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【編者按】遵照習近平總書記關于“要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為‘十四五’規劃建言獻策”的指示精神，本文作者朱妙寬同志提出了關于完善社會保障制度、干部人事制度、財政制度、教育制度等四個方面共十四條建議。經授權，昆侖策網分四篇陸續編發，以供研究參考。

已發第一部分可點擊文后【相關閱讀】。以下為“第二篇 完善干部人事制度”，提出了三條建議：（四）建立健全基層領導干部直接選舉制度；（五）建立各級領導干部財產和收入公開制度；（六）建立易腐崗位干部年檢制度和權力制約監督制度。

二、 完善干部人事制度

在馬克思恩格斯積極參與制定的世界上第一個共產黨——共產主義者同盟的章程中規定：全黨各級委員會一律民主選舉產生，不能由上級任命，并且隨時可以罷免。這是黨內民主制原則最基本最重要的體現。各級黨政主要領導干部要從等級任命制逐步改革為民主選舉制。實行普選、隨時撤換、給予低薪的巴黎公社原則，為馬克思和恩格斯所肯定，就是為了消除無產階級掌握政權后可能產生的新的特權。消除特權的唯一辦法就是實行普選制。列寧說，“民主是大多數人的統治。只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說是民主的選舉。……從民主的一般的、基本的、起碼的道理出發，無疑會得出這樣的論點。”【9】列寧還說：“從人民專制論的觀點看來，首先必須切實保障充分的宣傳自由和選舉自由，然后召開真正全民的立憲會議，這個會議應當通過普遍的、平等的、直接的和無記名投票的選舉產生。”【10】可見，直接選舉是列寧所強調的社會主義民主原則之一。鄧小平說過：“不管黨也好，政也好，根本的問題是選舉。”【11】鄧小平還說過：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”解決這些問題，“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”。【12】在這里居首位的是建立健全干部的選舉制度。習近平強調：“馬克思主義權力觀，概括起來是兩句話：權為民所賦，權為民所用。前一句話指明了權力的根本來源和基礎，后一句話指明了權力的根本性質和歸宿。”【13】只有權為民所賦，才能權為民所用。

我國現在已經有一套領導干部選舉制度。但是，現在的實際情況是，普通公民的選舉權僅僅是三年或五年一次選舉鄉鎮和縣級人大代表。人大代表的選舉，候選人是怎樣產生的，絕大多數選民不知道。許多候選人與選民也不見面，選民根本不認識，這種選舉往往流于形式。從基層的鄉鎮書記、鄉鎮長到以上各級領導干部，實際上都是由上級任命的。即使實行選舉，直接選舉和差額選舉的范圍小、層次低，差額幅度小；選舉中不正之風和腐敗現象的干擾較大；對選舉結果不夠尊重，對選舉出來的干部隨時可以調動。

要針對存在問題和不足，積極探索建立健全領導干部的民主選舉制度。其中包括：

1、逐步建立健全地方各級領導干部的民主選舉制度。選舉制度不只是適用于各級人民代表大會代表，而是適用于各級領導干部。按理，一切掌握黨和國家權力的重要崗位都應該通過選舉上崗，首先要從完善地方領導干部民主選舉制度做起。上級組織決定下派或調動的領導干部，也可規定一定試用期，然后通過選舉任命。要盡可能地擴大民主選舉制、縮小上級任命制的范圍。同時要逐步地盡可能地擴大選舉人和被選舉人的范圍。讓更多的人有參加選舉和競選的機會。

2、探索建立健全鄉鎮和村級領導干部的直接選舉制度。間接選舉比直接選舉、間接民主比直接民主有很大局限性。事實上有許多事情，父親不能代表兒子，丈夫不能代表妻子，更不用說其他人了。因此，至少在基層單位，在一切可能的場合，應該首先實行直接選舉。同時由于我國幅員遼闊、人口眾多，直接選舉需要由下而上逐步推進。“十四五”期間可以先建立村級、鄉鎮級領導干部的直接選舉制度。以后根據實際情況，可逐步上升。但中央級和省級高級干部屬于中央直接管理，中央對他們情況比較了解，而基層群眾對他們不夠了解，由于直接選舉有數千萬甚至數億選民，操作難，成本高，效益低，暫不宜實行直接選舉。

3、建立健全地方各級領導干部的差額選舉制度。這種差額，不是放幾個人做樣子，做陪襯，不是只有5%或10%的差額，而必須有更多的差額。有差額才有競爭、有選擇。各個候選人必須向選舉人充分介紹自己的條件和信息，參選的目的、理由和當選后的施政綱領，也可視情進行必要的答辯。同樣，選舉人要有充分的知情權和充分的言論自由。要使選舉過程成為教育、培訓、審查、考核干部的過程，成為人民群眾行使民主權利、監督干部、選擇干部、當家作主的過程。只有人民群眾有提名權和選擇權，選舉出來的干部才會把群眾當回事，才會眼睛朝下，為官一任造福一方，也才能真正消除買官賣官、任人唯親、形式主義、官僚主義等腐敗現象，特別是消除很大一部分行賄受賄的腐敗現象。

4、建立健全各級領導干部、人大代表、政協委員持證上崗制度。各類專業技術人員，包括教師、醫師、律師、會計人員，乃至某些技師和技工，都要持證上崗；各級領導干部、人大代表、政協委員對黨和國家事務負有重大責任，必須有更高的思想道德素質，有更強的從政執政、參政議政能力，必須經過針對性很強的比公務員考試更加嚴格的考試或考核，取得任職資格證書，持證上崗。既然教師要持證上崗，校長、局長、市長和各級領導干部理所當然也應該持證上崗。為了平穩過渡，目前可以實行新人新辦法，老人老辦法，新人持證上崗。

5、建立健全選舉中的候選人提名制度和報名制度。候選人提名制度是民主選舉制度的一個關鍵環節，沒有候選人提名的民主就沒有選舉的民主。要實行組織推薦、群眾推薦、本人自薦相結合，組織提名、群眾提名、本人報名相結合，擴大選拔的視野和選擇的余地。上學、當兵、招工都需要本人報名，當領導干部一般也應該由本人報名；那些不愿意報名的，或者雖經組織和群眾提名推薦，但本人不愿意擔任領導職務的人，不適宜擔任相應領導職務。

6、進一步完善任前公示制度。不僅要公示擬任人員本人的情況，還要公示擬任人員的家庭成員和社會關系，包括他們的財產和收入狀況。對出現重要爭議的擬任人員要進行組織審查和二次公示。在干部提拔、任用工作中，要嚴防官官相護、近親繁殖、任人唯親等等吏治腐敗，嚴防公共權力家族化、私有化。以往教訓說明，由于選舉制度包括公示制度不健全，任人唯親，以權謀官，以權謀職現象嚴重存在，在全國各地形成一大批做官專業戶、官員大家族。馮軍旗，這位掛職縣長助理的在讀博士生，在題為《中縣干部》的博士論文中反映了他掛職的這個有代表性的農業縣的“政治家族”現象。該縣人口80余萬，副科級及以上干部僅有1000多人。在這個每800人便會產生一個副科級及以上干部的縣里，他根據一個家族“出干部”的多少，統計出了21個政治“大家族”（副科級及以上超過5人）和140個政治“小家族”（副科級及以上2-5人）。真正讓馮軍旗震驚的并非金錢構筑的關系網，而是一張由血緣與姻緣構筑的政治家族網。在這個龐大的“政治家族”網絡中，一些秘而不宣的潛規則變得清晰可見。比如，官位有“世襲”。比如，凡是副處級及以上領導干部的子女，至少擁有一個副科級以上職務，正科級亦不鮮見。比如，政治家族之間并不割裂，往往以聯姻或者拜干親的方式不斷擴大，“幾乎找不到一個孤立的家族”。【14】

7、建立健全候選人資格審查制度和考試考核制度。除了現在已經列入的德能勤績的考核審查外，還要審查候選人的財產情況、家庭情況、家庭及社會關系。對有巨額財產隱瞞不報，或者不能說明其合法來源的，對家庭成員和社會關系中有多名官員的，對家庭成員中有多人移居國外成為“裸官”的，對不夠孝敬父母的，對道德品質有問題的，都不適宜作為重要干部的候選人。競選人大代表和政協委員，要考核參政議政能力，要能夠真正站在人民的立場上，代表廣大群眾的意愿，提出創造性的提案和建議。要根據提案和建議的質量和數量選舉人大代表和政協委員。不能憑某種業務技術特長，憑什么明星、冠軍、模范、標兵，憑什么名人之后、裙帶關系當人大代表和政協委員。不能搞任何形式的血統論和世襲制。

8、建立健全領導職務任期制度、限任制度、任職回避制度和彈劾罷免制度。要尊重選舉結果，一般不要在任期內隨便調動。任期一般不要少于一屆、多于兩屆，特殊崗位可以例外。選民有權選舉官員，也有權舉報、罷免官員。要讓選舉過程和任職過程都成為考核和審查官員的過程。

9、建立健全領導干部權力與責任對等的制度。長期以來，我國權力結構中，權力過分集中，往往“一把手”大權獨攬，一言九鼎，集體領導流于形式；而出了問題、造成損失，又以“集體研究”為名不承擔責任。正如曾經當“一把手”35年、最終墮落成為巨貪的原廣東省紀委書記朱明國所說，“我的體會是，如果你一把手開口了，基本上沒有人反對。”由于個人的思想境界、時間精力、認識能力和決策能力都是有限的，這樣就容易作出種種錯誤決策，造成重大損失和嚴重后果。有些人有多大權力，就能犯多大錯誤乃至干多大壞事，但是又缺乏責任追究制度，出了問題往往上推下卸，大事化小，小事化了，不了了之，不負責任。因此，必須建立健全領導干部權責對等制度和責任追究制度。

10、建立健全民主選舉的法律制度。要廣泛借鑒國內外正反兩方面的選舉經驗，建立和完善我國的選舉制度和法律法規。加強對選舉全過程的民主監督，嚴格防止和打擊非法競選活動。既不要讓選舉流于形式，也不要讓選舉牽扯干部群眾過多精力，要尋求兩者之間的平衡點。要防止選舉中的賄選、舞弊和各種不法活動。要防止選舉引起工作秩序和社會秩序的混亂。要為選舉的順利進行和健康發展提供法律保障。

官員財產申報制度作為防止腐敗發生的有效手段又稱為“陽光法案”或“終端反腐”，由于其反腐效果被眾多國家所驗證，目前，全世界已有近100個國家和地區將“官員財產申報制”入法。1987年，全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任王漢斌就曾建議對官員財產公示進行立法，1994年該項立法曾經列入全國人大五年立法工作計劃。此后，雖然全國人大代表、重慶律師韓德云連續7年提出公務員財產公示相關立法建議，但迄今未立法。多年來，我國對于建立干部的財產申報公示制度在不斷的探索之中。試點地區的探索和實踐，對推進干部財產公示起到了積極作用，特別是起到了宣傳推動作用。經過若干年的啟蒙和宣傳，許多干部對財產公示從一開始抗拒、擔憂漸漸走向理解、支持。只要是清正廉潔的干部都會支持建立這一制度。建立干部財產申報公示制度，正逐步成為全社會的共識。

我們要堅定信心，推進漸進式改革，采取“立法支撐、完善配套、干部申報、重點核查、分步公開、形成特色”的做法。可采取對新提任領導干部先行財產申報公示的方式進行突破，逐步建立完善這項制度，用“陽光法案”保持干部隊伍的純潔性，更好地建設廉潔中國。【15】僅僅申報是不夠的，還必須公示、公開，否則，群眾無法監督。對公示中隱瞞不報的財產要依法予以查處。中國政法大學政府法制研究所研究員王成棟說，十八屆三中全會《決定》的解讀文章提出，推行新提任領導干部配偶子女從業、財產、出國(境)等有關事項公開制度的試點，建立健全對國家工作人員配偶子女移居國(境)外的管理制度，被視為官員財產公示制度正式推出，中國制度反腐終見曙光。“從新任領導干部公布財產，保證公職人員誠實入門，找到了這項制度的切入點，隨著官員在體制內的流動，新提任官員的范圍會越來越大，更多官員都將被劃入需要公示財產的范圍。”【16】十八屆三中全會已經過去7年，至今官員財產公示制度仍未建立。這是我黨我國從嚴治黨、依法治國、深入開展反腐敗斗爭亟待建立的一項重要制度，建議列入“十四五”規劃，認真建立起領導干部財產和收入公開制度。

為了確保汽車安全，汽車有年檢制度。為了確保干部清正廉潔，也要對干部實行年檢制度，特別是腐敗問題多發崗位的領導干部尤其需要建立上級紀檢監察部門的年檢制度。紀檢監察部門不能消極被動地坐在辦公室等待干部和群眾上門舉報，而要積極主動地對領導干部、特別是腐敗問題易發多發的崗位進行檢查監察。列寧在十月革命后反復強調必須實行全民計算和監督。百年來的實踐反復證明，列寧這一思想極其正確和重要。我們的紀檢監察機關應該深入基層、深入群眾，對領導干部實行深入細致地紀律檢查和監察工作。

對腐敗多發崗位的問題不僅要徹底查清，而且要追根溯源，標本兼治。既然這些崗位腐敗問題易發多發，那就不只是個人思想品德問題，而是有其制度根源，權力沒有被關進制度的籠子，權力過分集中而又缺乏制約監督。因此，必須進行權力分解、權力制約、權力監督，必須實行人事公開、財務公開、政務公開，讓權力在陽光下運行。必須加強權力運行的事中、事后監督檢查。許多腐敗行為都是瞞著群眾、暗中進行的。陽光是最好的防腐劑。公權力由公眾行使或者由集體行使，許多腐敗問題就沒有產生的土壤和條件。腐敗問題，歸根到底要從制度上解決，要靠民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度建設解決。

注 釋：

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