diào)控力。從法律地位角度，必然遵循《憲法》確定的“國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”；從市場機(jī)會和發(fā)展權(quán)利角度，相對于民營經(jīng)濟(jì)更多承擔(dān)的是國家責(zé)任。
三、牢固確立“公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”的法治理念
習(xí)近平總書記指出：“憲法是國家的根本法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。……保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”（《習(xí)近平在中央人大工作會議上的講話》，2021年10月13日）。《憲法》第十一條第二款“國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”。第十二條“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”。由此可見，《憲法》高度重視“非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益”保護(hù)，著力強(qiáng)調(diào)“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”。為此，建議《草案》第六條“維護(hù)國家利益和社會公共利益”之后，增加“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”，從而保障《憲法》的具體實(shí)施。
《草案》第三十六條“民營經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)遵守勞動用工、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、財政稅收、金融等方面的法律法規(guī)，不得妨害市場和金融秩序、用賄賂和欺詐等手段牟利、破壞生態(tài)環(huán)境、損害勞動者合法權(quán)益和社會公共利益”，強(qiáng)調(diào)不得損害勞動者合法權(quán)益和社會公共利益。第四十三條“民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者在海外投資經(jīng)營應(yīng)當(dāng)遵守所在國家或者地區(qū)的法律，尊重當(dāng)?shù)亓?xí)俗和文化傳統(tǒng)，維護(hù)國家形象，不得從事?lián)p害國家安全和國家利益的活動”，強(qiáng)調(diào)海外投資經(jīng)營不得從事?lián)p害國家安全和國家利益的活動。
在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，需要真正汲取習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“一些人就是利用新舊制度轉(zhuǎn)換的落差和時差來牟取私利、中飽私囊的。價格雙軌制，肥了多少人？國有企業(yè)改制，又肥了多少人？前事不忘，后事之師”（習(xí)近平《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第三次全體會議上的講話》，2014年1月14日），“不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會”（《習(xí)近平參加全國人大安徽代表團(tuán)審議時講話》，2014年3月），“如果把國有企業(yè)搞小了、搞垮了、搞沒了，公有制主體地位、國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用還怎么堅(jiān)持？工人階級領(lǐng)導(dǎo)地位還怎么堅(jiān)持？共同富裕還怎么實(shí)現(xiàn)？我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位還怎么鞏固？”（習(xí)近平《在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上的講話》，2016年10月）等等。不能以促進(jìn)民營發(fā)展為理由，使國有企業(yè)再次受到?jīng)_擊。尤其，“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”，必然成為《草案》第二條“堅(jiān)持兩個毫不動搖”的重中之重。
四、突出權(quán)益保護(hù)與已有法律、民主監(jiān)督的邏輯關(guān)系
《草案》第七章權(quán)益保護(hù)，第五十六條強(qiáng)調(diào)“民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及經(jīng)營自主權(quán)等其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”。第五十七條“民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)和民營經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營者的隱私權(quán)、個人信息等人格權(quán)益受法律保護(hù)”。同時，以較長篇幅闡釋“對民營經(jīng)濟(jì)組織及經(jīng)營者人格權(quán)益保護(hù)”的具體措施。具體內(nèi)容基本與《民法典》第四編“人格權(quán)”、《刑法》第四章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”相重合，應(yīng)高度重視法律體系建構(gòu)的邏輯統(tǒng)一。為此，建議在“具體措施”前，補(bǔ)充遵循《民法典》第四編“人格權(quán)”與《刑法》第四章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”相關(guān)法條，并逐一對應(yīng)是否存在非一致性，從而實(shí)現(xiàn)法律體系建構(gòu)的邏輯統(tǒng)一。同時，需要區(qū)分權(quán)益保護(hù)與民主監(jiān)督的辯證關(guān)系。
輿論監(jiān)督是全過程人民民主的重要實(shí)現(xiàn)路徑，也是。習(xí)近平總書記在浙江工作期間，就對媒體輿論工作提出“為黨為民、激濁揚(yáng)清、貴耳重目”的指示要求。輿論監(jiān)督面對的是社會負(fù)面現(xiàn)象、矛盾問題和短板不足，對這些問題和不足進(jìn)行批評是輿論監(jiān)督的應(yīng)有之義。民營經(jīng)濟(jì)、尤其資本私有制民營經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，存在無可回避的“資本逐利性”特征，確實(shí)出現(xiàn)“侵犯國有資產(chǎn)、資本無序擴(kuò)張、去政府規(guī)制競爭”等諸多問題和不足，甚至出現(xiàn)、造成“社會分配不公、貧富差距突出”等極為嚴(yán)重的問題和不足。面對這些問題和不足進(jìn)行輿論監(jiān)督，是“為黨為民、激濁揚(yáng)清、貴耳重目”的具體體現(xiàn)，絕不是對“民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者權(quán)益”的侵犯。
民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的權(quán)益，應(yīng)該區(qū)分為合法權(quán)益與非法權(quán)益。對民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的合法權(quán)益，必須旗幟鮮明地依法保護(hù)；對其做出的貢獻(xiàn)，必須大張旗鼓宣傳。尤其，以華為“員工持股制”為代表的民營經(jīng)濟(jì)公有制實(shí)現(xiàn)形式，京東平臺經(jīng)濟(jì)“從未忘卻勞動關(guān)系”的社會責(zé)任，胖東來“去資本逐利”的探索，大疆“無人機(jī)”民族品牌崛起的奮斗精神……無不成為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)楷模。對民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的權(quán)益保護(hù)，從來都不應(yīng)該回避、甚至懼怕輿論監(jiān)督。同時，輿論監(jiān)督一定是定位于遵循國家法治基礎(chǔ)之上，必然實(shí)現(xiàn)“權(quán)益保護(hù)與已有法律、民主監(jiān)督邏輯關(guān)系”的辯證統(tǒng)一。
（作者系昆侖策研究院高級研究員，高校研究院院長、二級教授；來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】修訂稿，作者授權(quán)首發(fā)）
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