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黃奇帆：新冠肺炎疫情下對中國公共衛生防疫體系改革的建議

點擊：作者：黃奇帆來源：“第一財經” 發布時間:2020-02-16 12:07:19

【提要】大疫當前是壞事，也倒逼我們深刻反思，國家應該大力加強公共衛生、傳染病防治領域供給側的全面改革，解決該領域方向性的問題、系統性的問題、基礎性的問題，讓該領域成為推動中國社會與經濟發展的重要引擎。

截至2月10日24時，全國新冠肺炎現有確診病例37626例，疑似病例21675例，累計追蹤到密切接觸者428438人。這場突如其來的新冠肺炎疫情給中國社會與經濟帶來了巨大沖擊。

國家高度重視此次防疫工作，成立了由李克強總理任組長的中央領導小組，習近平總書記親自指揮，多次對防控疫情做出重要指示。自2020年1月20日起，中央政府建立起來的防控疫情體系正在發揮巨大的作用，體現了中國在如此巨大公共衛生災難面前的應對能力、大國擔當。目前防控疫情戰役正進行得如火如荼，全國嚴防死守的管控模式正在發生效果，雖然感染數量還在上升，但我們有理由相信中央政府能夠率領全國人民救感染民眾于水火、徹底戰勝疫情。

但是，面對如此巨大的公共衛生事件我們不得不反思，我們有沒有可能從根本上杜絕這樣大的疫情的發生、把疫情消滅于萌芽狀態呢？這是不是說明我們現有的公共衛生體系、傳染病防治工作有很多系統性的問題呢？有很多專家學者對湖北武漢的疫情應對已經提出了大量意見和建議，都有一定的道理，但我從宏觀上來看，武漢的防疫應對問題不是湖北獨有的，公共衛生與傳染病防治領域是中國經濟供給側結構性改革的落后領域、甚至是盲點。從2003年的非典到2020年的新冠肺炎，中國公共衛生體系的短板始終沒有很好補上，整個公共衛生系統在人員、技術、設備各方面都遠遠落后，這才是導致我們缺乏防控大疫能力的根本性的原因。

大疫當前是壞事，也倒逼我們深刻反思，國家應該大力加強公共衛生、傳染病防治領域供給側的全面改革，解決該領域方向性的問題、系統性的問題、基礎性的問題，讓該領域成為推動中國社會與經濟發展的重要引擎。

政府要擴大對公共設施的投資，提高公共衛生領域的供給質量

中國經濟經過四十年改革開放已經進入到一個發展的關鍵時期，1978年中國GDP是3679億元，2018年達到90萬億元。四十年來，中國經濟發展的一個重要引擎就是不斷釋放各種消費，高度重視消費拉動經濟的發展。在2010年，消費拉動、出口拉動、投資拉動差不多各占三分之一的貢獻率。最近5~10年，中國經濟通過供給側結構性調整，消費拉動快速增長，到2019年消費拉動已經占GDP的60%左右，出口和投資占了另外的40%。

如果要進一步保持國家經濟的長久增長，形成新的增長動能，就必須要繼續保持或擴大消費對GDP的拉動作用。消費拉動經濟發展包括個人消費和政府公共消費兩部分，個人消費雖然還有一定的上升空間，但增長空間的比重不大，有巨大潛力的是政府的公共消費。以往的政府投資在基礎設施領域占比比較大，公共設施投資和消費比重不足。

公共消費包含教育、衛生和文化等方面，政府在這方面的投資比重往往比較低。以醫院為例，1978年全國醫院數量為9293個，2018年為33009個，增長了3.55倍。在這四十年GDP增長240倍的背景下，我們看到衛生方面的投資就顯得很不夠了，2018年中國衛生領域政府財政支出1.6萬億元，占GDP比重不到1.7%。

所以，疫情之后，國家要加大對教育、衛生、文化等公共設施的投資，尤其是加大公共衛生服務設施的投資。這里有個概念，如果政府財政拿1000億元投資在高速公路、鐵路這些基礎設施項目上面，這1000億元轉化為當年的GDP一般最多只有30%左右；但是如果這1000億元投資在教育、衛生等公共服務及其設施上面，其轉化出來的GDP可以達到60%~70%。就這個意義而言，同樣的財政投入，如果投入到公共衛生領域，對GDP的拉動反而更好。同時，它還能滿足人民群眾的需要，形成社會服務的平衡。

為此，政府財政應該把原有投向基礎設施的錢，轉移一部分到公共衛生等公共設施領域里面來，提高公共衛生領域的供給質量，用這一政府消費促進中國經濟的可持續、高質量發展。

中國醫療及公共衛生系統整體質量提升的投資空間巨大

這次的新冠肺炎疫情表現出我國現在的醫療與公共衛生系統，除了北上廣深杭等醫療設施比較發達的大城市以外，整體上普遍存在各種醫療設施還不夠健全的情況。許多大城市三甲醫院數量配置都不到位，中等城市、小城市各級醫療機構的配置也很不充足、不合理、不平衡。為什么大城市的大醫院忙得不得了呢？實際原因是整個城市的醫療資源設立不齊全、不合理，已有的各級醫療機構設施差別太大，小醫院的設施太差，所以老百姓就都往大醫院跑了。

我們對比發達國家的醫療體系可以看到，美國、日本即使是小醫院，配備的設施也是和大醫院一樣的。所以對各個城市醫療防疫系統的補全以及高質量設備的投資，就是公共設施消費的具體內容，政府投入的每一臺設備也就變成了方便民眾的公共服務設施。國家要像修鐵路、高速公路一樣，修建中國公共衛生領域的基礎設施，中國33000多家醫療機構可能會變成5萬家、6萬家，而政府主導的醫療機構的高質量設備投入就是一個巨大的增量市場，能夠極大帶動經濟的發展。

另外，除了硬件配置不到位以外，醫護人員的配置也遠遠不夠。現在很多醫院，醫生和護士普遍缺員，一般醫院里的編外的醫生和護士相當于編內的50%，也就是說一座醫院里面醫護人員三分之二是編內的、三分之一是編外的。那我們為什么不增加十萬、二十萬個編制，讓這些編外的醫生護士進入編內呢？

進入編內，表面上看起來是要增加政府的財政支出的，但事實上，這一方面是我所說的擴大政府公共衛生消費投資；另外一方面，政府給予的編制補貼，是有一個杠桿效應的，要知道醫護人員并不是完全吃皇糧的，現在的醫生在醫院里面給人看病，政府在編制上的投入往往只占醫院實際收入的五分之一，所以從總體上看，政府這個編制投入是理所應當的公共投入，更何況它還帶來了巨大的社會效益。

全國2000多個縣、400個地市州大都存在著各級醫院等醫療體系不健全、人數也不到位的現象，如果我們健全體系、擴大編制，通過財政對公共衛生服務的支出，不僅可以大大緩解14億中國人醫生護士不足的現象，同時還可以拉動政府消費，比基礎設施投資更高效率地帶動了GDP增長。到2018年末，我國衛生人員總數有1230萬人，按照美國1900萬衛生人員總數來看，我們國家還有巨大的發展空間，如果通過政府投入讓衛生人員總數達到6000萬~8000萬人，將會極大推動我國未來GDP的提升。

預防型的公共衛生防疫體系建立是百年大計，具有長遠投資效益

雖然國家現在也有傳染病防治的相關機構，但從社會系統治理的角度來看，中國各個城市目前都還缺少一套完善的公共衛生體系、傳染病防范體系、ICU重癥隔離資源管理體系。這三個概念你可以說每個常規醫院里都可以有，但是常規醫院畢竟是常規醫院，它往往不具備控制傳染的基礎設施。為什么2003年的非典、現在的新冠肺炎，大量感染人員常規醫院無法收治，就是因為他們的基礎設施，比如空調、排污等，沒有辦法控制傳染，也就沒辦法收治傳染病人了。

所以一個國家、一座城市需要一個獨立的公共衛生防疫體系，包括按照收治傳染病標準來設置的具有足夠床位數的各種醫院，也包括與控制傳染相關的其他基礎設施。這些投資很多人看起來，可能是一種浪費，因為可能有一些設施我們十年都不會用。但對一個國家、一座城市來說，有了這些設施就能夠避免百年一遇的對城市毀滅性的打擊。

就像是上海黃浦江的防洪大堤，我們必須要按300年一遇、500年一遇的洪水標準來建，否則一旦真有了大洪水，是數以千萬計的老百姓的生死問題。所以建立這樣一個公共衛生防疫體系，就是要做到防患于未然，你就得把百年一遇的事情當做現實的事情，把這套系統高質量建設好，搞好以后寧可有部分閑置浪費，比如花掉了1000億元，它的折舊利息都很高，但這是社會整體運營質量的提高，是社會公共保障能力的提升。

這個概念就和我們花了幾千億元去做環保、綠化、保護生態是一個道理，你不能急功近利去看當前的投入產出比的，也不是說你有了這個系統就希望每年來一次瘟疫來讓我發揮偉大作用。而是要長遠看到這個體系的投資效益，它是一個國家面對巨大公共衛生災害時的強有力的保障。作為公共服務的這樣一個系統，當然不能完全靠市場、靠民間、靠企業來建設，而是要依靠國家、城市的公共投資來建設。因為公共消費是政府，特別是中央政府該做的，尤其是今年更是如此。

美國的這套系統是直屬總統管理的，公共衛生系統有事情匯報，是直接向總統的衛生安全委員會匯報、并報給總統的，它已經跳出了常規的醫療衛生管理系統，是一套獨立的體系。所以，中國也需要建立一套完善的社會應急組織體系，一旦出了應急防疫問題，從一個縣到一個地市、到一個省、直到整個國家的緊急防疫應對系統就啟動了。就像是國家的災害委員會，一旦出事的話，幾個層次一報就報到國務院的應急辦去了。所以國家的公共衛生防疫系統也應該直接上升到國家層面，由國家和各級政府主導投資建立。

整套公共衛生防疫系統具有一套獨立的治理體系，這個治理體系包含三個層面，第一個層面是應急響應體系，就是層層拉警報、層層預警的報告制度和緊急行動的預案與落實措施；第二個層面是用于防疫的物理設施的管理與使用方式，比如那些隔離病房，可以10000張床位集中放在幾個定點醫院，也可以各個醫院都分散有一些。這樣，一旦有疫情發生，病人可以馬上得到集中隔離，避免擴散傳染；第三個層面是疫情時期的緊急征用機制，一座城市一旦出現疫情，就相當于進入戰時狀態，一些民用設施可以被政府按照預案征用，包括酒店賓館、體育場館、展覽館、房產商閑置的房產等，用于隔離大量疑似、密切接觸的人群，通過廣泛隔離人群，來控制傳染源。這三個層面都不能是臨時決策，而是有預案、有準備的。

這個公共衛生與防疫系統不是每個城市的衛生局、或者哪一家三甲醫院，兼顧著就可以建設起來的。這個系統是社會公共衛生事件的“戰備”職能，跟醫院本身的基本訴求是不一樣的，所以必須由中央統籌規劃、各級政府投資建設。通過前面的分析，可以看到這筆投資對政府來說各方面都是值得的，具有長遠的投資回報。

國家要大力加強公共衛生與防疫的人才培養和基礎科研工作

從湖北省的疫情中不難看到，公共衛生防疫人才是多么短缺，黃岡市一個外行的衛健委主任被火線撤職，從一個點上說明我們必須要盡快解決公共衛生與防疫人才不足的問題，解決問題最長遠有效的方法就是辦教育。

在我國的高等教育三千多個大專院校的學科設置中設有公共衛生與預防醫學專業、設立公共衛生學院的大學比重很低，僅有80余家。但這些公共衛生學院往往重預防、輕應急。一旦涉及到應急防疫，就涉及到文、理、醫、工、經的融合，涉及政治、經濟、公共管理等多個學科的交叉，所以各所現有公共衛生學院的課程設置應該做大調整，重視應急防疫方面的教育。

公共衛生與防疫人才的培養一定要擴大規模、提高質量，要鼓勵高校設立公共衛生學院，尤其是傳統的文理工科強校，要加強公共衛生學院的建設，據我所知即使是清華大學也沒有公共衛生學院，只是在清華大學醫學院下設有清華大學公共健康研究中心，很多雙一流大學也沒有公共衛生學院。

所以我第一個建議，就是教育部要鼓勵雙一流大學（原來的985、211大學）設立高質量的公共衛生學院，而不是只有醫學院校來設置這一專業。財政部要有專門的投資來建設這種類型的公共衛生學院，這樣才能快速培養一批既懂得公共衛生，又懂得系統防疫、應急響應的人才隊伍。

第二個建議是應該建設一所國家重點的單體公共衛生與防疫大學，比如叫做“中國公共衛生大學”，類似于美國的“衛生與公眾服務大學”和“國立衛生研究院NIH”。該所大學要教學與科研并重，為國家培養高端的公共衛生與防疫人才，同時集中力量建立公共衛生與防疫的研究體系、實驗室體系，匯集全球高端科技人才，承擔中國乃至全球的公共衛生領域的前沿研究工作。

建設公共衛生學院與公共衛生大學，要打開大門、加強國際合作，可以跟國際知名機構合資、合作建設整個學院或大學，也可以在一個公共衛生學院里面某個實驗室跟國外公共衛生學院或研究機構合作。也就是說在這個問題上要開放，一切瘟疫是人類共同的敵人，必須站在全人類的角度來研究和解決這一問題。這方面不要格局太小，而是要從人類命運共同體的角度，破除陰謀論，真正發揮中國在全球公共衛生與防疫領域的引領作用。

此外，對其他現有的公共衛生與防疫研究機構要進行梳理，加強公共衛生、防疫研究的體系性、針對性，政府要加大這方面的投入。現有的很多研究機構，比如一些病毒所，還沒能真正發揮作用、研究水平比較低。政府所建立的新型研究機構要不僅僅研究中國的病毒，也要研究世界其他國家的病毒，讓中國在病毒和防疫研究方面走在世界前列。

在各級政府制定“十四五”計劃時，建議加大公共衛生與防疫的比重

這次新冠疫情應該是給我們各級政府上了很重要的一課，我們一定要痛定思痛、引以為戒，加大公共衛生與防疫基礎設施、運營體系、專業人才培養等方面的工作力度，在“十四五”的五年時間里，從中央到地方花上2000億~3000億元把整個中國的公共衛生系統的短板給補上，善莫大焉。

所以，我建議各級政府在今年制定“十四五”計劃時，一定要充分重視公共衛生與防疫基礎設施、運營體系、人才培養等方面的投資與管理運營規劃。要意識到補上公共衛生這個短板無論從短期還是長期來看都是不虧的，我們前面專門討論了投資公共衛生類基礎設施對GDP的高效率拉動作用，也就是說，只要我們規劃合理、落實有力，這個投資將會是中國經濟全面進入高質量發展的標志。

新冠肺炎疫情牽動萬民之心、牽動全球經濟，這次疫情給中國帶來經濟上的損失是不可避免的，我們現在重中之重還是要在黨中央領導下，打贏這場防疫保衛戰，通過一系列宏觀、微觀政策的迅速調整盡量避免對經濟（尤其是民營經濟）造成太大的沖擊。

不管怎樣，我們已經看到這樣一個公共衛生事件所帶來的數以萬億計的經濟損失。所以我們用5~10年時間投入幾千億元來建立和完善一個國家級公共衛生與防疫體系，是非常值得的。通過該體系做到防患于未然，盡量避免今后再在中國出現非典、新冠肺炎這樣破壞力巨大的傳染病的流行。

一個社會的文明程度就體現在公共基礎設施的水平上，過去的一段時間中國在住、行方面的政府投資巨大，現在到了必須要在衛生、防疫這類的基礎設施上加大投資的時候了。中國有制度的先進性，有強有力的組織保障體系，我們有充足的理由相信，在黨中央的領導下，通過“十四五”乃至更長時間的建設，我們一定能夠建立一套完善的國家公共衛生與防疫基礎設施，從容應對各種疫情，讓疫情對社會經濟的影響降到最小。

（作者系清華大學互聯網產業研究院產業轉型顧問委員會主席；來源：昆侖策網，轉編自“第一財經”）

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