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曹雷 王愛華：新型城鎮化充分遵循社會主義經濟規律的幾個要點

點擊：  作者：曹雷 王愛華    來源：《毛澤東鄧小平理論研究》  發布時間:2015-08-08 17:57:37

 

  

    原標題：新型城鎮化：社會主義經濟規律視角的省思

 

    【摘要】我國新型城鎮化“新”在其克服我國傳統城市化模式弊端，體現社會主義經濟規律特點。新型城鎮化必須充分體現人類城鎮化的一般規律、社會主義的價值追求和制度特點。充分遵循社會主義經濟規律的新型城鎮化要讓全體農民獲得相應份額公有土地增值收益，不能由部分被拆遷農民“代表”全體農民來獲得公有土地增值收益，要改革政府體制機制，特別是地方政府土地財政機制。

 

根據黨的十八大報告及其三中全會《決定》等強調的“走中國特色新型城鎮化道路”的要求，2014年3月17日《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》[1]（以下簡稱《規劃》）發布。這篇指導我國城鎮化健康發展的戰略性規劃，本身是一篇體現社會主義經濟有計劃性規律的文獻，反映了社會主義經濟規律對我國新型城鎮化的全面要求（所以本文對城市或城鎮的計劃或規劃即布局問題不再討論）。本文認為我國新型城鎮化的最大特點就是“新”在其體現社會主義經濟規律特點，專門從體現社會主義經濟規律特點的視角省思我國的新型城鎮化，有利于我們更加清晰正確地認識我國新型城鎮化的應然、實然、原因和對策措施等。

 

一、社會主義經濟規律視角的傳統城市化模式弊端

 

城市化或城鎮化是適應人類社會經濟發展規律、促進中國現代化進程的一個大戰略。黨和國家的有關文件提出“四化”同步的中國特色“新型”城鎮化道路，那么我們可以思考為什么現在要強調“新型”二字呢？本文認為“新”是相對于“舊”即“傳統”來說的，這說明我國的傳統城市化模式，盡管其產生有其必然性，肯定也做出了必要的歷史貢獻，但在目前的條件下已經弊大于利，不可持續，不革“新”不行了。循著克服我國傳統城市化模式弊端的思路省思新型城鎮化問題，我國新型城鎮化之“新”是主動自覺順應社會主義經濟規律要求的特點就躍然而出，我國的社會主義性質，特別是土地公有制對“新”的規定性作用就凸顯了出來。

 

這次《規劃》明確指出：城鎮化是“伴隨工業化發展”的“自然歷史進程”，是“人類社會發展的客觀趨勢”和“國家現代化的重要標志”，今后的新型城鎮化要“按照建設中國特色社會主義五位一體總體布局，順應發展規律，因勢利導，趨利避害”。[1]

 

對比來看，西方城市化的自然歷史進程，是工業化帶動城市化，花費數百年時間循序漸進的完成，但其社會大背景是私有制。而中國傳統城市化模式的一個最大弊端恰在于并不是“伴隨工業化發展”的“自然歷史進程”，而是基于中國土地公有制，在土地財政機制和追求GDP政績的合力驅動下，地方政府大躍進進行“造城”運動、“經營城市”和“做大城市”，不斷推高樓市、房價，其后果是造成傳統城市化進程越來越成為工業化進程的障礙，不僅導致經濟結構越來越畸形，而且社會結構也越來越畸形。

 

這種與工業化不協調發展的傳統城市化模式，違背經濟社會發展規律，低質粗放，不可持續。傳統城市化模式主要依靠廉價的勞動力、土地、資源環境的高投入、高消耗、高排放來推動快速發展，導致農業根基動搖，城鄉區域差距過大，產業結構升級困難，資源環境惡化，城市內部二元結構矛盾突出，整個社會矛盾增多等諸多問題和風險，已經明顯影響了我國的現代化進程，甚至可能導致我國落入“中等收入陷阱”。這次《規定》明確指出傳統城市化模式必須著力解決的突出矛盾和大的問題就多達六條，今后我們的新型城鎮化必須克服這些弊端，必須充分體現社會主義經濟規律的要求。

 

二、新型城鎮化必須充分體現人類城鎮化的一般規律

 

從規律一般的角度來說，新型城鎮化必須充分遵循人類城鎮化的一般規律，糾正我國傳統城市化模式對城鄉發展一般規律的違背。[2](p88)

 

農民進城務工變為城市居民，工業化帶動城市化，這是經濟發展和社會進步的自然歷史進程。現代西方比較成熟的經濟都是工業化、城鎮化和農業現代化基本協調發展、互相促進。因為只有實現了工業化，才有實力反哺農業，促進農業現代化。實現工業化后，就業主要在二、三產業，居住地主要在城鎮。

 

我國傳統城市化模式的主要弊端就在于不是適應工業化內生發展要求的自然歷史進程。中國改革后大躍進式地城市化很大程度上是脫離工業化的，不是為工業化服務的，不是工業化的自然結果。中國大量的所謂城市化征地，只是地方政府為了獲得賣地財政、制造房地產GDP。地方政府和房地產商默契聯手不斷推高地價房價，一方面吸引整個社會的錢都涌向基建工程和房地產，另一方面導致實體經濟中制造業工業企業用地租房等成本不斷攀高，利潤越來越微薄以致陷入虧損。如果說國有企業擁有諸多先天優勢對此多方應付尚可支撐，那么眾多制造業中小企業，因為一方面基本得不到國家貸款，另一方面用工成本不斷高企，其中許多陸續陷入危機。近年來江浙不斷出現加工業企業老板“躲債跑路”和倒閉潮就是一個明證。

 

幾十年的事實證明，中國傳統城市化模式的后果是反而越來越成為工業化進程的障礙，造成中國經濟結構和社會結構越來越畸形。因為，沒有工業化及其就業支撐的城市化，甚至反過來城市化一直在排擠工業化，一直在制造累積社會矛盾，在我國還沒有較完善合理的社會福利保障體系機制的情況下，一旦房地產行業出現問題，整個國民經濟和社會體系都將陷入危機。[2](p89)所以，對我國傳統城市化模式必須刻不容緩地采取能夠充分體現人類城鎮化一般規律的革“新”措施，實現“新型”城鎮化。

 

三、新型城鎮化必須充分體現社會主義的價值追求

 

從規律特殊的角度來說，新型城鎮化首先要體現社會主義的價值追求，糾正我們過去對社會主義價值規定性的違背。

 

作為社會主義的城市化或城鎮化，其價值追求都應該是有利于消除城鄉對立和差別，有利于實現共同富裕，有利于促進人的全面自由發展。但我國傳統城市化模式的一個突出弊端恰是“人的城鎮化”嚴重落后于“土地城鎮化”。

 

相當一些城市都是“攤大餅”式擴張，追求大馬路、大廣場，搞的是“土地城鎮化”而不是以人為核心的城鎮化。近些年，中國土地城鎮化的速度一直在人口城鎮化的近2倍，遠高于公認的比值1.12倍。[3]一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了耕地資源，威脅了國家糧食安全和生態安全，加大了地方政府債務風險，造成了越來越嚴重的財政金融等問題。

 

地方政府首先在攫取土地財政的驅動下競相發展房地產經濟，使中國房價、樓市持續走高。中國的房地產價格實質上是政府定價，政府為了獲取土地財政，就與房地產商默契操縱房地產價格，這從各地政府出臺的樓市限價令實質上淪為定價令可見一斑，因為政府限價不但限制價格上漲幅度也限制價格下降幅度。據統計，僅2008-2011年全國土地財政收入就增長了2倍多，是從1.63萬億元增加到4.16萬億元，3年間其占地方財政收入的比重分別為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。因為省、區一級政府沒有直接的土地出讓收入，市、縣兩級的比重實際上平均達到50%左右，熱點城市比重甚至達到60%以上。[4]

 

我國城市結構行政等級機制和追求GDP政績的合力進一步驅動地方政府持續做大城市規模。城市之間本來不應有行政權力大小的級別，我國城市卻是有行政等級的，行政級別高低，決定了支配資源的權力大小，決定了所轄城市規模的擴張和政績。于是各級官員就盡量運用行政權力“經營”和做大城市，用城市化對地方經濟發展的GDP貢獻做亮政績，以便晉升到更高的行政級別。[2](pp89-90)這就是現在“攤大餅”式“做大城市”成為一種普遍問題的原因。

 

但與“土地城鎮化”形成鮮明對比的是，大量進城務工人口難以融入城市社會，“人口城鎮化”進程嚴重滯后。目前農民工已成為我國產業工人的主體，但被統計為城鎮人口的2.6億多農民工及其隨遷家屬，受城鄉分割的戶籍制度等因素影響，在教育、醫療、就業、保障性住房、養老等方面不能享受與城鎮居民同等的基本公共服務。在城鎮內部出現新的二元矛盾的同時，農村也出現日益嚴重的留守婦女、兒童和老人問題。

 

四、新型城鎮化必須充分體現社會主義的制度特點

 

從規律特殊的角度來說，新型城鎮化最應該突出的是社會主義的制度特點，糾正我們過去對社會主義制度規定性的違背。

 

作為社會主義的城市化或城鎮化，其經濟制度基礎是公有制，特別是土地公有制。公有制的本性要求是必須真正體現人民群眾的公共意志，實現人民群眾的公共利益，全程由人民群眾公共治理[5](p32)，新型城鎮化必須克服傳統城市化模式對公有制本性要求的違背，真正利用好我國公有制特別是土地公有制的制度優勢。

 

西方的城市化是以私有制為制度背景的。建立在私有產權制度基礎之上的現代西方國家對土地的征用、買賣和交易首先基于市場自由交換的原則，被征地者能夠得到較合理的補償，生活也有基本保障，因為伴隨著工業化和城市化進程，有一個福利社會建設的進程基本與之同步。盡管西方發達國家工業化和城市化的征地過程也引起過許多社會矛盾，但相對于中國的城市化進程而言，由于其耗時緩慢漫長，其矛盾的尖銳性和復雜的程度要小得多。

 

中國的城市化則是以公有制為制度基礎的。社會主義制度的經濟基礎和一個重要優勢是公有制，社會主義必須堅持公有制包括土地公有制，這是一個基本原則。馬克思所科學推論的未來理想社會就是：“在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有基礎上，重新建立個人所有制。”[6]（p832）我國在社會主義改造后建立起了土地產權的國有制和集體所有制，正是土地公有制的規定性，要求我國城市化用地必須先以國家的名義進行征用，這才造成我國的城市化土地交易由各級政府主導，由于土地用途的變更使城市化土地價值急劇增值，地方政府及其經手官員才可能在這個過程中牟利。

 

長期以來，我國城市化征地補償給失地農民的標準極低。我國農地征用補償標準一般只是該農地產值10倍左右，最高是30倍，一般每畝僅為2-3萬元，而政府征到手的土地出讓價格一般達到每畝20-30萬元，經過二三級土地市場再轉讓以后可達到每畝百萬元以上，失地農民所獲補償一般只有土地增值收益的幾十分之一。[7]據估算，地方政府僅近十幾年來低征高賣所獲土地價值就高達20-30萬億元。

 

中國農民擁有的土地還是在城鄉二元結構情況下的一種基本保障機制。城市化失地農民戶口變更為城市戶口以后不能再擁有農村集體土地，就失去這種保障機制。大量農村人口城市化以后，規模化的農村集體土地會搞集約農場，但是這種現代農業的收益是沒有被城市化的農民份兒的。很多地方合村并莊趕農民上樓，把城市遠郊復耕宅基地與近郊用作開發地產的耕地進行沖抵，這部分實際上由宅基地置換做地產開發而獲得的利益也與已經城市化的農民無關。所以，不能任由權力和資本勾結來主導我國的城鎮化，不能再用實質上掠奪農民土地的方式繼續榨取土地紅利和人口紅利。[2](p91)新型城鎮化必須克服傳統城市化模式對公有制本性要求的違背，公有土地的使用必須真正為了人民群眾的公共利益，公有土地的增值收益必須由全體人民共享。

 

五、新型城鎮化充分遵循社會主義經濟規律的幾個要點

 

（一）公有土地增值收益歸于全體農民分享

 

城鎮化中農用地轉為建設用地，土地由于資本化會急劇升值，增值數額非常龐大。這種增值收益的分享，在橫向上，主要是政府、房地產開發商、銀行、被征地農民和購房市民等。其中開發商、銀行和購房市民等其他利益主體只應分享類似“資本平均利潤率”的城市化收益，這屬于經濟學常識性的東西，這里不予討論。這里只講政府和被征地農民在土地資本化增值中如何合理分享的問題。

 

新型城鎮化的重要突破口應該就是要讓相應農民獲得相應份額土地增值收益。要從法律上和政策上保證相應土地增值收益留給相應農民，讓農民的相應土地所有權切實得以實現。但我國既有的土地制度對土地資本化收益的分配、歸屬和使用等的規定非常不合理。我國現行《土地管理法》規定城市建設用土地必須是國有土地，農地必須先被國家征用再轉為城市建設用地，房地產和工商業經營性用地必須通過招拍掛方式有償取得，這就使政府和房地產開發商成為土地增值收益的主要獲得者，被征地農民在得到微不足道的補償后，完全喪失這一生存和保障資源，被排除在土地資本化增值的分配之外，這是造成近年來群體性事件和三農問題的主要深層根源。[8]上世紀90年代以來，整個社會矛盾日益突出，農村迅速凋敝、鄉鎮企業急遽衰敗，從土地制度這一內生原因來看，農民集體幾乎完全喪失了土地的非農建設使用權是根本原因，像南街村、大寨村、劉莊村等堅持發展集體經濟的少數村鎮則是鮮明的反證，其中一個根本原因就是這些堅持發展統一經營集體經濟的村鎮能夠分享集體所有制土地工商業使用的增值收益。[9]

 

我國已經進入城鎮化的關鍵期，大量農民要變為市民，大量農地要變為非農建設用地，新型城鎮化一定要正確對待農民土地權利，把土地增值收益歸于全體農民。

 

（二）公有土地增值收益不能由部分被拆遷農民“代表”獲得

 

被征地農民作為公有土地原直接占有者應該分享合理的土地增值收益，但不能說增值收益的全部或大部分都應該補償給他們。近年來地方政府土地出讓純收入不斷減少，因為征地補償支出的比重在快速上升。據統計，2009-2011年地方政府土地出讓金總額由0.95萬億元上升到2.87萬億元，增加額為1.92萬億元，增加幅度為138%，但土地出讓純收入只由0.88萬億元增加到0.96萬億元，金額只增加752億元，增加幅度僅為8.56%，其原因是征地拆遷補償金額由0.52萬億元增加到2.36萬億元，增加了1.84萬億元，增加幅度為356%，導致征地拆遷補償金額占土地出讓金總額的比重由37.1%增加到71.3%。[4]現在一方面熱點城市征地補償特別是釘子戶要價越來越瘋狂，但另一方面我國在大量偏遠、落后地區征地補償依然極少，所以我國在征地補償上目前是存在兩極分化的情況。

 

現在大家都強調要把土地增值收益還給農民，但社會輿論所指的農民并不是中國全體農民，而是指城市化中被征地的農民。城鎮化是占一個國家人口比重大多數的農民轉變為市民的過程，但這些要轉變為市民的農民，他們原來擁有的土地絕大部分都在偏遠地區，并不能因城鎮化而被征用，所以征地補償只有大約占農民總人口2%到3%的城郊或城中村農民可以得到，占農民總人口97%以上要轉變為市民的農民無法獲得。

 

在號稱私有財產神圣不可侵犯的歐美，對私有土地被征用實行的是公正補償政策。也就是對被征地的主體給予合理的補償，要不多不少恰恰好，被征地主體得到補償款后還必須照章納稅。因為用來補償支出的錢是納稅人的公共資金，對于納稅人和被征地主體要公平公正，同時土地增值收益主要來自于土地規劃變更也應該各方公平共享。歐美土地私有制情況下增值收益分享如此，早在100多年前，我國的孫中山也曾提出土地增值歸公的主張。現在我們是土地公有制的社會主義國家，土地增值收益卻在很多情況下大部分歸私，一些釘子戶動輒拿到數千萬元補償款而且不納稅，這是歐美人士都覺得不可思議的事情。[10]

 

必須清楚，土地增值的來源主要是規劃用途變更和區位造成的，所以土地增值收益應該主要歸公，要由全體農民以至全體國民一起共享，而不是給頂多占農民總人口3%的城郊農民一夜暴富，更不是給開發商或政府暴利。

 

（三）改革土地財政機制等政府體制機制

 

我國現行財稅體制使土地出讓收入成為地方政府的重要財政來源，這種地方政府主要依賴土地財政的政府體制機制危機重重，因為，一方面隨著征地拆遷安置補償支出的增加等原因土地財政占地方政府財政收入的比重已經快速嚴重萎縮，另一方面土地財政推高房價等造成一系列社會問題。

 

地方政府推進城鎮化有很多風險成本沒有納入現行財政體制進行系統分級承擔。我們城鎮化中征地、拆遷等造成的利益沖突引發的社會風險，農民進城帶來的基礎設施、公共服務的供應壓力，還有如礦產開發等導致的環境、生態、資源消耗問題等，目前都還沒有公共風險分擔機制。既有財稅體制只有稅收收益分享機制，沒有公共風險分擔與稅收收益分享的對稱全面統籌機制，這使地方政府需要承擔的社會風險日益不堪重負。

 

我國公共資源的配置不是與人口規模對稱，而是與行政級別大小相關，這造成一方面大型和特大型城市的公共資源過度集中，就業機會多、公共服務質量高，對農民市民化很有吸引力，但市民化成本過高；另一方面，小城鎮以至小城市的公共資源過度稀缺，雖然其市民化成本很低，但是缺乏吸引力。

 

我們今后要堅決改革掉地方政府主要依賴土地財政的政府體制機制。要對各級政府間財力事權對應關系、稅收收益分享和公共風險分擔對稱機制、轉移支付制度、建設用地指標的分配、城鎮公共資源的配置標準、國有資本在中小城鎮的配置等都通盤考慮。

 

總之，新型城鎮化必須克服我國傳統城市化模式弊端，充分遵循社會主義經濟規律，充分體現社會主義制度特點，這樣才能凸顯其“新”的屬性和優勢，才能發揮其驅動可持續發展的持久動力。【作者簡介：曹雷，經濟學博士，南京政治學院上海分院副教授、碩士生導師，上海財經大學海派經濟學研究中心研究員；王愛華，經濟學博士，南京財經大學經濟學院副教授。】

 

[參考文獻]

 

[1] 國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）[N]．人民日報，2014-03-17．

[2] 曹雷．公有制視角的新型城鎮化問題研究[J]．《資本論》研究（第9卷），西安：山西師范大學出版總社有限公司，2014．

[3] 方興起．新增長點:是農民變市民的城鎮化還是產業創新[J]．管理學刊，2013，(8)．

[4] 陳錫文．我國城鎮化進程中的“三農”問題[J]．國家行政學院學報，2012，(6)．

[5] 曹雷．公有制高績效論[M]．上海：上海人民出版社，2013．

[6] 馬克思．資本論（第1卷）[M]．北京：人民出版社，1975．

[7] 福建省人民政府關于統一全省耕地年產值和征地補償標準的通知[EB/OL]．http://www.gov.cn/banshi/2006-01/05/content_148014.htm，2006-01-05．

[8] 劉守英．集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查[J]．北京大學學報：哲社版，2008，(6)．

[9] 李昌平．中國土地制度改革路徑[J]．中國財富，2007，(12)．

[10] 華生．新型城鎮化：路往哪走，新在何處[N]．中國青年報，2013-05-22．