今年的政府工作報告中，提出了總額3.76萬億的中央財政赤字，再加上1萬億特別國債和3.75萬億的地方債，總支出規模超過8萬億。這樣的刺激力度將對經濟恢復起到什么樣的效果？財政支出增量全部轉移支付給地方，地方政府如何用好這筆錢？觀察者網就此采訪了北京大學國家發展研究院院長姚洋教授。
通縮已經發生了，財政政策空間很大
觀察者網：今年的政府工作報告沒有設置GDP增速目標，但是提到了赤字規模比去年增加1萬億，再根據不低于3.6%的赤字率可以算出，今年名義GDP的增速預期不會超過5.4%，扣除通脹后的實際增速也就是3%左右。這個算法合適嗎？您對今年GDP的預估大概是多少呢？
姚洋：我覺得這種算法意義不大，現在詳細的政府預算還沒有公開，沒辦法具體計算。但得今年確實是相對比較困難的一年，GDP實際增長率大概就是0~3%。我們可以簡單估算一下，一季度疫情挖了個大坑，GDP增速是-6.8%，對全年的貢獻也就是-1.7%。二季度也有可能是零增長。所以如果要保證全年3%的增長，那么下半年要貢獻4.7個百分點，意味著下半年的增長要達到9.4%。這是非常困難的。
觀察者網：在GDP增長困難的情況下，有人擔心中國正面臨滯漲的危險，不應該推出太大的刺激政策。但也有觀點認為，扣除豬肉等因素之后，中國實際面臨的是通縮。您怎么看待今年的通脹？
姚洋：說滯漲是沒有道理的，扣除豬肉、能源的因素，過去這一年已經是通縮，而且現在豬肉價格、能源價格還在往下走。所以現在還不需要擔心通脹，如果有通脹，大家都高興死了。如果能有3~5%的通脹，說明經濟在快速恢復了。任何一個國家在衰退的時候，都巴不得有通脹。現在要擔心的是，通縮已經發生了，PPI已經是負的，CPI還是正值。但是如果能源價格也算進去，CPI會下降不少，豬肉價格也肯定會降。所以今年CPI能保住正值就不錯了。所以中國財政政策的空間還是很大的，這次報告提出的中央債和地方債加起來有8萬億，是一個很大的量。
【全國豬肉批發均價自2月19日觸及50.08元/公斤的階段高點后，已連續3個月維持降勢。（圖：新華社）】
我最大的擔心，是地方政府再加杠桿
觀察者網：李克強總理強調，今年中央財政支出的2萬億增量要全部轉給地方，地方債也新增了1.6萬億。這是不是意味著，今年并沒有中央層面的大規模投資，而是把主動權交給了地方？
姚洋：如果仔細讀李克強總理的報告，其實中央新增的2萬億資金，首要任務還是保就業、保民生、保經濟主體，最后才是投資。這2萬億實際上是一個社會保障作用，不是讓你去搞投資刺激的。當然社會保障也是總支出的一部分，也是可以拉動經濟的。所以我覺得中央這一次還是比較謹慎，中央層面不會大規模刺激，只有6000億拿來做投資，是比較少的，主要還是保障民生。
觀察者網：但是資金全部轉移支付給地方之后，地方政府會不會重新走上靠投資來拉動經濟的老路，導致資金流向房地產等領域？
姚洋：我覺得這種可能性是很大的。去年地方專項債規模是2.15萬億，今年增加1.6萬億，總額接近4萬億。雖然是專項債，有一部分是指定用途的，但其實很大一部分都是投向基建。地方政府拿到這么多的錢，肯定就會甩開膀子去干。而且我最大的擔心，倒不是怕他們拿這筆錢去投資，更多的是他們再用國債去撬動市場上更多的錢。2008年的4萬億、2016年的經濟刺激，都造成了這樣的結果。地方政府拿到的錢，其實還是不夠用，前段時間各地披露的基建投資計劃，13個省加起來就達到了30萬億，可是專項債只有不到4萬億，遠遠不夠，怎么辦？他們就會到市場上去籌。這又會造成新一輪的加杠桿，一方面導致地方政府背上龐大的商業性債務，另一方面，一些企業也會被拖累。地方政府把工程外包給他們，承諾說我們有錢，但是暫時拿不出，都是企業先墊付，時間一長很多企業就被拖垮了。我們A股市場上有些企業就是這樣倒掉的，環保企業幾乎全軍覆沒了。16年那一波刺激之后，到17年底暴露出了問題，就開始收緊融資政策，18年一刀切下去，受害的都是那些給政府做工程的企業。如果還是回到這種boom-bust（繁榮-蕭條）周期，是解決不了問題的。中央既想讓地方政府刺激，想讓他干活，又不想讓他發太多的債。地方政府也想干活，可是錢又不夠，就只好到市場上去籌措，這樣就造成了一個惡性循環。每次到了經濟下行的時候，又得走回老路去，新的刺激一來，去杠桿的事就被完全拋在腦后了，好像根本沒發生過。更好的辦法是，你如果想刺激，就把政府債發足了，無論是地方性政府債還是中央國債。然后告訴地方政府，有多少錢干多少活，發8萬億債務就干8萬億的活，把地方政府去市場上融資的后門徹底關掉。你做基礎設施投資沒有問題，但是目前的借債方式有問題。地方政府去借一大堆商業性債務，是永遠還不掉的。比如地方政府通過城投公司發的城投債，利率是7%-8%，可是國債的利率才3%。商業性債務是不劃算的，而且會擾亂整個金融市場，金融市場上的錢全流到政府項目上去了。
觀察者網：現在中國的赤字率是3.6%，相比于美國或者歐洲國家來說是很低的水平了。是不是可以把赤字率進一步提高，來滿足地方上花錢的需求？多大的債務規模是合理的？
姚洋：如果地方政府還是用現在的思路去投資基礎設施，錢是永遠不夠的。比如說北京經常在修馬路，修人行道，過一段時間就重鋪一遍。這樣你給他多少錢，他都是能花光的。關鍵的問題是，我們地方政府花錢是沒有紀律的。要想約束他們，就要發揮地方人大的作用。對政府的預算，地方人大不能只是每年開會時簡單看一眼。而且人大審議的預算還是不完整的，地方政府去融資平臺借的錢，不屬于公共財政，屬于國有企業行為，根本就不給人大審議，但實際上這些債務也是地方政府負擔的，最后還是要地方政府還。這件事情必須嚴肅起來，地方政府融資平臺必須納入人代會的管轄，讓地方政府對地方人大負責。我相信，把這些負債擺在我們的人大代表面前，人大代表會有一個比較理性的判斷。而且我們應該大大加強地方人大的力量，地方人大要有專門的委員會，來審核政府預算。委員會每年都要給人大提交一份報告，對政府的投資項目給出獨立意見，然后讓人大全體代表來審議。必須得做到這一步，才能打破惡性循環。【今年初各地披露的重大項目投資計劃，13省總額已達30萬億（圖：新華社）】
對于外來打工者，大城市必須承擔救助責任
觀察者網：根據已經公布的數據，我們3月份的調查失業率是5.9%，4月份是6%，而全年的調查失業率目標也是6%，這是否意味著，下半年的就業情況還是很難有明顯的改善？
姚洋：對，總理報告說要新增900萬就業，但是我們大學應屆畢業生就870萬了，所以接下來也只是基本能吸納大學生的就業。除了應屆生之外的部分，就只能保證不再惡化，不會在4月份的基礎上再增加了。全年保6%是可以實現的，但是難度也很大。
觀察者網：6%的失業率，對于民生的影響有多大？是否需要對失業人口進行更多的現金或消費券救助？政府工作報告并沒有提出很具體的民生保障資金規模？
姚洋：城鎮里失業的人，是可以領取失業保險的。雖然是很低的收入，但總歸過得下去，政府再適當補助一些也是可以的。更重要的問題是農村戶籍的失業者。總理在報告里提出，參保不足1年的農民工等失業人員，都可以在工作地領取失業保險。但這也僅僅是原則性的，很多企業的社會保障還是比較亂，有些農民工未必參保。中央沒有提出一個很具體的數字，實際上等于是把這個事交給地方去做了。具體落實的時候，決定權是在地方手里。但是既然這錢是中央財政出的，中央還是應該規定一個支出比例，大體上的多大比例是用于保障民生的，否則地方可能又把錢挪到投資上面去了。
觀察者網：現在發達國家都在大規模放水，國內學者也在討論赤字貨幣化之類的撒錢手段，但是中國釋放出的財政和金融刺激力度，都是略低于市場預期的。這是否體現了對過去刺激政策的反思？中國能夠走出一條應對危機的不同道路嗎？
姚洋：我們國家在中央政府負債這方面，還是相當謹慎，這是一以貫之的。今年的發債規模，在去年的基礎上增加了3.6萬億，總共也就是8萬多億，將近9萬億，其實也不小了。從救助的角度來說，我覺得是差不多夠用了。更重要的問題還是怎么用，怎么把消費給刺激上去。恢復經濟得抓住關鍵點，這一次經濟下行，很明顯是因為缺需求，特別是缺消費。這跟以前不一樣。過去的經濟下行，其實消費不會下降，反而還是增長的，缺的主要是投資。但今年是投資也缺，消費也缺。在這種情況下，千萬不能只搞投資，忘記了消費。而且刺激消費是一舉兩得的，因為想刺激消費就得給老百姓發錢，這樣既救助了那些收入比較低的老百姓，又拉動了經濟，實際上見效是非常直接的，比投資要直接多了。
觀察者網：有些觀點認為，中國人的儲蓄率還是比較高的，不像美國那樣基本上都是月光，所以投資恢復了，消費自然也能恢復？
姚洋：我們不能只看總體的儲蓄率，還要看資產分配狀況。我們的儲蓄主要是由收入最高的20%人群創造的。全國最大的1000個儲戶，存款占到居民儲蓄總量的1/3。處于收入分配底端40%的人，實際上是沒有多少儲蓄的。收入最低的20%人口幾乎沒有一分錢儲蓄，最低的10%人口是靠借債生活，他們的凈資產是負的。10%就是1億多人，是很大的數字。受疫情影響最大的就是這部分人。當然，這10%里面主要是老人多一些，他們不完全依賴自己的收入。但里面也有打工的年輕人，他們基本上是沒有儲蓄的，都是月光族。現在他們丟掉了工作，生計怎么辦？我覺得是可以有一些救助政策的，而且各個地方可以不一樣。比如說深圳的生活成本，和西安的生活成本肯定是不一樣的，在深圳，每個月可能需要1000塊錢的基本支出，西安可能600塊錢就夠了。對于失業的農民工，補貼2~3個月的生活費應該是必要的。但是要有一個原則，這些失業人口應該由他們的工作所在地承擔救助責任，比如說去年我在深圳打工，現在工廠把我裁掉了，深圳就應該給我一個救助。（北京大學國家發展研究院院長；來源：昆侖策網【授權】，轉編自“觀察者網”）【本公眾號所編發文章歡迎轉載，為尊重和維護原創權利，請轉載時務必注明原創作者、來源網站和公眾號。閱讀更多文章，請點擊微信號最后左下角“閱讀原文”】
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