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葉縣古縣衙

山西平遙古城老街俯瞰，平遙縣為第二批中國歷史文化名城

我國目前保存最完整的縣衙——內鄉縣衙

春秋時期楚國最早設縣

繁體的“縣”字由“縣”和“系”兩個偏旁組成。擁有“系”和“懸掛”的意思，其引申的含義便是“直隸”，這就意味著“縣”就是國君直接派官管理的行政區。

了解一點歷史的人都知道，從大禹的兒子夏啟建立統一國家起，夏、商、周三個王朝一直推行分封制的社會治理模式。所謂分封制，就是天子把天下的土地與人口永遠授給自己的血緣子弟與功臣戰將，讓他們成為一個個享有高度自治權力的地方諸侯。

分封制的缺點是，時間一長，這些封國之間的血緣親情、戰友之誼越來越疏遠，難免會因利益引起各種紛爭。但是，隨著社會經濟的發展進步，國君對地方的直接管理也越來越變得可能。

縣，就是國君直接管理地方的產物。

根據《左傳》記載，楚國是第一個建縣的諸侯國。公元前690年強大的楚文王打敗申國和息國后，不再把新占領區分配給諸侯，而通過建縣直隸，實行國君直接委官統治的新制度。

值得一提的是，申縣自戰國中期之后即已更改縣名而不復存在，很多歷史學家在史籍中曾反復尋找仍難見其蹤影。而息縣自建縣之后，天下改朝換代不知多少回，但息縣的縣名與縣府的治所幾乎沒有變化，堪稱“中國第一縣”。

春秋戰國時期，“縣”作為新的社會組織和新的行政管理體系，開始在各地區迅速成長起來。

緊隨楚國的就是秦國。

關于秦國最終統一六國的原因，有人指出，秦國有著當時最管用的制度——郡縣制。正因為有了郡縣制度，才使得秦國成為統一的專制帝國的締造者。

在著名的商鞅變法中，秦國在全國范圍內普遍推行郡縣制。由于縣政制度巨大的基礎性作用，使得中央王室一系列的方針、路線、政策都能夠得到有效的貫徹落實，從而形成巨大的行政動員能力，將全國的人力、物力、財力最大限度地集中起來，去支撐大規模的對外戰爭和興辦那些小國過去連想都不敢想的重大建設工程。

秦國完成統一后，秦始皇聽取廷尉（主管刑獄，相當于今最高法院院長兼司法部長）李斯的建議，宣布在全國范圍正式廢除國野制，實行郡縣兩級地方行政制度。他把全國分為36郡，以后又增至40余郡。郡下轄若干縣，縣下設鄉、亭、里。皇帝的政令，可以通過中央的三公九卿，直達于地方的郡、縣、鄉、亭、里，從行政結構上解決了大帝國行政渠道暢通無阻的問題。

很長時期每縣只有數萬人口

郡縣制出現以來，分封制并沒有就此消失，而是時隱時現。然而事實證明郡縣制優點更多，最終成為了行政管理制度的主流。

中國兩千多年的歷朝歷代，行政管理層級曾經經過很多變化，有過兩級制，也有過三級制，還有過四級制，縣之上的行政管理單位有過郡、州、道、路、府等變化，然而作為最基層的行政管理單位，縣制一直高度穩定，甚至連名稱也不曾變化。

秦制規定“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”。漢代之縣的規模一般只分兩級：萬戶以上為大縣，其長官稱令；萬戶以下為小縣，其長官稱長。銀雀山漢墓出土的竹簡《庫法》中對此有明確的記載：“（大縣）百里，（中）縣七十里，小縣五十里。大縣二萬家，中縣萬五千家，小縣萬（家）。”

秦代有縣約1000個，人口約為2000萬，平均每個縣僅為2萬人。據《漢書》記載，西漢最繁榮時期的戶數為1200多萬，人口數為5700多萬，這個人口規模是中國古代社會前半期的頂峰，一直到宋代仁宗嘉祐八年（公元1063年）才被超過。但就算是此時，若除以1587個縣，每縣人口也僅為3萬6千余人，與竹簡《庫法》中記載的漢代情況差不多。

唐玄宗開元二十八年（公元740年）為840多萬戶，4800多萬人，除以1806個縣，每縣平均人口尚不及3萬人。到了宋徽宗大觀四年（公元1110年），全國戶數達到2000多萬戶，人口總數終于過億，約為1.25億人，若除以1234個縣，每縣平均約為10萬多人。到了明崇禎十三年（公元1640年）的時候，全國約有1.4億人口，除以1385個縣，縣均人口仍然約為10萬多人。迄至清代光緒二十七年（公元1901年），全國人口已經高達4.5億。當時，全國縣域為1325個，縣均人口高達近34萬人之多。

縣官被稱“父母官”職責固定

縣官的稱呼，各朝各代有所不同，有縣令、縣長、知縣、縣尹等，但縣官的職責是基本相同的。

自秦至清，只要是統一的王朝，縣官都由吏部銓選，皇帝直接任命，因此，人們常將縣官稱為朝廷命官。

在中國官僚體系中根據職官與百姓關系的不同，可分為管民的官與管官的官。縣官處于國家政權的基層，負責轄區內行政、財稅、司法、教育的領導工作，包攬諸如賦稅征解、案件審理、治安聯防、賑災恤民、興修水利、發展農業、教化百姓等等具體事務的處理，與百姓日常生活息息相關，是典型的管民官，所以常被人稱為“父母官”。

一般來說，縣官的職責包含以下一些方面：

教化。教化百姓是縣官的首要責任。縣官負有貫徹執行皇帝詔令，以儒家思想教化百姓的職責。明清時期，全國每一個縣都有專講鄉規民約的場所，稱為“約所”。作為一縣之長，負有樹立本地各種各樣典型，以供百姓學習的重任。如忠臣烈士經朝廷批準可以立祠，孝子賢孫貞婦烈女也可以掛匾、立牌坊。

司法。中國自古以來將司法、行政合為一體，縣官既是一縣的行政長官，也是司法長官，負責本轄區內的治安和刑獄案件管理。民有冤屈，先赴縣衙門告狀。縣官要親自受理案件，對命案、盜案等刑事案件，縣官必須親自勘驗現場、檢驗尸傷、偵查、緝捕、查贓，實行強制措施，還要進行初審，定罪量刑，逐級上報作為定案依據。清代的法定刑罰，按輕重劃分依次是笞、杖、徒、流、死五刑。它們分別由不同級別的衙門來行使。縣的司法權限最小，只限判笞、杖兩個輕刑。其他刑罰都要經縣衙門初審后交上級單位審定。

征稅。中國古代是農業社會，農業幾乎是唯一的經濟產業，國家財政收入、官吏的俸祿和軍隊所需的一切大多通過縣官之手，取之于民。因此征收賦稅是縣官的重要職責，也是考評縣官政績的重要指標之一。

勸農。為表示勸農，歷代規定把立春日作為勸農日，縣官于立春前一日迎春牛于大堂前，次日于大堂前舉行迎春動員，以紅綠彩鞭打春牛，稱之為“打春”。

賑災。明清時期的救災程序有報災、勘災、審戶、發賑等。救災措施有蠲免、賑濟、調粟、借貸、除害、撫恤等。這一切措施都由知縣實施。

興學。為了滿足培養人才的需求，古代縣官還擔負著興辦縣學和主持科舉前最初考試——縣試的職能。

由于朝廷的一切治民政務都要靠縣來組織實施，因此，古人曾以“萬事胚胎皆在州縣”來形容縣官作為實際處理政務的重要性。人稱揚州八怪之一的清代書畫家鄭板橋，在濰縣知縣任上，寫下了“衙齋臥聽蕭蕭竹，疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關情”的詩句，生動反映了作為親民官的職責和應有的良心。

漢武帝始創異地任官制度

縣官的選任還有一個十分重要的制度，就是任官回避制度。這一異地任官制度始創于西漢時期。雄才大略的漢武帝劉徹，以其深邃的政治洞察力，敏銳地意識到了異地為官對維護中央集權，對防止裙帶關系滋生、抑制盤根錯節的地方勢力的重要意義。到了東漢桓帝時期，中國第一個關于任官回避的成文法規“三互法”正式出臺。如東漢官吏史弼本應出任山陽太守，但由于其岳父母家恰好在山陽轄內，于是史弼上書自陳應回避，被調任為平原相。

到了宋代，回避制度進一步被細化為籍貫回避、親屬回避、職務回避以及科舉回避四大類。

明清兩代回避制度更加嚴格。明朝規定“南人官北，北人官南”，只要想做官，就只能穿越半個中國。清朝法律略有放寬，只規定不得本省為官。一旦為官，便要拿著身份證明，到五百里之外的地方上任，稱為“避籍”。這種避籍的好處在于使官吏孑然一身，在轄地舉目無親，避免過多的社會關系編織出徇私舞弊的人情網。但難免也有弊端，這一制度使官員遠赴他鄉，異地為官，很難事先了解任職地的風俗習慣，甚至會出現語言不通的障礙，不利于體察民情與治理工作。

從唐代開始，考中進士者要任官，先要通過由吏部組織的釋褐試。因為中國宋以前沒有棉花，只有絲綢和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官員才有穿絲綢服裝的特權，所以釋褐試是決定一個知識分子是進入官場為官、改穿絲綢衣服，還是繼續當老百姓穿麻布衣的命運抉擇。

始自唐代的脫掉麻布衣的“釋褐試”按“身、言、書、判”四方面要求進行。

首先是“身正”，即家庭出身和個人品行符合要求，出身于奴仆、皂隸（舊時衙門里差役）、娼妓等家庭的賤籍之人，不得做官。還要觀察相貌，有無疾患，有無隱瞞歲數等。

其次是“言簡”，要求參試者口齒清楚，表述流利，話語優雅，言簡意賅。

再次是“書美”，要求參試者書法端正，文辭優美，切入準確，說理清楚，能在最短的時間里寫出高質量的政論文章。

然后是“判準”，要求參試者對策論試題反應靈敏，理解深刻，能抓住本質，準確判斷，迅捷決策。

明代全國共有1170余個知縣，幾乎都在赴任前接受過朱元璋的親自接見和告誡。上任以后，凡清廉正直的，朝廷還要派專人前往慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎金。任期滿后考核優異者，就可以調到京里任六部主事一類的官職。

當然，以上我們說的縣制，還都是古代封建社會的舊縣制。清朝滅亡后，縣官不再是皇帝委任。新中國成立后，各級政府都是人民政府，已和舊時代不可同日而語。然而，縣作為最基層的社會治理單位，卻延續兩千多年，成為中國社會的一個鮮明特色。

古代榜樣：好縣官何易于

《新唐書》中記載了一位四川益昌（今四川廣元南）縣令何易于的故事。

根據唐代散文家孫樵的記載，有一年，孫樵來到利州（今四川廣元）下屬的益昌縣，偶然碰到一群老百姓在閑聊。當人們知道孫樵是一位朝廷下來的大官時，便斗膽向他討要一個“說法”。老百姓問：“皇上下詔書，考察各級官員，我們何縣令為什么只得了個‘中上’等級？”

按照唐朝地方官員管理制度，縣官三年任期屆滿必須考核。考核結果共分三等九級，即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。倘若得了“上等”便屬優秀，即可提拔升遷；如果得了“中等”則屬稱職，仍可繼續做縣官；假使得了“下等”便相當于不稱職，朝廷就要問責撤職。

孫樵反問：“何縣令給不給上級官員送禮？”

百姓回答：“何縣令道德高尚，向來秉公辦事，根本不干那種送禮行賄的事情。”

孫樵還問：“何縣令捕捉盜賊工作有什么成績？”

百姓回答：“我們益昌縣自從何縣令上任以來，民風淳樸，治安良好，監獄已經三年無囚犯了。”

隨著實地調查的進一步深入，孫樵還聽到了關于何易于的這樣一件事兒：

何易于當上益昌縣令不久，利州刺史崔樸帶著一群賓客、侍從泛舟春游，順嘉陵江而來。從利州到益昌有40余里水路，一般情況下，需要纖夫拉纖。刺史崔樸正是何易于的頂頭上司，到了益昌境內，自然要先通知何易于派民夫拉纖。可是，崔樸一看前來拉纖之人，竟然是一身農民打扮的縣令何易于。何易于將辦公用的笏板插在腰間，袖子一挽，拉起纖繩就走。崔樸忙喊停船，問：“何易于，你身為一縣之令，為何親自來當纖夫？難道連一個老百姓也喊不到嗎？”何易于老老實實地回答說：“刺史大人，眼下正是春耕大忙季節，全縣百姓非耕即蠶，哪還有一個閑人啊！為了不違農時，同時也不誤大人的游程，只好由我這個閑人來充當纖夫啦。”崔樸聽罷此話，頓時羞愧滿面，連忙招呼賓客、侍從們下船，騎馬回利州去了。

孫樵很為何易于的事跡感動，揮筆疾書寫了一篇《書何易于》的文章，希望通過宣傳，讓天下人都能夠知道何易于。然而，何易于直到告老還鄉之時也沒有得到過優秀等級，更莫談提拔重用了。

直到200年之后，北宋歷史學家、大文豪歐陽修才看到了孫樵所寫的這篇《書何易于》，非常受感動。經過多方考證，厘清真偽，毅然為“七品芝麻官”何易于立傳，將其既平凡又偉大的那些事跡載入《新唐書》。

史海鉤沉：1910年起，縣官不再是法官

自秦至清，長達兩千多年的歲月里，中國縣官既是行政官也是司法官，而且在封建社會，司法職能履行得好壞是考核縣官稱職與否的重要標準。審判中能主持公平、正義是清官的標志。

到了明清時代，隨著人口增長、經濟社會發展，法律逐步完善和日益繁復，司法工作已成為一項專業性很強的工作，一般行政官兼任司法官已越來越不適應形勢的需要。于是在清代就開始出現知縣不得不動用養廉銀，私人雇請刑名師爺來協助其承擔法律及案件的研判。

光緒三十一年（公元1905年），清政府宣布廢除科舉制度，興辦新式學校。同時，開始著手研究行政官與司法官分離的問題。直至清政府滅亡前夜的宣統元年十二月二十八（農歷），即公元1910年1月9日，朝廷才頒布法院編制詔令，正式宣布行政官與法官分離。

（本文寫作參考翁禮華著《縣官老爺——解讀縣史兩千年》、宋亞平著《中國縣制》等，特此致謝）