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新型城鎮(zhèn)化：社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律視角的省思

點(diǎn)擊：  作者：曹雷 王愛華    來(lái)源：《毛澤東鄧小平理論研究》  發(fā)布時(shí)間:2015-07-01 09:10:42

  

 

　　【摘要】我國(guó)新型城鎮(zhèn)化“新”在其克服我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式弊端，體現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律特點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)人類城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律、社會(huì)主義的價(jià)值追求和制度特點(diǎn)。充分遵循社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律的新型城鎮(zhèn)化要讓全體農(nóng)民獲得相應(yīng)份額公有土地增值收益，不能由部分被拆遷農(nóng)民“代表”全體農(nóng)民來(lái)獲得公有土地增值收益，要改革政府體制機(jī)制，特別是地方政府土地財(cái)政機(jī)制。

 

　　根據(jù)黨的十八大報(bào)告及其三中全會(huì)《決定》等強(qiáng)調(diào)的“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”的要求，2014年3月17日《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》[1]（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）發(fā)布。這篇指導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃，本身是一篇體現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃性規(guī)律的文獻(xiàn)，反映了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的全面要求（所以本文對(duì)城市或城鎮(zhèn)的計(jì)劃或規(guī)劃即布局問(wèn)題不再討論）。本文認(rèn)為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的最大特點(diǎn)就是“新”在其體現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律特點(diǎn)，專門從體現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律特點(diǎn)的視角省思我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，有利于我們更加清晰正確地認(rèn)識(shí)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)然、實(shí)然、原因和對(duì)策措施等。

 

　　一、社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律視角的傳統(tǒng)城市化模式弊端

 

　　城市化或城鎮(zhèn)化是適應(yīng)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)大戰(zhàn)略。黨和國(guó)家的有關(guān)文件提出“四化”同步的中國(guó)特色“新型”城鎮(zhèn)化道路，那么我們可以思考為什么現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)“新型”二字呢？本文認(rèn)為“新”是相對(duì)于“舊”即“傳統(tǒng)”來(lái)說(shuō)的，這說(shuō)明我國(guó)的傳統(tǒng)城市化模式，盡管其產(chǎn)生有其必然性，肯定也做出了必要的歷史貢獻(xiàn)，但在目前的條件下已經(jīng)弊大于利，不可持續(xù)，不革“新”不行了。循著克服我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式弊端的思路省思新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化之“新”是主動(dòng)自覺順應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的特點(diǎn)就躍然而出，我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)，特別是土地公有制對(duì)“新”的規(guī)定性作用就凸顯了出來(lái)。

　　這次《規(guī)劃》明確指出：城鎮(zhèn)化是“伴隨工業(yè)化發(fā)展”的“自然歷史進(jìn)程”，是“人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)”和“國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”，今后的新型城鎮(zhèn)化要“按照建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，趨利避害”。[1]

　　對(duì)比來(lái)看，西方城市化的自然歷史進(jìn)程，是工業(yè)化帶動(dòng)城市化，花費(fèi)數(shù)百年時(shí)間循序漸進(jìn)的完成，但其社會(huì)大背景是私有制。而中國(guó)傳統(tǒng)城市化模式的一個(gè)最大弊端恰在于并不是“伴隨工業(yè)化發(fā)展”的“自然歷史進(jìn)程”，而是基于中國(guó)土地公有制，在土地財(cái)政機(jī)制和追求GDP政績(jī)的合力驅(qū)動(dòng)下，地方政府大躍進(jìn)進(jìn)行“造城”運(yùn)動(dòng)、“經(jīng)營(yíng)城市”和“做大城市”，不斷推高樓市、房?jī)r(jià)，其后果是造成傳統(tǒng)城市化進(jìn)程越來(lái)越成為工業(yè)化進(jìn)程的障礙，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越畸形，而且社會(huì)結(jié)構(gòu)也越來(lái)越畸形。

　　這種與工業(yè)化不協(xié)調(diào)發(fā)展的傳統(tǒng)城市化模式，違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，低質(zhì)粗放，不可持續(xù)。傳統(tǒng)城市化模式主要依靠廉價(jià)的勞動(dòng)力、土地、資源環(huán)境的高投入、高消耗、高排放來(lái)推動(dòng)快速發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)根基動(dòng)搖，城鄉(xiāng)區(qū)域差距過(guò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)困難，資源環(huán)境惡化，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，整個(gè)社會(huì)矛盾增多等諸多問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)明顯影響了我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至可能導(dǎo)致我國(guó)落入“中等收入陷阱”。這次《規(guī)定》明確指出傳統(tǒng)城市化模式必須著力解決的突出矛盾和大的問(wèn)題就多達(dá)六條，今后我們的新型城鎮(zhèn)化必須克服這些弊端，必須充分體現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。

 

　　二、新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)人類城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律

 

　　從規(guī)律一般的角度來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化必須充分遵循人類城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，糾正我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一般規(guī)律的違背。[2](p88)

　　農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工變?yōu)槌鞘芯用瘢I(yè)化帶動(dòng)城市化，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的自然歷史進(jìn)程。現(xiàn)代西方比較成熟的經(jīng)濟(jì)都是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進(jìn)。因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)了工業(yè)化，才有實(shí)力反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就業(yè)主要在二、三產(chǎn)業(yè)，居住地主要在城鎮(zhèn)。

　　我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式的主要弊端就在于不是適應(yīng)工業(yè)化內(nèi)生發(fā)展要求的自然歷史進(jìn)程。中國(guó)改革后大躍進(jìn)式地城市化很大程度上是脫離工業(yè)化的，不是為工業(yè)化服務(wù)的，不是工業(yè)化的自然結(jié)果。中國(guó)大量的所謂城市化征地，只是地方政府為了獲得賣地財(cái)政、制造房地產(chǎn)GDP。地方政府和房地產(chǎn)商默契聯(lián)手不斷推高地價(jià)房?jī)r(jià)，一方面吸引整個(gè)社會(huì)的錢都涌向基建工程和房地產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)中制造業(yè)工業(yè)企業(yè)用地租房等成本不斷攀高，利潤(rùn)越來(lái)越微薄以致陷入虧損。如果說(shuō)國(guó)有企業(yè)擁有諸多先天優(yōu)勢(shì)對(duì)此多方應(yīng)付尚可支撐，那么眾多制造業(yè)中小企業(yè)，因?yàn)橐环矫婊镜貌坏絿?guó)家貸款，另一方面用工成本不斷高企，其中許多陸續(xù)陷入危機(jī)。近年來(lái)江浙不斷出現(xiàn)加工業(yè)企業(yè)老板“躲債跑路”和倒閉潮就是一個(gè)明證。

　　幾十年的事實(shí)證明，中國(guó)傳統(tǒng)城市化模式的后果是反而越來(lái)越成為工業(yè)化進(jìn)程的障礙，造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越畸形。因?yàn)椋瑳]有工業(yè)化及其就業(yè)支撐的城市化，甚至反過(guò)來(lái)城市化一直在排擠工業(yè)化，一直在制造累積社會(huì)矛盾，在我國(guó)還沒有較完善合理的社會(huì)福利保障體系機(jī)制的情況下，一旦房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系都將陷入危機(jī)。[2](p89)所以，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式必須刻不容緩地采取能夠充分體現(xiàn)人類城鎮(zhèn)化一般規(guī)律的革“新”措施，實(shí)現(xiàn)“新型”城鎮(zhèn)化。

 

　　三、新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)社會(huì)主義的價(jià)值追求

 

　　從規(guī)律特殊的角度來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化首先要體現(xiàn)社會(huì)主義的價(jià)值追求，糾正我們過(guò)去對(duì)社會(huì)主義價(jià)值規(guī)定性的違背。

　　作為社會(huì)主義的城市化或城鎮(zhèn)化，其價(jià)值追求都應(yīng)該是有利于消除城鄉(xiāng)對(duì)立和差別，有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，有利于促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。但我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式的一個(gè)突出弊端恰是“人的城鎮(zhèn)化”嚴(yán)重落后于“土地城鎮(zhèn)化”。

　　相當(dāng)一些城市都是“攤大餅”式擴(kuò)張，追求大馬路、大廣場(chǎng)，搞的是“土地城鎮(zhèn)化”而不是以人為核心的城鎮(zhèn)化。近些年，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度一直在人口城鎮(zhèn)化的近2倍，遠(yuǎn)高于公認(rèn)的比值1.12倍。[3]一些地方過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了耕地資源，威脅了國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造成了越來(lái)越嚴(yán)重的財(cái)政金融等問(wèn)題。

　　地方政府首先在攫取土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下競(jìng)相發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)房?jī)r(jià)、樓市持續(xù)走高。中國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格實(shí)質(zhì)上是政府定價(jià)，政府為了獲取土地財(cái)政，就與房地產(chǎn)商默契操縱房地產(chǎn)價(jià)格，這從各地政府出臺(tái)的樓市限價(jià)令實(shí)質(zhì)上淪為定價(jià)令可見一斑，因?yàn)檎迌r(jià)不但限制價(jià)格上漲幅度也限制價(jià)格下降幅度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2008-2011年全國(guó)土地財(cái)政收入就增長(zhǎng)了2倍多，是從1.63萬(wàn)億元增加到4.16萬(wàn)億元，3年間其占地方財(cái)政收入的比重分別為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。因?yàn)槭　^(qū)一級(jí)政府沒有直接的土地出讓收入，市、縣兩級(jí)的比重實(shí)際上平均達(dá)到50%左右，熱點(diǎn)城市比重甚至達(dá)到60%以上。[4]

　　我國(guó)城市結(jié)構(gòu)行政等級(jí)機(jī)制和追求GDP政績(jī)的合力進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)地方政府持續(xù)做大城市規(guī)模。城市之間本來(lái)不應(yīng)有行政權(quán)力大小的級(jí)別，我國(guó)城市卻是有行政等級(jí)的，行政級(jí)別高低，決定了支配資源的權(quán)力大小，決定了所轄城市規(guī)模的擴(kuò)張和政績(jī)。于是各級(jí)官員就盡量運(yùn)用行政權(quán)力“經(jīng)營(yíng)”和做大城市，用城市化對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP貢獻(xiàn)做亮政績(jī)，以便晉升到更高的行政級(jí)別。[2](pp89-90)這就是現(xiàn)在“攤大餅”式“做大城市”成為一種普遍問(wèn)題的原因。

　　但與“土地城鎮(zhèn)化”形成鮮明對(duì)比的是，大量進(jìn)城務(wù)工人口難以融入城市社會(huì)，“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)程嚴(yán)重滯后。目前農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，但被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.6億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度等因素影響，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、保障性住房、養(yǎng)老等方面不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。在城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾的同時(shí)，農(nóng)村也出現(xiàn)日益嚴(yán)重的留守婦女、兒童和老人問(wèn)題。

 

　　四、新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)社會(huì)主義的制度特點(diǎn)

 

　　從規(guī)律特殊的角度來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化最應(yīng)該突出的是社會(huì)主義的制度特點(diǎn)，糾正我們過(guò)去對(duì)社會(huì)主義制度規(guī)定性的違背。

　　作為社會(huì)主義的城市化或城鎮(zhèn)化，其經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)是公有制，特別是土地公有制。公有制的本性要求是必須真正體現(xiàn)人民群眾的公共意志，實(shí)現(xiàn)人民群眾的公共利益，全程由人民群眾公共治理[5](p32)，新型城鎮(zhèn)化必須克服傳統(tǒng)城市化模式對(duì)公有制本性要求的違背，真正利用好我國(guó)公有制特別是土地公有制的制度優(yōu)勢(shì)。

　　西方的城市化是以私有制為制度背景的。建立在私有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代西方國(guó)家對(duì)土地的征用、買賣和交易首先基于市場(chǎng)自由交換的原則，被征地者能夠得到較合理的補(bǔ)償，生活也有基本保障，因?yàn)榘殡S著工業(yè)化和城市化進(jìn)程，有一個(gè)福利社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程基本與之同步。盡管西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化和城市化的征地過(guò)程也引起過(guò)許多社會(huì)矛盾，但相對(duì)于中國(guó)的城市化進(jìn)程而言，由于其耗時(shí)緩慢漫長(zhǎng)，其矛盾的尖銳性和復(fù)雜的程度要小得多。

　　中國(guó)的城市化則是以公有制為制度基礎(chǔ)的。社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)是公有制，社會(huì)主義必須堅(jiān)持公有制包括土地公有制，這是一個(gè)基本原則。馬克思所科學(xué)推論的未來(lái)理想社會(huì)就是：“在協(xié)作和對(duì)土地及靠勞動(dòng)本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有基礎(chǔ)上，重新建立個(gè)人所有制。”[6]（p832）我國(guó)在社會(huì)主義改造后建立起了土地產(chǎn)權(quán)的國(guó)有制和集體所有制，正是土地公有制的規(guī)定性，要求我國(guó)城市化用地必須先以國(guó)家的名義進(jìn)行征用，這才造成我國(guó)的城市化土地交易由各級(jí)政府主導(dǎo)，由于土地用途的變更使城市化土地價(jià)值急劇增值，地方政府及其經(jīng)手官員才可能在這個(gè)過(guò)程中牟利。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市化征地補(bǔ)償給失地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)極低。我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般只是該農(nóng)地產(chǎn)值10倍左右，最高是30倍，一般每畝僅為2-3萬(wàn)元，而政府征到手的土地出讓價(jià)格一般達(dá)到每畝20-30萬(wàn)元，經(jīng)過(guò)二三級(jí)土地市場(chǎng)再轉(zhuǎn)讓以后可達(dá)到每畝百萬(wàn)元以上，失地農(nóng)民所獲補(bǔ)償一般只有土地增值收益的幾十分之一。[7]據(jù)估算，地方政府僅近十幾年來(lái)低征高賣所獲土地價(jià)值就高達(dá)20-30萬(wàn)億元。

　　中國(guó)農(nóng)民擁有的土地還是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)情況下的一種基本保障機(jī)制。城市化失地農(nóng)民戶口變更為城市戶口以后不能再擁有農(nóng)村集體土地，就失去這種保障機(jī)制。大量農(nóng)村人口城市化以后，規(guī)模化的農(nóng)村集體土地會(huì)搞集約農(nóng)場(chǎng)，但是這種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的收益是沒有被城市化的農(nóng)民份兒的。很多地方合村并莊趕農(nóng)民上樓，把城市遠(yuǎn)郊復(fù)耕宅基地與近郊用作開發(fā)地產(chǎn)的耕地進(jìn)行沖抵，這部分實(shí)際上由宅基地置換做地產(chǎn)開發(fā)而獲得的利益也與已經(jīng)城市化的農(nóng)民無(wú)關(guān)。所以，不能任由權(quán)力和資本勾結(jié)來(lái)主導(dǎo)我國(guó)的城鎮(zhèn)化，不能再用實(shí)質(zhì)上掠奪農(nóng)民土地的方式繼續(xù)榨取土地紅利和人口紅利。[2](p91)新型城鎮(zhèn)化必須克服傳統(tǒng)城市化模式對(duì)公有制本性要求的違背，公有土地的使用必須真正為了人民群眾的公共利益，公有土地的增值收益必須由全體人民共享。

 

　　五、新型城鎮(zhèn)化充分遵循社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律的幾個(gè)要點(diǎn)

 

　　（一）公有土地增值收益歸于全體農(nóng)民分享

 

　　城鎮(zhèn)化中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地由于資本化會(huì)急劇升值，增值數(shù)額非常龐大。這種增值收益的分享，在橫向上，主要是政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行、被征地農(nóng)民和購(gòu)房市民等。其中開發(fā)商、銀行和購(gòu)房市民等其他利益主體只應(yīng)分享類似“資本平均利潤(rùn)率”的城市化收益，這屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)性的東西，這里不予討論。這里只講政府和被征地農(nóng)民在土地資本化增值中如何合理分享的問(wèn)題。

　　新型城鎮(zhèn)化的重要突破口應(yīng)該就是要讓相應(yīng)農(nóng)民獲得相應(yīng)份額土地增值收益。要從法律上和政策上保證相應(yīng)土地增值收益留給相應(yīng)農(nóng)民，讓農(nóng)民的相應(yīng)土地所有權(quán)切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)。但我國(guó)既有的土地制度對(duì)土地資本化收益的分配、歸屬和使用等的規(guī)定非常不合理。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定城市建設(shè)用土地必須是國(guó)有土地，農(nóng)地必須先被國(guó)家征用再轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，房地產(chǎn)和工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招拍掛方式有償取得，這就使政府和房地產(chǎn)開發(fā)商成為土地增值收益的主要獲得者，被征地農(nóng)民在得到微不足道的補(bǔ)償后，完全喪失這一生存和保障資源，被排除在土地資本化增值的分配之外，這是造成近年來(lái)群體性事件和三農(nóng)問(wèn)題的主要深層根源。[8]上世紀(jì)90年代以來(lái)，整個(gè)社會(huì)矛盾日益突出，農(nóng)村迅速凋敝、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)急遽衰敗，從土地制度這一內(nèi)生原因來(lái)看，農(nóng)民集體幾乎完全喪失了土地的非農(nóng)建設(shè)使用權(quán)是根本原因，像南街村、大寨村、劉莊村等堅(jiān)持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的少數(shù)村鎮(zhèn)則是鮮明的反證，其中一個(gè)根本原因就是這些堅(jiān)持發(fā)展統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)的村鎮(zhèn)能夠分享集體所有制土地工商業(yè)使用的增值收益。[9]

　　我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期，大量農(nóng)民要變?yōu)槭忻瘢罅哭r(nóng)地要變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，新型城鎮(zhèn)化一定要正確對(duì)待農(nóng)民土地權(quán)利，把土地增值收益歸于全體農(nóng)民。

 

　　（二）公有土地增值收益不能由部分被拆遷農(nóng)民“代表”獲得

 

　　被征地農(nóng)民作為公有土地原直接占有者應(yīng)該分享合理的土地增值收益，但不能說(shuō)增值收益的全部或大部分都應(yīng)該補(bǔ)償給他們。近年來(lái)地方政府土地出讓純收入不斷減少，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償支出的比重在快速上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009-2011年地方政府土地出讓金總額由0.95萬(wàn)億元上升到2.87萬(wàn)億元，增加額為1.92萬(wàn)億元，增加幅度為138%，但土地出讓純收入只由0.88萬(wàn)億元增加到0.96萬(wàn)億元，金額只增加752億元，增加幅度僅為8.56%，其原因是征地拆遷補(bǔ)償金額由0.52萬(wàn)億元增加到2.36萬(wàn)億元，增加了1.84萬(wàn)億元，增加幅度為356%，導(dǎo)致征地拆遷補(bǔ)償金額占土地出讓金總額的比重由37.1%增加到71.3%。[4]現(xiàn)在一方面熱點(diǎn)城市征地補(bǔ)償特別是釘子戶要價(jià)越來(lái)越瘋狂，但另一方面我國(guó)在大量偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)征地補(bǔ)償依然極少，所以我國(guó)在征地補(bǔ)償上目前是存在兩極分化的情況。

　　現(xiàn)在大家都強(qiáng)調(diào)要把土地增值收益還給農(nóng)民，但社會(huì)輿論所指的農(nóng)民并不是中國(guó)全體農(nóng)民，而是指城市化中被征地的農(nóng)民。城鎮(zhèn)化是占一個(gè)國(guó)家人口比重大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程，但這些要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民，他們?cè)瓉?lái)?yè)碛械耐恋亟^大部分都在偏遠(yuǎn)地區(qū)，并不能因城鎮(zhèn)化而被征用，所以征地補(bǔ)償只有大約占農(nóng)民總?cè)丝?/span>2%到3%的城郊或城中村農(nóng)民可以得到，占農(nóng)民總?cè)丝?/span>97%以上要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民無(wú)法獲得。

　　在號(hào)稱私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的歐美，對(duì)私有土地被征用實(shí)行的是公正補(bǔ)償政策。也就是對(duì)被征地的主體給予合理的補(bǔ)償，要不多不少恰恰好，被征地主體得到補(bǔ)償款后還必須照章納稅。因?yàn)橛脕?lái)補(bǔ)償支出的錢是納稅人的公共資金，對(duì)于納稅人和被征地主體要公平公正，同時(shí)土地增值收益主要來(lái)自于土地規(guī)劃變更也應(yīng)該各方公平共享。歐美土地私有制情況下增值收益分享如此，早在100多年前，我國(guó)的孫中山也曾提出土地增值歸公的主張。現(xiàn)在我們是土地公有制的社會(huì)主義國(guó)家，土地增值收益卻在很多情況下大部分歸私，一些釘子戶動(dòng)輒拿到數(shù)千萬(wàn)元補(bǔ)償款而且不納稅，這是歐美人士都覺得不可思議的事情。[10]

　　必須清楚，土地增值的來(lái)源主要是規(guī)劃用途變更和區(qū)位造成的，所以土地增值收益應(yīng)該主要?dú)w公，要由全體農(nóng)民以至全體國(guó)民一起共享，而不是給頂多占農(nóng)民總?cè)丝?/span>3%的城郊農(nóng)民一夜暴富，更不是給開發(fā)商或政府暴利。

 

　　（三）改革土地財(cái)政機(jī)制等政府體制機(jī)制

 

　　我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制使土地出讓收入成為地方政府的重要財(cái)政來(lái)源，這種地方政府主要依賴土地財(cái)政的政府體制機(jī)制危機(jī)重重，因?yàn)椋环矫骐S著征地拆遷安置補(bǔ)償支出的增加等原因土地財(cái)政占地方政府財(cái)政收入的比重已經(jīng)快速嚴(yán)重萎縮，另一方面土地財(cái)政推高房?jī)r(jià)等造成一系列社會(huì)問(wèn)題。

　　地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化有很多風(fēng)險(xiǎn)成本沒有納入現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)分級(jí)承擔(dān)。我們城鎮(zhèn)化中征地、拆遷等造成的利益沖突引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供應(yīng)壓力，還有如礦產(chǎn)開發(fā)等導(dǎo)致的環(huán)境、生態(tài)、資源消耗問(wèn)題等，目前都還沒有公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。既有財(cái)稅體制只有稅收收益分享機(jī)制，沒有公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與稅收收益分享的對(duì)稱全面統(tǒng)籌機(jī)制，這使地方政府需要承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益不堪重負(fù)。

　　我國(guó)公共資源的配置不是與人口規(guī)模對(duì)稱，而是與行政級(jí)別大小相關(guān)，這造成一方面大型和特大型城市的公共資源過(guò)度集中，就業(yè)機(jī)會(huì)多、公共服務(wù)質(zhì)量高，對(duì)農(nóng)民市民化很有吸引力，但市民化成本過(guò)高；另一方面，小城鎮(zhèn)以至小城市的公共資源過(guò)度稀缺，雖然其市民化成本很低，但是缺乏吸引力。

　　我們今后要堅(jiān)決改革掉地方政府主要依賴土地財(cái)政的政府體制機(jī)制。要對(duì)各級(jí)政府間財(cái)力事權(quán)對(duì)應(yīng)關(guān)系、稅收收益分享和公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)稱機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度、建設(shè)用地指標(biāo)的分配、城鎮(zhèn)公共資源的配置標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)有資本在中小城鎮(zhèn)的配置等都通盤考慮。

　　總之，新型城鎮(zhèn)化必須克服我國(guó)傳統(tǒng)城市化模式弊端，充分遵循社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度特點(diǎn)，這樣才能凸顯其“新”的屬性和優(yōu)勢(shì)，才能發(fā)揮其驅(qū)動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的持久動(dòng)力。

 

　　（作者：曹雷，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南京政治學(xué)院上海分院副教授、碩士生導(dǎo)師，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)海派經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心研究員；王愛華，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授；來(lái)源：《毛澤東鄧小平理論研究》）

 

　　【參考文獻(xiàn)】

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[2] 曹雷．公有制視角的新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題研究[J]．《資本論》研究（第9卷），西安：山西師范大學(xué)出版總社有限公司，2014．

[3] 方興起．新增長(zhǎng)點(diǎn):是農(nóng)民變市民的城鎮(zhèn)化還是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新[J]．管理學(xué)刊，2013，(8)．

[4] 陳錫文．我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問(wèn)題[J]．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(6)．

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[6] 馬克思．資本論（第1卷）[M]．北京：人民出版社，1975．

[7] 福建省人民政府關(guān)于統(tǒng)一全省耕地年產(chǎn)值和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知[EB/OL]．http://www.gov.cn/banshi/2006-01/05/content_148014.htm，2006-01-05．

[8] 劉守英．集體土地資本化與農(nóng)村城市化——北京市鄭各莊村調(diào)查[J]．北京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲社版，2008，(6)．

[9] 李昌平．中國(guó)土地制度改革路徑[J]．中國(guó)財(cái)富，2007，(12)．

[10] 華生．新型城鎮(zhèn)化：路往哪走，新在何處[N]．中國(guó)青年報(bào)，2013-05-22．