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　　2017年10月10日，美國海軍“查菲”（USSChafee）號導彈驅逐艦未經中國政府允許，擅自進入中國西沙群島領海實施所謂的“航行自由行動”，中方隨即派出軍艦和軍機依法對美艦實施查證識別，并予以警告驅離，同時，向美方提出嚴正交涉。即中國海軍“黃山”號導彈護衛艦和兩架殲－11Ｂ戰斗機、1架直－8直升機緊急起飛應對，對美艦予以警告驅離，以對美艦違反中國法律和相關國際法的行為予以堅決反對，以堅定捍衛中國的領土主權和海洋權益。

　　自2015年以來，美國軍艦擅自進入中國西沙群島領海的所謂航行自由行動已有4次，嚴重地侵犯中國在西沙的領土主權和海洋權益，危及雙方一線人員生命安全，中方敦促美方切實尊重中國的主權和安全利益，切實尊重地區國家維護南海和平穩定的努力，停止此類錯誤行徑。中國的上述立場不僅是一貫的，而且是不會改變的。因為中國的政策和法律是符合包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法的原則和制度，也符合國家實踐標準。

　　那么，美國軍艦擅自進入中國西沙群島領海實施所謂的航行自由行動具體違反中國的哪些法律和規章呢？

　　眾所周知，《聯合國海洋法公約》第2條規定，領海是指沿海國的主權及于其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域；此項主權及于領海的上空及其海床和底土。即沿海國對領海擁有完全的權利（立法、執法和司法管轄權），因為領海是沿海國家的自然而不可分的附屬物。換言之，領海是沿海國的陸地領土的延伸，沿海國對其具有排他性的管轄權，而軍艦在領海內的無害通過制度，則是領海制度的例外。對于領海的寬度，《聯合國海洋法公約》第3條規定，每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止。據此，中國在1992年2月25日第七屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議上通過了《中華人民共和國領海及毗連區法》。其第３條規定，中華人民共和國領海的寬度從領海基線量起為12海里；領?；€采用直線基線劃定，由各相鄰基點之間的直線連線組成。同時，其第6條規定，外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國批準；第10條規定，外國軍用船舶在通過中華人民共和國領海時，違反中華人民共和國法律、法規的，中華人民共和國有關主管機關有權令其立即離開領海，對所造成的損失或者損害，船旗國應當負國際責任。

　　依據《中華人民共和國領海及毗連區法》，我國于1996年5月15日發布了《中華人民共和國政府關于中華人民共和國領海基線的聲明》。在此聲明中宣布了中華人民共和國大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線。即西沙群島領?；€由28個相鄰基點之間的直線連線組成，從而在法律上確立了我國西沙群島的管轄海域范圍。對于外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批準的內容，在1996年5月15日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于批準“聯合國海洋法公約”的決定》中再次得到確認。即中華人民共和國重申：《聯合國海洋法公約》有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國按其法律規章要求外國軍艦通過領海必須事先得到該國許可或通知該國的權利。所以，中國對美國軍艦實施的識別查證、警告驅離等完全是依法辦事，并合附規范。

　　誠然，在國家實踐中對于外國軍艦在沿海國領海內的無害通過制度存在分歧。在程序上，存在“事先同意論”或“事先許可論”與“自由使用論”的對立。多數發展中國家堅持“事先同意論”，以確保沿海國在領海內的權益尤其是安全利益；而海洋強國多堅持“自由使用論”，以擴大包括軍艦在內的武器裝備在他國的領海有更多自由的活動空間。在實體上，表現為對“無害通過”的認定行為上的差異，因為對于無害或有害的行為認定，海洋法體系將其賦予了沿海國，由沿海國自身判定其行為的有害性和無害性，所以在具體的行為認定上存在差異。但不可否認的是，《聯合國海洋法公約》第19條列舉的12種有害行為應是在領海內實施無害通過的禁止行為，同時，對于外國軍艦在沿海國領海內的無害通過制度盡管存在“事先同意論”和“自由使用論”的對立，但使用國或船旗國最低限度應遵守沿海國關于無害通過領海的法律和規章，則是毫無疑義的。

　　因為《聯合國海洋法公約》第21條規定，沿海國可依本公約規定和其他國際法規則，對下列各項或任何一項制定關于無害通過領海的法律和規章：

　　（1）航行安全及海上交通管理；

　　（2）保護助航設備和設施以及其他設施或設備；

　　（3）保護電纜和管道；（4）養護海洋生物資源；

　　（5）防止違犯沿海國的漁業法律和規章；

　　（6）保全沿海國的環境，并防止、減少和控制該環境受污染；

　　（7）海洋科學研究和水文測量；

　　（8）防止違犯沿海國的海關、財政、移民或衛生的法律和規章。同時，依據《聯合海洋法公約》第30條的規定，對于外國軍艦不遵守沿海國關于通過領海的法律和規章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領海。

　　不可否認，美國軍艦擅自進入中國西沙島礁領海實施所謂的航行自由行動具有多種目的和意圖。在政治外交上挑戰中國在西沙的海洋權益，試圖履行對同盟國及他國的保護義務；在法律上，挑戰中國與領海有關的法律和規章的合法性，包括遏制中國在西沙群島依直線基線主張海域的范圍，所謂的過分的海洋權利，維系所謂的航行自由規則，但由于《聯合國海洋法公約》針對領海的基線劃定沒有在長度上作出限制，因而所謂的過分的海洋權利主張也是很難得到認可的；在安全上，美國擅自進入西沙群島領海實施所謂的航行自由行動行為的有害性（非無害行為），構成威脅使用或使用武力，極易造成安全事故和沖撞事件，損害包括兩國軍事互信在內的中美關系大局。

　　當然，美國在南海實施的所謂航行自由行動并不因為中國的持續反對而停止，所以針對這種持續的違法事件我們應采取的措施，主要包括以下方面：

　　第一，在政治上，繼續保持原先的態度和立場，包括識別查證、警告驅離、提出抗議、外交照會等，以體現我們政策的一致性；

　　第二，在法律上，進一步充實我國關于外國軍艦無害通過領海制度的法律和規章，尤其應對照《聯合國海洋法公約》第21條內容進行梳理和補缺；

　　第三，在安全上，從航行安全角度出發指定領海內的海道和分道通航制以及為保護國家安全在領海內設立保護區等。因為《聯合國海洋法公約》第22條規定，沿海國考慮到航行安全認為必要時，可要求外國船舶在無害通過其領海時使用其指定或規定的海道和分道通航制；第25條規定，如為保護國家安全而有必要，沿海國可在其領海的特定區域內停止外國船舶的無害通過。當然這些措施的實施不應有歧視，并且應適時公布具體的位置等，以便他國遵守；

　　第四，在航行自由上，我國應適時啟動對外國軍艦無害通過我國領海的國內政策和法律修改妥否予以研究的工作，以便為今后我國進一步完善相關海洋政策和法律制度提供參考。

　　（作者系上海社會科學院法學研究所研究員，上海國際戰略問題研究會副會長，中國海洋發展研究會海洋法治專業委員會副主任委員、秘書長；【原創】來源：昆侖策網）

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