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朱妙寬：完善社會(huì)保障制度 ——關(guān)于“十四五”規(guī)劃的十四條建議（一）

點(diǎn)擊：作者：朱妙寬來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】發(fā)布時(shí)間:2020-08-16 09:47:55

【編者按】遵照習(xí)近平總書記關(guān)于“要開門問策、集思廣益，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式為‘十四五’規(guī)劃建言獻(xiàn)策”的指示精神，本文作者朱妙寬同志提出了關(guān)于完善社會(huì)保障制度、干部人事制度、財(cái)政制度、教育制度等四個(gè)方面共十四條建議。經(jīng)授權(quán)，昆侖策網(wǎng)分四篇陸續(xù)編發(fā)，以供研究參考。

以下為“第一篇完善社會(huì)保障制度”，提出了三條建議：（一）完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度；（二）實(shí)行基本免費(fèi)醫(yī)療制度；（三）實(shí)行均衡生育制度。

現(xiàn)在我國正在編制“十四五”規(guī)劃。習(xí)近平總書記對“十四五”規(guī)劃編制工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，編制和實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，是我們黨治國理政的重要方式。五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，要開門問策、集思廣益，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策，切實(shí)把社會(huì)期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗(yàn)充分吸收到“十四五”規(guī)劃編制中來，齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好?！?】遵照習(xí)近平總書記的指示，現(xiàn)不揣冒昧提出完善四個(gè)方面制度共十四條建議，拋磚引玉。

第一篇完善社會(huì)保障制度

建議一：完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度

改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國社會(huì)保障制度得到了很大發(fā)展。同時(shí)，我們也要看到，與許多國家相比，我國的社會(huì)保障制度還屬于低水平的初創(chuàng)階段。無論從實(shí)際生活需要看，還是從國際對比看，我國的社會(huì)保障水平都是比較低的。國家統(tǒng)計(jì)局原局長馬建堂認(rèn)為，政府對于社會(huì)保障的支出比例過低，是導(dǎo)致居民消費(fèi)率低的原因之一。2008年中國社會(huì)保障支出占中央政府支出比重為7.5%，低于德國的55.5%，加拿大的45.6%，美國的30.2%。【2】2008年之前幾年中國社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重為11%—12%（最近幾年已提高到22%），而發(fā)達(dá)國家一般在30%—50%之間，中國目前的水平甚至遠(yuǎn)低于印度、泰國等國的水平。【3】清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副院長白重恩引述一項(xiàng)學(xué)術(shù)研究結(jié)果表明：中國五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)之和相當(dāng)于工資水平的40%,有的地區(qū)甚至達(dá)到50%。社保繳費(fèi)水平是全世界最高的國家之一,約為“金磚四國”其他三國平均水平的2倍,是G7國家的2.8倍,是東亞鄰國的4.6倍?！?】因此，現(xiàn)在必須盡快扭轉(zhuǎn)這種狀況，千方百計(jì)增加財(cái)政對社會(huì)保障資金的投入，同時(shí)減輕個(gè)人在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)方面的負(fù)擔(dān)。這樣的一加一減必將極大地改善民生，提高人民群眾的幸福感；也必將解除民眾消費(fèi)的后顧之憂，大幅度擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大循環(huán)，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

1999年10月我國開始實(shí)施《城市居民最低生活保障條例》。2007年我國建立農(nóng)村最低生活保障制度。開始保障水平很低，其后逐步提高，其標(biāo)準(zhǔn)由各省市規(guī)定。民政部新聞發(fā)言人李?？≈赋觯瑩?jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月，全國共有城鄉(xiāng)低保對象5402.6萬人，全國平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到534元/人/月，較上年同期增長百分之9.9；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到4211元/人/年，較上年同期增長百分之16.6。【5】到2020年，云南省城市最低生活保障指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高到640元/人.月，農(nóng)村最低生活保障指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高到4500元/人.年。青海省城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高到640元/月；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到4800元/年。2020年7月1日起，江蘇南京城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為700元；常州溧陽市、金壇區(qū)城市590元，農(nóng)村300元；蘇州由每月875元提高到945元。2020年，我國已經(jīng)已經(jīng)進(jìn)入全面小康社會(huì)，在目前的小康社會(huì)中還存在著一些短板，其中一塊重要短板是有不少人收入還很低，生活還有困難。

下面是國家統(tǒng)計(jì)局2018年農(nóng)村居民按五等分收入分組的人均可支配收入表（到2019年、2020年會(huì)有一定提高，但提高幅度有限）：

【資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局2019年統(tǒng)計(jì)年鑒】

由此可見，2018年我國農(nóng)村20%最低收入人口平均收入只有3666.2元。這個(gè)數(shù)字大約也就是我國當(dāng)年的貧困線。當(dāng)年我國農(nóng)村人口有56401萬人，也就是約有11200萬人年收入在貧困線上下，其中約有5600萬人在貧困線以下。

2020年5月28日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在回答中外記者提問時(shí)講到：“中國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，我們?nèi)司昕芍涫杖胧?萬元人民幣，但是有6億中低收入及以下人群，他們平均每個(gè)月的收入也就1000元左右，1000元在一個(gè)中等城市可能租房都困難，現(xiàn)在又碰到疫情。疫情過后，民生為要。怎么樣保障困難群眾和受疫情影響的新的困難群眾的基本民生，我們應(yīng)該把這項(xiàng)工作放在極為重要的位置。我們采取的紓困政策，有相當(dāng)一部分就是用于保障基本民生的。”【6】

事實(shí)上，總理講的這個(gè)數(shù)據(jù)是中國最為真實(shí)的現(xiàn)實(shí)國情。在強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)下，雖然有相當(dāng)一部分群體進(jìn)入了高收入階層，而且也有多達(dá)4億的中等收入群體，但也絕不能忽略中國的分配結(jié)構(gòu)仍然是以中低收入群體為主的事實(shí)，有相當(dāng)大一部分群體還在生存線附近徘徊。他們游離于我們的視線之外，他們沒有渠道發(fā)聲，社會(huì)也聽不到他們的聲音，他們是這個(gè)社會(huì)沉默的大多數(shù)。在邁向高收入國家的進(jìn)程中，這個(gè)數(shù)字不免讓我們更加理性清醒地認(rèn)識(shí)到中國的真實(shí)狀態(tài)，提醒我們不要忘記中國仍然是全球最大發(fā)展中國家的事實(shí)。北京師范大學(xué)中國收入分配研究院課題組分層線性隨機(jī)抽取了7萬個(gè)代表性樣本，對這一問題進(jìn)行了分析。

下表是2019年我國家庭人均月收入分布與人口數(shù)：

測算結(jié)果顯示，中國有39.1%的人口，5.47億人月收入低于1000元，月收入在1000-1090元的人口為5250萬人，因此1090元以下的總?cè)丝跒?億人，占全國人口比重為42.85%。在這6億人中，有546萬人沒有任何收入，有2.2億人月收入在500元以下，有4.2億人月收入低于800元，有5.5億人月收入低于1000元，有6億人月收入低于1090元。

鑒于上述情況，即將到來的15年，我們要設(shè)置三條最低生活保障線（也可以叫最低收入線，或貧困線，或相對貧困線），依次是按2020年不變價(jià)計(jì)算的月收入500元、750元、1000元。實(shí)際收入在最低生活保障線以下的人口，由政府補(bǔ)足至最低生活保障線?？缭竭@三條最低生活保障線，要分三步走：第一個(gè)五年，也就是第十四個(gè)五年規(guī)劃期間，到2025年要使500元收入以下的2億人口全部達(dá)到500元以上（這是全國農(nóng)村最低標(biāo)準(zhǔn)，城市和有條件的地區(qū)應(yīng)該高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)）。第二個(gè)五年，也就是第十五個(gè)五年規(guī)劃期間，到2030年要使750元收入以下的4億人口全部達(dá)到750元以上；第三個(gè)五年，也就是第十六個(gè)五年規(guī)劃期間，到2035年要使1000元以下的將近6億人口的月收入全部達(dá)到1000元以上。從目前生活水平來看，農(nóng)村至少在月收入1000元以上，城鎮(zhèn)至少在月收入2000元以上，才能算是日子好過的小康生活。也就是要在15年內(nèi)扶助6億人口全部跨越三條最低生活保障線，過上小康生活。這個(gè)要求并不高，但這個(gè)任務(wù)并不輕，必須做好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、公平分配、脫貧攻堅(jiān)、社會(huì)保障等多方面的工作。習(xí)近平總書記曾多次引用鄭板橋的詩句：“臥聽衙齋蕭蕭竹，疑似民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關(guān)情。”在未來五年、十五年、三十年中，我們要天天記住這四句詩，把目光和心思始終放在6億低收入人口身上，并不斷完善、準(zhǔn)確執(zhí)行國家的最低生活保障制度。

建議二：實(shí)行我國基本免費(fèi)醫(yī)療制度

我國已經(jīng)建立起世界上最龐大的醫(yī)療保障網(wǎng)，但是廣大農(nóng)民和部分城鎮(zhèn)居民享有的醫(yī)療保障待遇還較低，排除在醫(yī)療保障之外的費(fèi)用還較多，加之藥價(jià)虛高、過度檢查、過度治療，許多患者還面臨看病難、看病貴的問題，有些家庭因病致貧返貧。

以下三個(gè)表格是我國醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用持續(xù)上升的統(tǒng)計(jì)表。

表1 1978年到2018年全國衛(wèi)生總費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)表

【資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）】

表2 1990年到2018年我國城鄉(xiāng)人口醫(yī)療保健支出的增長情況

【資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1998、2011、2016、2018\2019）】

表3 2013年到2016年我國城鄉(xiāng)居民住院費(fèi)用支出占收入比重

【資料來源：2017年社會(huì)藍(lán)皮書第104頁，中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）】

表1表明，我國衛(wèi)生費(fèi)用持續(xù)飚升，占GDP比重持續(xù)提高。個(gè)人醫(yī)療保健支出在衛(wèi)生總費(fèi)用支出中的比重從1978年的20.43%增長到2000年的58.98%，2018年回落到28.61%。全國人均GDP2015年比1978年增長155倍，而人均衛(wèi)生總費(fèi)用支出增長330倍。表2表明，1990年到2018年28年中，我國城市居民人均年收入增長26倍，而人均醫(yī)療保健支出增長近80倍。農(nóng)村居民人均年收入增長21.3倍，而人均醫(yī)療保健支出增長65.2倍，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保健支出占收入比重都增長到3倍以上。表3表明，就住院患者而言，我國城鎮(zhèn)居民住院費(fèi)用占年收入1/4以上，農(nóng)村居民住院費(fèi)用占年收入2/3以上；這是平均數(shù)，住院費(fèi)用高的患者住院費(fèi)用則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年收入。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)居民收入的提高和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的提高，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)出下降趨勢。盡管如此，對于低收入家庭和重病號家庭來說，醫(yī)療費(fèi)用依然沉重，導(dǎo)致一些患者因?yàn)榭床≠F而致死致殘或者致貧返貧。

解決看病貴問題，必須做好以下工作：

1、嚴(yán)格管控藥品價(jià)格。嚴(yán)格管控生產(chǎn)廠商的供產(chǎn)銷、成本、利潤、價(jià)格、收入分配、灰色收入、灰色支出等各個(gè)方面，管控各種渠道和手法的藥品漲價(jià)。采取措施鼓勵(lì)和保障低價(jià)藥品的生產(chǎn)。藥品監(jiān)督部門和市場管理部門要充分發(fā)揮自己的作用，確保患者用藥的低價(jià)、高效、安全。

2、深化醫(yī)院改革，加強(qiáng)醫(yī)院管理。堅(jiān)決徹底解決“以藥養(yǎng)醫(yī)”、“藥品加成”的體制機(jī)制，保護(hù)好患者利益。遏制和消除一切過度檢查、過度用藥、過度治療現(xiàn)象。必須加強(qiáng)醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)，要徹底消除吃回扣、收紅包等消極腐敗現(xiàn)象。

3、加大政府對醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的投入。我國政府對醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的投入可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加50%，并逐步繼續(xù)增加，逐步實(shí)現(xiàn)免費(fèi)醫(yī)療。從我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國際經(jīng)驗(yàn)來看，大幅度增加政府對醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的投入既是必要的，也是可能的。根據(jù)近幾年統(tǒng)計(jì)分析，政府支出占衛(wèi)生總支出比重與個(gè)人支出接近，政府加大50%的支出，居民特別是患者就能減少50%的負(fù)擔(dān)，直至免費(fèi)醫(yī)療，這對患者家庭、特別是貧困人口實(shí)在是雪中送炭，功德無量。這當(dāng)然需要經(jīng)過一個(gè)過程，可以讓個(gè)人支出比重從30%逐步下降至20%、15%、10%、直至10%以下。同時(shí)，如果能解決藥品價(jià)格過高、過度檢查、過度用藥、過度治療問題，我國醫(yī)療總費(fèi)用下降30%是可能的，從而可以免除個(gè)人支付的30%費(fèi)用，基本實(shí)現(xiàn)免費(fèi)醫(yī)療。

現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家已經(jīng)建立起基本的免費(fèi)醫(yī)療制度，我國也有個(gè)別地方開始試行這一制度。按照我國目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，已經(jīng)有可能也有必要建立基本免費(fèi)醫(yī)療制度，所謂基本，就是不要100%免費(fèi)，但要90%免費(fèi)；醫(yī)療費(fèi)用在10萬元以下90%免費(fèi)，在10萬元以上100%免費(fèi)。這樣，就讓每個(gè)患者心中都有了底，醫(yī)療費(fèi)用最多也就在1萬元，在經(jīng)濟(jì)上和心理上都能夠承受。幸能如此，就能解除廣大民眾花錢消費(fèi)的后顧之憂，把大量積蓄用來消費(fèi)，這對擴(kuò)大內(nèi)需、建立國內(nèi)大循環(huán)具有重大作用。

建議三：實(shí)行我國均衡生育制度

從 1980年實(shí)施一對夫婦只生育一個(gè)孩子政策以來，我國生育率持續(xù)下降，1980年為26.1（單位為‰，下同），1990年為21.06，1995年為17.12，2000年為14.03，2005年為12.40，2010年為11.90，2015年為12.07，2018年為10.94，2019年為10.48，30多年來是持續(xù)下降。鑒于中國生育率過低、人口結(jié)構(gòu)失衡的嚴(yán)峻形勢，中央從2014年起實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，從2016年起全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。但是，“全面二孩”政策普遍“遇冷”，有生育意愿的人比預(yù)想的要少。我國出生人口數(shù)，2016年為1786萬，2017為1723萬，2018年為1523萬，2019年為1465萬。說明“全面二孩”政策實(shí)施以來，出生人口并未增長，而是逐年下降。這些數(shù)據(jù)比之前各方的最低預(yù)測還要更低。2017年人口自然增長率下降到了5.32‰的驚人低生育水平。【7】2018年進(jìn)一步下降到3.81‰，2019年下降到3.34‰?！?】

面對全面二孩政策遇冷、生育率過低的嚴(yán)峻人口形勢，目前可積極推行“全面二孩”政策，并盡快實(shí)行均衡生育政策，即對符合優(yōu)生條件的高素質(zhì)（高體質(zhì)高智商高學(xué)歷）人員適當(dāng)鼓勵(lì)生育，對低素質(zhì)（低體質(zhì)低智商低學(xué)歷）人員適當(dāng)限制生育。這是保持兩種生產(chǎn)平衡的需要，是保持人口生態(tài)平衡、包括年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)平衡的需要，也是防止逆淘汰，提高整個(gè)民族素質(zhì)的需要，是關(guān)系到造福子孫后代、確保中華民族繁榮昌盛的戰(zhàn)略決策。

目前要采取多種措施，解決人口均衡發(fā)展問題。

其一，適當(dāng)延長產(chǎn)假時(shí)間，以利于產(chǎn)婦健康和嬰兒成長。

其二，企業(yè)產(chǎn)婦產(chǎn)假工資由政府支付，以減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，也在很大程度上消除對女性的就業(yè)歧視。

其三，鑒于部分育齡女性不結(jié)婚或不生育或只生一孩的情況，可允許符合優(yōu)生條件的高素質(zhì)（高體質(zhì)高智商高學(xué)歷）人員生育三孩，對其他人員仍實(shí)行二孩指標(biāo)限制，以促進(jìn)實(shí)際生育率達(dá)到或接近2.1的代際均衡水平。

其四，對城鄉(xiāng)貧困女性生育二孩的，給予政府津貼；對生育一孩和三孩以上的不予津貼。

其五，在一定時(shí)期內(nèi)采取鼓勵(lì)生育女孩的政策，以盡可能解決前一段時(shí)期性別比偏高的問題。

其六，逐步完善社會(huì)保障制度，提高生育保險(xiǎn)待遇，解除民眾后顧之憂。

其七，在稅收政策上，包括個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅費(fèi)收繳上，對生二孩、三孩的家庭適當(dāng)少收，并從收入中減去生育和培養(yǎng)子女費(fèi)用。

其八，更重要的是解決好教育、醫(yī)療、住房“新三座大山”問題，降低生育成本。

根據(jù)人口形勢，實(shí)行對符合優(yōu)生條件的高素質(zhì)人員鼓勵(lì)生育、對低素質(zhì)人員限制生育的均衡生育政策。這是因?yàn)?，人的智商和體質(zhì)具有遺傳性，鼓勵(lì)前者生育，限制后者生育，有利于提高民族素質(zhì)，確保中華民族總體素質(zhì)的提高，也是彌補(bǔ)多年來逆淘汰現(xiàn)象的需要。智商高低可以科學(xué)測定；學(xué)歷高低有文憑作證。這些都是可以通過科學(xué)方法、客觀標(biāo)準(zhǔn)、客觀事實(shí)和客觀證據(jù)加以認(rèn)定的。如何鼓勵(lì)或限制，可以制定一些具體政策加以明確，通過相關(guān)職能部門予以落實(shí)。

注釋：

【1】習(xí)近平對“十四五”規(guī)劃編制工作作出重要指示，中國政府網(wǎng)，2020-08-06。

【2】《發(fā)改委研究國民收入分配改革意見》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2009年7月7日。

【3】《發(fā)改委起草大范圍提高社會(huì)工資等方案》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2008年11月22日。

【4】《白重恩建議降低社保繳費(fèi)率》，載《中國證券報(bào)》，2015年11月19日。

【5】《截至2017年9月全國平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到534元/人/月》，中國新聞網(wǎng)，

http://www.chinanews.com/gn/2017/11-09/8372093.shtml （訪問時(shí)間：2017年11月9日）。

【6】《李克強(qiáng)總理出席記者會(huì)并回答中外記者提問》，載《人民日報(bào)》，2020年5月30日

【7】《如何看待2017年中國生育率低于預(yù)期？》，知乎網(wǎng)，

https://www.zhihu.com/question/266176436/answer/306242674（訪問時(shí)間：2018年3月3日）。

【8】歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

（未完待續(xù)；作者系江蘇省興化市委黨校高級講師，江蘇省社科院研究基地特約研究員，中國列寧思想研究會(huì)理事，中國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)員，中國歷史唯物主義學(xué)會(huì)會(huì)員；來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】）

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