朱妙寬：完善社會保障制度 ——關于“十四五”規劃的十四條建議（一）

點擊：作者：朱妙寬來源：昆侖策網【原創】發布時間:2020-08-16 09:47:55

【編者按】遵照習近平總書記關于“要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為‘十四五’規劃建言獻策”的指示精神，本文作者朱妙寬同志提出了關于完善社會保障制度、干部人事制度、財政制度、教育制度等四個方面共十四條建議。經授權，昆侖策網分四篇陸續編發，以供研究參考。

以下為“第一篇完善社會保障制度”，提出了三條建議：（一）完善城鄉最低生活保障制度；（二）實行基本免費醫療制度；（三）實行均衡生育制度。

現在我國正在編制“十四五”規劃。習近平總書記對“十四五”規劃編制工作作出重要指示強調，編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。五年規劃編制涉及經濟和社會發展方方面面，同人民群眾生產生活息息相關，要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規劃建言獻策，切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到“十四五”規劃編制中來，齊心協力把“十四五”規劃編制好。【1】遵照習近平總書記的指示，現不揣冒昧提出完善四個方面制度共十四條建議，拋磚引玉。

第一篇完善社會保障制度

建議一：完善城鄉最低生活保障制度

改革開放以來，特別是進入新世紀以來，我國社會保障制度得到了很大發展。同時，我們也要看到，與許多國家相比，我國的社會保障制度還屬于低水平的初創階段。無論從實際生活需要看，還是從國際對比看，我國的社會保障水平都是比較低的。國家統計局原局長馬建堂認為，政府對于社會保障的支出比例過低，是導致居民消費率低的原因之一。2008年中國社會保障支出占中央政府支出比重為7.5%，低于德國的55.5%，加拿大的45.6%，美國的30.2%。【2】2008年之前幾年中國社會保障支出占財政支出的比重為11%—12%（最近幾年已提高到22%），而發達國家一般在30%—50%之間，中國目前的水平甚至遠低于印度、泰國等國的水平。【3】清華大學經管學院副院長白重恩引述一項學術研究結果表明：中國五項社會保險法定繳費之和相當于工資水平的40%,有的地區甚至達到50%。社保繳費水平是全世界最高的國家之一,約為“金磚四國”其他三國平均水平的2倍,是G7國家的2.8倍,是東亞鄰國的4.6倍。【4】因此，現在必須盡快扭轉這種狀況，千方百計增加財政對社會保障資金的投入，同時減輕個人在社會保險繳費方面的負擔。這樣的一加一減必將極大地改善民生，提高人民群眾的幸福感；也必將解除民眾消費的后顧之憂，大幅度擴大內需，促進國內經濟發展的大循環，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

1999年10月我國開始實施《城市居民最低生活保障條例》。2007年我國建立農村最低生活保障制度。開始保障水平很低，其后逐步提高，其標準由各省市規定。民政部新聞發言人李保俊指出，據統計，截至2017年9月，全國共有城鄉低保對象5402.6萬人，全國平均城市低保標準達到534元/人/月，較上年同期增長百分之9.9；農村低保標準達到4211元/人/年，較上年同期增長百分之16.6。【5】到2020年，云南省城市最低生活保障指導標準提高到640元/人.月，農村最低生活保障指導標準提高到4500元/人.年。青海省城市最低生活保障標準提高到640元/月；農村低保標準提高到4800元/年。2020年7月1日起，江蘇南京城鄉低保標準統一為700元；常州溧陽市、金壇區城市590元，農村300元；蘇州由每月875元提高到945元。2020年，我國已經已經進入全面小康社會，在目前的小康社會中還存在著一些短板，其中一塊重要短板是有不少人收入還很低，生活還有困難。

下面是國家統計局2018年農村居民按五等分收入分組的人均可支配收入表（到2019年、2020年會有一定提高，但提高幅度有限）：

【資料來源：國家統計局2019年統計年鑒】

由此可見，2018年我國農村20%最低收入人口平均收入只有3666.2元。這個數字大約也就是我國當年的貧困線。當年我國農村人口有56401萬人，也就是約有11200萬人年收入在貧困線上下，其中約有5600萬人在貧困線以下。

2020年5月28日，國務院總理李克強在回答中外記者提問時講到：“中國是一個人口眾多的發展中國家，我們人均年可支配收入是3萬元人民幣，但是有6億中低收入及以下人群，他們平均每個月的收入也就1000元左右，1000元在一個中等城市可能租房都困難，現在又碰到疫情。疫情過后，民生為要。怎么樣保障困難群眾和受疫情影響的新的困難群眾的基本民生，我們應該把這項工作放在極為重要的位置。我們采取的紓困政策，有相當一部分就是用于保障基本民生的。”【6】

事實上，總理講的這個數據是中國最為真實的現實國情。在強勁經濟增長的帶動下，雖然有相當一部分群體進入了高收入階層，而且也有多達4億的中等收入群體，但也絕不能忽略中國的分配結構仍然是以中低收入群體為主的事實，有相當大一部分群體還在生存線附近徘徊。他們游離于我們的視線之外，他們沒有渠道發聲，社會也聽不到他們的聲音，他們是這個社會沉默的大多數。在邁向高收入國家的進程中，這個數字不免讓我們更加理性清醒地認識到中國的真實狀態，提醒我們不要忘記中國仍然是全球最大發展中國家的事實。北京師范大學中國收入分配研究院課題組分層線性隨機抽取了7萬個代表性樣本，對這一問題進行了分析。

下表是2019年我國家庭人均月收入分布與人口數：

測算結果顯示，中國有39.1%的人口，5.47億人月收入低于1000元，月收入在1000-1090元的人口為5250萬人，因此1090元以下的總人口為6億人，占全國人口比重為42.85%。在這6億人中，有546萬人沒有任何收入，有2.2億人月收入在500元以下，有4.2億人月收入低于800元，有5.5億人月收入低于1000元，有6億人月收入低于1090元。

鑒于上述情況，即將到來的15年，我們要設置三條最低生活保障線（也可以叫最低收入線，或貧困線，或相對貧困線），依次是按2020年不變價計算的月收入500元、750元、1000元。實際收入在最低生活保障線以下的人口，由政府補足至最低生活保障線。跨越這三條最低生活保障線，要分三步走：第一個五年，也就是第十四個五年規劃期間，到2025年要使500元收入以下的2億人口全部達到500元以上（這是全國農村最低標準，城市和有條件的地區應該高于這個標準）。第二個五年，也就是第十五個五年規劃期間，到2030年要使750元收入以下的4億人口全部達到750元以上；第三個五年，也就是第十六個五年規劃期間，到2035年要使1000元以下的將近6億人口的月收入全部達到1000元以上。從目前生活水平來看，農村至少在月收入1000元以上，城鎮至少在月收入2000元以上，才能算是日子好過的小康生活。也就是要在15年內扶助6億人口全部跨越三條最低生活保障線，過上小康生活。這個要求并不高，但這個任務并不輕，必須做好發展經濟、公平分配、脫貧攻堅、社會保障等多方面的工作。習近平總書記曾多次引用鄭板橋的詩句：“臥聽衙齋蕭蕭竹，疑似民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關情。”在未來五年、十五年、三十年中，我們要天天記住這四句詩，把目光和心思始終放在6億低收入人口身上，并不斷完善、準確執行國家的最低生活保障制度。

建議二：實行我國基本免費醫療制度

我國已經建立起世界上最龐大的醫療保障網，但是廣大農民和部分城鎮居民享有的醫療保障待遇還較低，排除在醫療保障之外的費用還較多，加之藥價虛高、過度檢查、過度治療，許多患者還面臨看病難、看病貴的問題，有些家庭因病致貧返貧。

以下三個表格是我國醫療衛生費用持續上升的統計表。

表1 1978年到2018年全國衛生總費用的統計表

【資料來源：中國統計年鑒（2019）】

表2 1990年到2018年我國城鄉人口醫療保健支出的增長情況

【資料來源：中國統計年鑒（1998、2011、2016、2018\2019）】

表3 2013年到2016年我國城鄉居民住院費用支出占收入比重

【資料來源：2017年社會藍皮書第104頁，中國統計年鑒（2018）】

表1表明，我國衛生費用持續飚升，占GDP比重持續提高。個人醫療保健支出在衛生總費用支出中的比重從1978年的20.43%增長到2000年的58.98%，2018年回落到28.61%。全國人均GDP2015年比1978年增長155倍，而人均衛生總費用支出增長330倍。表2表明，1990年到2018年28年中，我國城市居民人均年收入增長26倍，而人均醫療保健支出增長近80倍。農村居民人均年收入增長21.3倍，而人均醫療保健支出增長65.2倍，城鄉居民醫療保健支出占收入比重都增長到3倍以上。表3表明，就住院患者而言，我國城鎮居民住院費用占年收入1/4以上，農村居民住院費用占年收入2/3以上；這是平均數，住院費用高的患者住院費用則遠遠高于年收入。同時，隨著城鄉居民收入的提高和醫療保險待遇的提高，城鄉居民醫療費用負擔呈現出下降趨勢。盡管如此，對于低收入家庭和重病號家庭來說，醫療費用依然沉重，導致一些患者因為看病貴而致死致殘或者致貧返貧。

解決看病貴問題，必須做好以下工作：

1、嚴格管控藥品價格。嚴格管控生產廠商的供產銷、成本、利潤、價格、收入分配、灰色收入、灰色支出等各個方面，管控各種渠道和手法的藥品漲價。采取措施鼓勵和保障低價藥品的生產。藥品監督部門和市場管理部門要充分發揮自己的作用，確保患者用藥的低價、高效、安全。

2、深化醫院改革，加強醫院管理。堅決徹底解決“以藥養醫”、“藥品加成”的體制機制，保護好患者利益。遏制和消除一切過度檢查、過度用藥、過度治療現象。必須加強醫德醫風建設，要徹底消除吃回扣、收紅包等消極腐敗現象。

3、加大政府對醫療衛生經費的投入。我國政府對醫療衛生經費的投入可以在現有基礎上增加50%，并逐步繼續增加，逐步實現免費醫療。從我國的經濟發展階段和國際經驗來看，大幅度增加政府對醫療衛生經費的投入既是必要的，也是可能的。根據近幾年統計分析，政府支出占衛生總支出比重與個人支出接近，政府加大50%的支出，居民特別是患者就能減少50%的負擔，直至免費醫療，這對患者家庭、特別是貧困人口實在是雪中送炭，功德無量。這當然需要經過一個過程，可以讓個人支出比重從30%逐步下降至20%、15%、10%、直至10%以下。同時，如果能解決藥品價格過高、過度檢查、過度用藥、過度治療問題，我國醫療總費用下降30%是可能的，從而可以免除個人支付的30%費用，基本實現免費醫療。

現在世界上大多數國家已經建立起基本的免費醫療制度，我國也有個別地方開始試行這一制度。按照我國目前的經濟社會發展水平，已經有可能也有必要建立基本免費醫療制度，所謂基本，就是不要100%免費，但要90%免費；醫療費用在10萬元以下90%免費，在10萬元以上100%免費。這樣，就讓每個患者心中都有了底，醫療費用最多也就在1萬元，在經濟上和心理上都能夠承受。幸能如此，就能解除廣大民眾花錢消費的后顧之憂，把大量積蓄用來消費，這對擴大內需、建立國內大循環具有重大作用。

建議三：實行我國均衡生育制度

從 1980年實施一對夫婦只生育一個孩子政策以來，我國生育率持續下降，1980年為26.1（單位為‰，下同），1990年為21.06，1995年為17.12，2000年為14.03，2005年為12.40，2010年為11.90，2015年為12.07，2018年為10.94，2019年為10.48，30多年來是持續下降。鑒于中國生育率過低、人口結構失衡的嚴峻形勢，中央從2014年起實施“單獨二孩”政策，從2016年起全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。但是，“全面二孩”政策普遍“遇冷”，有生育意愿的人比預想的要少。我國出生人口數，2016年為1786萬，2017為1723萬，2018年為1523萬，2019年為1465萬。說明“全面二孩”政策實施以來，出生人口并未增長，而是逐年下降。這些數據比之前各方的最低預測還要更低。2017年人口自然增長率下降到了5.32‰的驚人低生育水平。【7】2018年進一步下降到3.81‰，2019年下降到3.34‰。【8】

面對全面二孩政策遇冷、生育率過低的嚴峻人口形勢，目前可積極推行“全面二孩”政策，并盡快實行均衡生育政策，即對符合優生條件的高素質（高體質高智商高學歷）人員適當鼓勵生育，對低素質（低體質低智商低學歷）人員適當限制生育。這是保持兩種生產平衡的需要，是保持人口生態平衡、包括年齡結構、性別結構平衡的需要，也是防止逆淘汰，提高整個民族素質的需要，是關系到造福子孫后代、確保中華民族繁榮昌盛的戰略決策。

目前要采取多種措施，解決人口均衡發展問題。

其一，適當延長產假時間，以利于產婦健康和嬰兒成長。

其二，企業產婦產假工資由政府支付，以減輕企業和個人負擔，也在很大程度上消除對女性的就業歧視。

其三，鑒于部分育齡女性不結婚或不生育或只生一孩的情況，可允許符合優生條件的高素質（高體質高智商高學歷）人員生育三孩，對其他人員仍實行二孩指標限制，以促進實際生育率達到或接近2.1的代際均衡水平。

其四，對城鄉貧困女性生育二孩的，給予政府津貼；對生育一孩和三孩以上的不予津貼。

其五，在一定時期內采取鼓勵生育女孩的政策，以盡可能解決前一段時期性別比偏高的問題。

其六，逐步完善社會保障制度，提高生育保險待遇，解除民眾后顧之憂。

其七，在稅收政策上，包括個人所得稅、財產稅、遺產稅、贈與稅、社會保障稅費收繳上，對生二孩、三孩的家庭適當少收，并從收入中減去生育和培養子女費用。

其八，更重要的是解決好教育、醫療、住房“新三座大山”問題，降低生育成本。

根據人口形勢，實行對符合優生條件的高素質人員鼓勵生育、對低素質人員限制生育的均衡生育政策。這是因為，人的智商和體質具有遺傳性，鼓勵前者生育，限制后者生育，有利于提高民族素質，確保中華民族總體素質的提高，也是彌補多年來逆淘汰現象的需要。智商高低可以科學測定；學歷高低有文憑作證。這些都是可以通過科學方法、客觀標準、客觀事實和客觀證據加以認定的。如何鼓勵或限制，可以制定一些具體政策加以明確，通過相關職能部門予以落實。

注釋：

【1】習近平對“十四五”規劃編制工作作出重要指示，中國政府網，2020-08-06。

【2】《發改委研究國民收入分配改革意見》，載《21世紀經濟報道》，2009年7月7日。

【3】《發改委起草大范圍提高社會工資等方案》，載《經濟觀察報》，2008年11月22日。

【4】《白重恩建議降低社保繳費率》，載《中國證券報》，2015年11月19日。