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胡鞍鋼：新冠全球大流行背景下中國疫情防控與擴大內需

點擊：作者：胡鞍鋼來源：“清華大學國情研究院 ”公眾號發布時間:2020-07-11 10:12:49

【摘要】新冠肺炎疫情暴發對我國經濟社會發展造成前所未有的沖擊和影響。如何處理疫情防控與重啟經濟這對最突出矛盾？中國如何取得疫情保衛戰與經濟保衛戰的“雙勝利”？文本提出疫情沖擊影響的兩維分析框架，一維是疫情控制五階段，另一維是重啟經濟五階段。中國疫情防控屬于倒“V”字形，實現人力資本和經濟損失最小化，重啟經濟屬于“V”字形，實現經濟復蘇最大化。這是典型的“兩手抓”的中國方案。文本介紹和分析了中國第三次積極擴大內需戰略，包括更加積極的財政政策、更加靈活適度穩健的貨幣政策、全面強化就業優先政策、打造中國經濟發展新格局、堅持以供給側結構性改革為主線，以及主動開展國際合作、打造人類衛生健康共同體理念和行動。

2020 年突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情（簡稱“新冠疫情”）大暴發、大流行、大災難危機，已經遍及全世界 200 多個國家和地區，僅不到半年時間，就有 1000 多萬病例，50 多萬人死亡，世界經濟嚴重衰退，國際貿易投資大幅萎縮，國際市場劇烈震動，全球產業鏈供應鏈嚴重受阻，直接關系到世界 70 多億人口的健康、安全與生命，這既是全球化時代的必然產物，經濟全球化、區域一體化、人員交往規模達到了歷史空前程度，也是病毒全球化的巨大代價，只要任何一個國家或地區發生新冠疫情，都會引發全球公共衛生危機，病毒沒有國界，只有加強國際合作，共同應對，才能戰勝人類共同的敵人。

如何認識和應對新冠疫情危機？如何重啟經濟？如何處理好兩者之間的辯證關系？都成為世界各國所面臨的最大挑戰。這既沒有現成的答案，更沒有固定的模式，只有“實踐出真知”“具體問題具體分析”。筆者以中國實踐為案例，回答上述問題。這是因為中國是世界上第一個發現新冠病毒，第一個遭受新冠疫情大流行沖擊的國家，還是第一個有效控制修改疫情的國家，也是第一個重啟經濟、復蘇經濟、振興經濟的國家。

本文的主題是研究新冠大流行背景下中國如何有效控制疫情，保護 14 億人民的生命與健康，如何實施積極擴大內需戰略，振興經濟。

全文分為五個部分：

第一部分提出新冠疫情沖擊影響下的分析框架，

第二部分介紹中國控制新冠疫情五階段，
第三部分介紹中國重啟經濟的五階段，
第四部分介紹和評價中國實施積極擴大內需戰略，
第五部分作為總結：說明打贏抗疫之戰、經濟保衛戰與開展國際合作。

一、新冠疫情沖擊影響的分析框架

如何認識新冠疫情危機？此次危機屬于何種性質的危機？對此，王紹光教授將此次疫情形容為“星隕來襲”現象，既不是“黑天鵝”事件，也不是“灰犀牛”事件。實際上此次新冠疫情危機要比“黑天鵝”事件更加嚴重，更無法抗拒。人們對這一事件的認識，不可能有先知先覺。可歸納為三類風險：“已知之已知”的“灰犀牛”現象，“已知之未知”的“黑天鵝”現象，“未知之未知”的“星隕來襲”現象。這次新冠疫情屬于第三類①。因此中國作為第一個發現新冠肺炎疫情的國家，遭受了空前的“星隕來襲”，一無所知，措手不及，是當今典型的“前所未知、突如其來、來勢洶洶的疫情天災”②。直到新冠疫情襲擊世界各國之后才能有所知，但至今除了中國等少數國家之外，仍無法有效控制新冠疫情的傳播和暴發，正如世界衛生組織總干事譚德塞所說：新冠病毒仍然在全球快速傳播，世界正處于一個新的危險階段③。

這是一個典型的“挑戰—應戰”模式④，帶來了突如其來的疫情沖擊和巨大災害，這種未知的新型肺炎病毒對人類構成了重大挑戰。這次新冠疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次全面大考，也是一次歷史大考，為實踐所檢驗；在全球抗疫背景下，又是對我國應對公共衛生危機的一次國際大考、世界大考，為全球所檢驗。

在全球新冠疫情大流行背景下，所有的國家和地區都面臨一個突出的矛盾，即如何正確認識和處理控制新冠疫情與重啟經濟的關系。兩者作為一對客觀矛盾，既是對立的，也是統一的，一定條件下又是相互作用、相互影響、相互轉化的。為此，只有正確認識和把握這對矛盾關系變化的客觀規律，才能實現有效控制新冠疫情與重啟經濟的“雙目標”?？陀^上看，有效防控新冠疫情是重啟經濟的前提條件，防控新冠疫情常態化是經濟持續發展的必要條件，在不能有效防控新冠疫情的前提下，重啟經濟必然會導致事與愿違，甚至會出現新冠疫情的二次暴發（M形）、經濟的二次衰退（W形）。

首先，需要認識新冠疫情危機的規律性、階段性變化過程。這場全球新冠疫情危機的發生過程具有生命周期特征，先后經歷了新冠病毒潛伏期與發現期、疫情迅速蔓延期與全國新冠疫情嚴控期、本土新增確診病例下降衰退期、有效控制期、新冠疫情防控常態化期等不同階段過程。同時，也是人類與病毒斗爭的過程，取決于判斷和應對疫情危機的國家治理能力，由于各國國家治理體系和國家治理能力不同，就會有不同的應對疫情理念和方略，必然會有不同的疫情危機周期類型，進而導致不同的人力資本損失和經濟社會損失。對中國而言，黨和政府“始終堅持人民至上、生命至上，全力以赴救治生命”⑤。

其次，需要認識各國經濟發展的規律性、階段性變化過程。世界各國處在不同的發展階段，如低收入、下中等收入、上中等收入、高收入及發達經濟體；具有不同的經濟類型，如初級工業化、已經工業化、后工業化、服務業化，各國都會有不同的經濟發展理念和重啟經濟方略，也會有不同的經濟類型，進而就會有不同的經濟損失。新冠疫情對經濟的影響是復雜多變的。國際貨幣基金組織認為，經濟影響取決于相互作用的因素（而這些因素之間的相互作用難以預測），包括新冠疫情走勢、防控措施的強度和效果、供給中斷的程度、全球金融市場狀況急劇收緊的影響、支出模式的轉變、行為變化（如人們避免去商場購物和乘坐公共交通工具）、信心效應以及波動的大宗商品價格⑥。實際上各國經濟都出現陡然下降的嚴重衰退，如何從嚴重衰退到經濟復蘇、再到經濟振興，取決于各國所采取的宏觀經濟調控方略。

為此，筆者提出兩維分析框架。

第一維度是新冠疫情危機的生命周期。筆者基于對抗疫國家的國家治理能力和實際效果進行分析，指出疫情生命周期的長短主要取決于防疫抗疫的決策能力和治理能力。能力越強，受到的沖擊就越小，影響的時間就越短，反之則反。其中，決策能力是關鍵，決策失誤，一錯則百錯。其次是現實執行能力，“一分決策，九分落實”。執行能力可以概括為三種類型：一是高效率的“倒V”字形，以新增病例數為變量，先上升，后下降，屬于一次疫情暴發，因此時間相對較短、人力資本損失相對小，屬于小災、小難，中國等極少數國家屬于這種類型；二是中效率的“M”字形，屬于二次疫情暴發，時間較長、人力資本損失大，屬于大災、大難；三是低效率的“M+ 倒 V”字形，屬于多次疫情暴發，時間更長、人力資本損失更加慘重，屬于特大災、特大難，美國屬于這種類型，也因此成為世界病例數最多、病亡人數最多、經濟損失最重的國家。

第二維度是經濟復蘇的生命周期。筆者基于對疫情沖擊形成不同的經濟增長軌跡和類型進行分析，指出新冠疫情大流行背景下經濟復蘇的生命周期取決于疫情的沖擊強度和經濟停擺持續的時間。沖擊強度越強，停擺時間越長，經濟損失越嚴重。

可以概括為三種類型：一是迅速復蘇的“V”字形或“√”字形，經濟一次停擺，先下降，由正轉負，再由負轉正（經濟復蘇）到反彈（經濟振興）；二是緩慢復蘇的“U”字形，先下降，由正轉負，持續負增長一年以上，再由負轉正；三是多次疫情沖擊與停擺復蘇的“W”字形，先下降，呈第一個“V”字形，后因未能有效控制疫情，經濟二次停擺，出現二次“V”字形，最后復蘇。具體會出現哪種情況，取決于疫情防控的決策能力，特別是在疫情初期的控制能力①。

這兩個維度共同構成了不同的控制新冠疫情與重啟經濟的軌跡，一是反映了控制疫情的治理能力，這就決定了重啟經濟時間的早晚，也決定了不同類型重啟經濟的過程；二是反映了重啟經濟的治理能力，這就決定了走出經濟衰退、經濟復蘇、經濟振興的不同軌跡，也決定不同軌跡要付出不同的經濟代價。

由此可知，國家有效的疫情治理能力可以減少人力資本損失，反之亦然；新冠疫情背景下經濟損失是無法避免的，但是有效的國家經濟治理能力可以減少經濟損失，反之亦然。

本文的創新之處在于提出了控制疫情危機與經濟復蘇的兩維分析框架，兩者具有一一對應關系，是中國特色的根據不同地區的“兩手抓”②，實現“兩手平衡”的決策基礎。前者分為三種類型：高效率的倒“V”字形、中效率的“M”字形、低效率的“M+ 倒 V”字形，后者分為三種類型：迅速復蘇的“V”字形、緩慢復蘇的“U”字形、多次停擺復蘇的“W”字形。由此用來實證分析我國控制新冠疫情的五階段、重啟經濟的五階段，總結了全球率先有效控制新冠疫情與重啟經濟的成功案例，實現了患病率最小、治愈率最高、病死率最小、人力資本損失最小的疫情防控目標，也實現了經濟迅速復蘇、積極擴大內需、振興經濟的經濟社會發展目標。

形象地講，就是“兩手抓”，一手抓疫情防控，一手抓經濟復蘇；打好“兩場保衛戰”，要打好新冠疫情防控保衛戰，同時也要打好經濟保衛戰。

基于這一分析框架，筆者綜合分析了中國控制疫情的五階段及重啟經濟的五階段，特別是實施擴大內需戰略及一攬子政策，不僅有助于我國經濟迅速回到正常經濟增長軌道，而且有效地阻止了世界經濟大幅下降。

二、中國疫情控制五階段

此次新冠疫情具有突發性，可謂突如其來；具有極大的不確定性，不知從何而來，也不知怎樣判斷；傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大，為新中國成立以來最嚴重的疫情；這同時是一場國家治理體系和治理能力的大考——阻擊疫情時間之緊迫、任務之艱巨、規模之超大，世所罕見。

控制新冠疫情危機本身是一個典型的模糊政治決策過程，疫情的發生發展和變化始終面臨知識與信息的不確定性、不完全性和易變性，一旦發生疫情，決策者在模糊環境中必須作出及時的、相對準確的判斷，采取符合實際情況以及動態變化的有力措施。對此，中國政府發動了一場歷史空前、世界最大規模的疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，僅用了 4個多月的時間，就有效地控制了疫情。中國政府在不同階段采取了不同的防控目標及措施，大體可分為五個階段①。

第一階段為迅速應對突發疫情，從 2019年12月27日至2020年1月19日。從武漢發現不明原因肺炎疫情到確定病毒基因組序列信息，從出現局部社區傳播和集聚性病例到全國開展疫情防控。2020年1月7日，習近平總書記主持中共中央政治局常委會，提出做好不明原因肺炎疫情防控要求。1月9日中國向世界衛生組織通報疫情信息，之后每日向世界衛生組織進行通報。1 月12日正式將病毒更名為“新型冠狀病毒感染的肺炎”，中國向世界衛生組織提供該病毒基因組序列信息。這一重大發現為中國乃至全球疫情防控及時提供了重要的、關鍵的、第一手病毒信息。截至 1月17日24時，武漢累計報告新型冠狀病毒感染的肺炎病例62例，治愈出院19例，治愈率為 30.6%，在治重癥 8例，死亡 2例。對此，1月18-19日，國家醫療與防控高級別專家組判斷，新冠病毒疫情“人傳人”，國家衛生健康委發布新型冠狀病毒感染的肺炎第二版診療方案。

第二階段為初步遏制疫情蔓延勢頭期，從 2020年1月20日至2月20日。全國新增診治病例快速增加，防控形勢異常嚴峻，全國實行最全面、最嚴格、最徹底的防控措施，包括經濟停擺一個月，使疫情蔓延勢頭得到初步遏制。

1月20日，習近平總書記明確提出，要把人民生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭。1月22日，習近平總書記要求異地對湖北省、武漢市人員流動和對外通道實行嚴格封閉的交通管制。1月23日10時起，武漢市機場、火車站離漢通道暫時關閉，全國暫停進入武漢市道路水路客運班線發班。1月25日，習近平總書記主持中央政治局常委會，及時制定疫情防控戰略策略：提出“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”總要求。明確堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰的總目標，把控制傳染源、切斷傳播途徑作為關鍵著力點；提出早發現、早報告、早隔離、早治療的“四早”防控要求和集中患者、集中專家、集中資源、集中救治的“四集中”救治要求，把提高收治率和治愈率、降低感染率和病亡率作為突出任務來抓。要求湖北省要把疫情防控工作當作頭等大事，采取更嚴格的措施，內防擴散、外防輸出。會議決定中共中央成立應對疫情工作領導小組，向湖北等疫情嚴重地區派出中央指導組，推動全面加強防控一線措施。1月23-29日，全國各省份陸續啟動重大突發公共事件省級一級應急響應。2月4日，當日新增病例 3887例，達到單日新增高峰，累計確診 24324例，累計治愈 892例，累計治愈率僅為3.7% ②，也在客觀上反映了湖北地區醫療資源嚴重不足。為此，2020年1月20日，黨和政府立即集中全國各地優質醫療資源支援湖北。1月24日起，從各地和軍隊調集 346 支國家醫療隊、4.26萬名醫務人員和 965名公共衛生人員，支援武漢市及除武漢市外的湖北 16 個市州及縣級市，實行“四集中”，隨后收治率、治愈率不斷提高，有效控制了感染率和病亡率。到 2月14日，全國除湖北省以外，其他省份新增確診病例數實現持續十天下降。2月17日實現了“3 個首次”：全國單日新增確診病例首次降至 2000 例以內，湖北省外單日新增確診病例首次降至 100例以內，內地單日新增死亡病例首次降至 100例以內，全國累計治愈率為 17.3%。2月19日，武漢市新增治愈出院病例首次大于新增確診病例數，這意味著疫情高峰基本過去。

第三階段為本土新增病例數逐步下降至個位數，從 2020年2月21日至3月17日。這一階段總體上疫情流行高峰已過去，新增發病數持續下降。2月 24 日全國新增確診病例連續 5天在 1000例以內。3月6日全國新增本土確診病例降至 100例以下，11日降至個位數。同日，世界衛生組織總干事譚德塞向世界發出警告：新冠肺炎疫情已具有大流行特征。3 月15日全國累計治愈率提高至83.7%。3 月17日首批 42支國家援鄂醫療隊撤離武漢。這標志著新冠疫情最嚴重的武漢，疫情總體保持在較低水平，疫情得到有效控制。

第四階段為取得武漢保衛戰、湖北保衛戰決定性成果，從 2020年3月18日至4月28日。3月18日之后，輸入性病例成為主要來源。4月8日，武漢市正式解除持續 76天離漢離鄂通道管控措施，有序恢復對外交通，逐步恢復正常生產生活秩序。4月26日，武漢市所有新冠肺炎住院病例清零。4月27日，中央指導組離鄂返京。這標志著新冠疫情重災區武漢保衛戰、湖北保衛戰取得決定性成果，全國疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，也標志著中國是世界上第一個在全國范圍內有效控制了疫情的國家。

第五階段為全國疫情防控進入常態化，自2020年4月29日至今。我國境內疫情總體呈零星散發狀態，境外輸入病例基本得到控制。5月7日，國務院聯防聯控機制印發《關于做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》，提出了堅持預防為主、落實“四早”措施、突出重點環節（重點場所防控、重點機構防控、重點人群防控、醫療機構防控、校園防控、社區防控）、強化支撐保障（擴大檢測范圍、發揮大數據作用、強化科研與國際合作）、動態調整風險等級和應急響應級別等。這成為新冠疫情防控常態化行之有效的主要措施，對世界各國疫情常態化防控起著示范作用。

從中國抗疫的實踐來看，經歷了五個階段，屬于典型的“倒 V”字型模式，也顯示了疫情防控的生命周期，即新冠病毒潛伏期與發現期、疫情迅速蔓延期與全國疫情嚴控期、本土新增確診病例下降衰退期、有效控制期、疫情防控常態化期。這表明：一是全國防控能力極強，建立了全國五級防控體系及基層體系；二是時間相對短，用 1個多月的時間初步遏制了疫情的蔓延勢頭，用 2個月左右的時間將本土每日新增病例控制在個位數以內，用 3個月左右的時間取得了武漢保衛戰、湖北保衛戰的決定性成果① ；三是疫情導致的人力資本代價相對低，與世界大國比較看，截至 2020年4月8日，我國每百萬人口患病率最低，為 59人，病亡率最低，為 4.0%，治愈率最高，為 93.4%，成績來之不易；四是作為世界上擁有 14億人口的國家，能夠在世界上率先走出新冠疫情危機，進入防控常態化階段，也是極為罕見的；五是向世界證明人類是可以戰勝新冠疫情的，也為世界抗疫之戰提供了中國發現（病毒）、中國實踐②、中國行動③、中國方法、中國經驗，為各國所學習、借鑒和分享，也彰顯了中國國家治理體系和國家治理能力。

需要指出的是，目前全球疫情正處在迅速蔓延期，輸入性病例成為主要來源，要做到精準防控、外防輸入、內防反彈。疫情防控沒有結束，還會在較長時間內處于常態化疫情防控狀態，直到全球疫情基本終結。這意味著世界仍處在新冠疫情時代，中國的疫情防控常態化將有可能處于短期化（1-2年）、中期化（3-5年），也不排除長期化（6年以上），這對中國重啟經濟將產生重要影響。

三、中國重啟經濟的五階段

中國率先在世界各國中有效并快速控制了疫情，為率先重啟經濟創造了前提條件，我國重啟經濟先后經歷了五階段。

第一階段是經濟暫時停擺、陡然下降階段（2020年1月底-2月底），幾乎所有的經濟指標同比大幅度下降，達到低谷（見表1），特別是服務行業受到極大沖擊，中小型企業生產經營十分困難，投資同比下降 24.5%，社會消費品零售總額同比下降 20.5%，城鎮調查失業率從 2020年1月的5.3% 上升至2月的 6.2%，失業人數增加近 400萬人，全社會用電量同比下降 8.2%。這表明新冠疫情對經濟系統的外部沖擊是前所未有的，經濟停擺時間越長，沖擊影響就越大，必須實行分區分級的指導和策略，將疫情沖擊影響降到最低。為此，我國政府從 2月16日決定，除武漢和湖北地區之外，要求各地區各部門在做好分區分級精準防控的前提下，有序恢復生產生活秩序，推動各類生產企業復工復產，保持產業鏈總體穩定，對重要物資生產企業、短期受疫情沖擊較大的企業，要在貸款利率、期限等方面給予特殊優惠政策；推動重大項目開工建設；穩定居民消費；組織重點行業農民工及時返崗復工，用好用足援企穩崗政策，解決好相關企業用工難、用工貴問題，最大限度穩定企業用工①。2月23日，我國政府正式作出統籌推進新冠疫情防控和經濟社會發展工作部署，實行堅持疫情防控與經濟社會發展“兩手抓”的基本方針，“兩手都要硬”，努力實現 2020年經濟社會發展目標任務。

第二階段是低谷階段，進入 2020年3月份，經濟開始加快復蘇，成為“V”字形曲線的重要轉折點，反映在第一季度的主要經濟指標明顯下滑，創下歷史下滑最高記錄，同比下降 6.8%，與2019 年同期增速（6.4%）相比，實際下降幅度達到 13.2個百分點，實際減少了 2.88萬億元，相當于 2019年 GDP 比重的 2.9%，這是疫情沖擊下我們付出的巨大經濟成本。其中第二產業下降幅度最大，同比下降 9.6%，第三產業同比下降 5.2%，第一產業同比下降 3.2%。從全國省級地區看，其中湖北省 GDP同比下降幅度最大，為 -39.2%，明顯超過全國 GDP下降幅度。隨著新冠疫情防控成效不斷顯現和復工復產加快推進，2020 年 3 月份以來主要經濟指標出現回升態勢，工業、服務業、投資、零售和進出口降幅都大幅收窄，出口額下降了11.4%，超過全球一季度商品貿易額下降 3%的幅度，就業和物價保持穩定并有所改善，城鎮調查失業率從 2月份的 6.2%降至 3月份的 5.9%，CPI 指數從 2月份的 5.2%降至 3月份的 4.3%，制造業采購經理指數從 2月份的 35.7明顯上升至 3月份的52.0，非制造業商務活動指數從 2月份的 29.6上升至 3月份的 52.3（見表 1）。全國防疫物資供應和生活必需品供應保障有力，基本社會民生保障保持穩定，這意味著經濟最困難時期已經過去。

第三階段是走出低谷、加速復蘇階段，反映在2020年4-5月份，許多經濟指標已由負轉正，工業增加值增速 5月同比首次達到 4.4%，服務業生產指數首次達到 1.0%，5月份發電量同比正增長達到4.3%（見表 1），這意味著實體經濟增速由負轉正，固定資產投資、社會消費品零售總額、貨物出口與進口等指標降幅進一步縮窄，由于我國政府及時實施擴大內需的一攬子經濟復蘇計劃，包括更加積極的財政政策、更加靈活適度的穩健貨幣政策以及全面強化的就業優先政策，這將有助于主要經濟指標到 6月底同比均轉正增長，但是 2020年上半年GDP增速仍可能為負增長，經濟損失規模仍較大。

第四階段是經濟加速復蘇階段，反映在 2020年下半年主要經濟指標同比明顯增長，部分指標將恢復到新冠疫情發生前（與 2019年第四季度）的水平，預計 2020年全年經濟增長率在 2%左右。

第五階段是經濟振興階段，進入 2021年呈現一個大“√”字形，我國經濟增長率達到 7% 以上①，呈現大幅度反彈，預計在 7%-8% 之間，之后回歸到增長潛力 6.0% 左右，中國將正式開始實施“十四五”規劃，也是振興經濟、高質量發展規劃，開啟第二個百年奮斗目標的新征程。在世界新冠疫情時代背景下，預計中國經濟增長率在 5.5%-5.7% 之間，略低于潛在增長率（6.0% 左右）。

以上可知，重啟經濟時間的早晚取決于有效控制新冠疫情的能力和成效，重啟經濟的效果取決于宏觀經濟調控能力和成效，更取決于中國經濟基本面，即長期發展積累的雄厚物質基礎，成為超大型經濟體，具有世界最完整的現代產業體系、最大的國內投資市場和第二大國內消費市場，也具有對新冠疫情外部沖擊的強大韌性。中國不僅率先有效控制了新冠疫情，而且率先重啟經濟，通過實施積極擴大內需戰略，率先復蘇經濟，進而實施“十四五”規劃，促進經濟全面振興，實現經濟中高速增長和高質量發展。

四、中國實施積極擴大內需戰略

2020年全球經濟進入衰退期已成定局，這是中國實行積極擴大內需政策的全球背景。根據世界銀行《世界經濟展望報告》2020年6月預測：2020年世界經濟增長率從 2019年的 2.4%陡然下降至 -4.2%，同比下降 6.6個百分點，下降幅度遠高于 2009年的 0.7個百分點，成為 21世紀最大的經濟衰退。根據國際貨幣基金組織 2020年6月預測，2020年世界經濟增長率下降幅度達到 4.9%，成為大蕭條以來最嚴重的經濟下滑②。但是，兩大國際金融組織對中國經濟增長率的預測基本一致，中國是世界大國中唯一實現經濟正增長的國家，增長率為 1%。

實行經濟刺激計劃已經成為應對全球經濟衰退挑戰的重大舉措。國際貨幣基金組織總裁克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃（Kristalina Georgieva）提出，各國應積極應對挑戰，促進包容性增長。一是實施適宜的財政刺激政策，支持經濟增長并增加就業。二是支持學校遠程教育能力的發展，提高教育質量，增加民眾獲得終身學習和技能再培養的機會。三是運用金融科技，使更多的民眾受益于數字技術的發展。發展中經濟體在金融科技領域擁有巨大的發展機遇，政府需管控金融科技相關風險，促進包容性經濟增長③。

作為世界最大的經濟體之一，如何應對全球經濟大衰退的挑戰，又如何促進中國經濟復蘇與經濟全面振興？

為此我國政府及時提出了堅定實施擴大內需戰略，充分反映在李克強總理 2020年5月22日代表國務院在十三屆全國人大三次會議上所作的《政府工作報告》中，對 2020年預期目標做了適當調整，提出了中國第三次擴大內需的一攬子經濟復蘇方案④，其具體政策目標十分明確，政策含金量巨大，投入規模前所未有，超過 1998 年第一次擴大內需的方案①，也超過 2008年第二次擴大內需的方案②，所不同的是實現經濟復蘇，即從負增長轉向正增長，進而達到潛在增長率。與國際其他國家相比，這也是最大規模經濟刺激方案之一。

▌（一）實行積極的財政政策

1. 提高赤字率為 3.6%

我國財政實力躍居世界第一位。根據 2020年5月19日世界銀行數據庫發布的數據顯示，按購買力平價（2017國際元）計算，2018年中國消費支出為 3.36萬億國際元，美國為 2.72萬億國際元，中國相當于美國的 1.24倍。在國際上，中國是財政赤字率比較低的國家之一。因此，可以充分利用這一財政實力與低赤字率優勢。

顯然，我國財政赤字率低于國際貨幣基金組織所估計的 2020年世界各國財政赤字率的 14%，更低于財政赤字率為 18%的美國③。財政赤字規模比去年增加 1萬億元，共計 3.76萬億元，全年一般公共財政預算支出為 24.79萬億元（相當于 3.54萬億美元）。

2. 發行 1萬億元抗疫特別國債

抗疫特別國債這部分資金主要用于有一定資產收益保障的公共衛生等基礎設施建設和抗擊新冠疫情的相關支出，包括支持小微企業發展、財政貼息、減免租金補貼等。各地可以在分配的額度內按照一定的比例預留機動資金，解決基層特殊困難的急需資金需求。在此之前，我國曾發行過兩次特別國債：第一次是 1998年發行了2700億元長期特別國債，相當于當年 GDP之比的 3.2%，所籌集的資金全部用于補充國有獨資商業銀行資本金；第二次是在 2007年發行了 15500億元特別國債，相當于當年 GDP之比的 4.9%，用于購買約 2000億美元外匯，作為中國投資有限責任公司的資本金。這次是第三次發行特別國債 1萬億元，僅相當于全年GDP之比的 1%，今后還有再次發行的空間。

3. 擴大地方專項債

2020年新增3.75萬億元用于地方專項債，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施建設，還包括城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園基礎設施建設。用地方專項債支持新型基礎設施、新型城鎮化、重大工程、重大項目等，具有直接帶動經濟增長創造就業的作用。截至 2019年末，我國政府的債務率僅為 38.5%，2020年有所上升，但是遠低于主要發達國家和新興市場國家的水平，如美國為108%(2020 年可能會達到 140%)，歐盟為 80%，日本為 238%，印度為 69%，巴西為 92%，未來中國還有進一步擴大政府債務的空間。

4. 加大對市場主體的減稅降費力度

2019年全年減稅降費 2.36萬億元，其中新增減稅 1.93萬億元。2020年降低社會保險費率，新增減稅降費約 5000億元，全年減稅降費 2.86萬億元。此外，降低企業生產經營成本，降低工商業電價5%。至 2020年底，寬帶和專線平均資費降低 15%。

5. 加大中央對地方轉移支付

2020年安排了 8.39萬億元，增長 12.8%。一般性轉移支付 7.01萬億元，共同財政事權轉移支付 3.26萬億元，主要用于支持地方做好教育、養老、醫保等領域，共同財政事權有關政策落實，促進基本公共服務均等化；其他一般性轉移支付 3.75萬億元。

上述財政支持（財政赤字、專項債、抗疫特別國債）總規模及減稅費政策共計 8.61萬億元，合計 1.23萬億美元，相當于 GDP之比的 8.4%，再加上減稅降費規模的 2.86萬億元，創下了是有史以來最大規模的擴張性財政計劃，并有進一步擴大的空間，預計達到 11.47萬億元，相當于 1.64萬億美元，是世界第二大經濟刺激計劃，與 GDP之比在的 11.0%以上。今后還隨著整體國民經濟的復蘇，還有進一步擴大規模的空間，有效推動我國經濟反彈并走向正常增長的軌道上。

▌（二）實行更加靈活適度的穩健貨幣政策

1. 出臺金融支持政策

2020年以來，我國金融系統已經出臺金融支持、疫情防控措施三十條。包括：三次降準、增加1.8萬億再貸款、再貼現額度和出臺小額企業信用貸款支持計劃，到 5月底已經為 7400家企業發放貸款 2800億元，運用再貸款、再貼現專用額度支持金融機構累計發放優惠利率貸款 4800億元。預計全年將帶動人民幣貸款新增近 20萬億元，社會融資規模的增量將超過 30萬億元。金融部門向企業讓利主要包括三方面：一是通過降低利率讓利；二是通過直達貨幣政策工具推動讓利；三是銀行減少收費讓利，預計金融系統通過以上三方面將在2020年全年為市場主體的企業讓利 1.5萬億元。

2. 積極推動利率持續下行

2015-2018年我國一年期貸款利率平均為4.35%，明顯高于日本（1.06%）、韓國（3.51%）、美國（3.94%）水平。自 2018 年以來，中國人民銀行十次降準，釋放流動性資金約 8 萬多億元，平均法定存款準備金率從 15%降至目前的 9%左右。2020年 1-5月，用于實體經濟的人民幣貸款累計增加 10萬多億元，比 2019年同期增長 2萬多億元。2020年5月末，廣義貨幣 M2余額同比增長 11.1%，社會融資規模存量同比增長 12.5%。上述貨幣、信貸支持政策效應將使 2020 年全國貸款余額超過 175萬億元。其中，非金融企業及機關貸款將接近 110萬億元。社會融資規模增量將達到 29萬億元，占全年 GDP之比近 30%。預計全國固定資本形成總額將超過 45萬億元，相當于全年 GDP比重的 44%，是世界最大規模的國內投資，成為投資需求拉動經濟增長、促進基礎設施特別是新型基礎設施建設的重要來源①。

▌（三）全面強化就業優先政策

在 2019年《政府工作報告》中，首次明確提出繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，實施就業優先政策，并置于宏觀政策層面，形成了“二加一”的中國特色宏觀政策目標取向。主要國情背景是：我國具有 7.8億超大規模勞動力，占世界總數比重的 22.5%，高于我國人口占世界的比重（18.3%），每年城鎮新增勞動力在 1500萬人左右。

2020年上半年受新冠疫情沖擊，大量農民工處于半失業、失業狀態，城鎮調查失業率從 2019年第四季度的 5.2% 上升至 2020年4月份的 6.0%，增加了 0.8個百分點，這意味著城鎮失業人數從 2300萬人增加至 2655萬人，增加了 355萬人。

2020年下半年就業壓力之大是空前的，全國高校畢業生達874萬人，中等職業學校畢業生達 500萬人，此外還有其他類型人員，而《政府工作報告》中設定的2020年全國城鎮新增就業預期指標只有 900萬人，屬歷年最低。

就業是最大的民生，又是最大的福祉，而實現充分就業、高質量就業是發展的第一要務。因此，我國政府及時采取了如下措施。

1. 努力穩住現有就業崗位

努力穩住現有工作崗位，主要是穩住市場主體，特別是中小微企業，他們創造了 80%以上的城鎮就業崗位，穩定就業崗位至關重要，即穩定全國城鎮私營企業和個體 2.63億人的就業崗位。為此，政府及時采取減稅降費政策，免征中小微企業養老、失業、工傷保險繳費延長到 2020年底，減免小規模納稅人增值稅，對不裁員或少裁員的中小微企業返還失業保險費。通過金融支持政策鼓勵銀行，特別是中小銀行降低小微企業融資成本，貸款延期還本付息，穩定企業現金流，增強企業正常經營穩定就業的能力。大力幫助城鄉近 2億個體工商戶、小店經濟、小時工、臨時工等靈活就業人員渡過新冠疫情難關，創造保就業、保收入、保民生的便利條件。此外，還要穩定農村 1.43億個私營個體就業人員的就業崗位。

2. 不斷增加新的就業崗位

增加新的就業崗位主要是擴大第三產業就業規模，我國每年新增就業崗位達到 800萬左右，占總就業比例的 47.4%，與中高收入國家相比，還有提升的空間。因此，通過發展第三產業，可產生更多的就業崗位。要大力發展新經濟、新業態、新商業模式，2018年“三新”經濟增加值占 GDP比重達14.9%。新冠疫情直接促進了“三新”經濟發展，如平臺經濟、共享經濟、數字經濟，進而促進了就業增長。通過擴大有效投資，加快全國重點工程建設，提高復工率，直接或間接創造就業崗位。

3. 促進高校畢業生就業

2020-2021年事業單位空缺崗位主要用于專項招聘高校畢業生，為高校畢業生提供更多的就業機會。鼓勵和引導高校畢業生到艱苦邊遠地區的基層事業單位工作，如鄉鎮事業單位招聘本科及以上學歷的高校畢業生，縣級事業單位招聘碩士及以上學歷的高校畢業生。繼續鼓勵大學畢業生創新創業。

4. 幫助失業人員再就業

從 2020年3月31日起，我國開通了失業登記全國統一服務平臺，凡在勞動年齡內、有勞動能力、有就業需求、處于無業狀態的城鄉勞動者，均可以通過該平臺辦理失業登記，發揮失業登記服務平臺作用。為各類登記失業人員提供基本公共就業服務，特別是提供轉崗或再就業服務，包括信息發布、職業指導、職業介紹等。各地也開發了一批臨時性公益崗位，為失業人員提供擇業機會。同時組織大規模職業技能培訓，特別是對失業人員的轉崗培訓，并針對特殊人群，如低技能人員、長期失業青年等實行有針對性的培訓，使之掌握一技之長。

特別需要指出的是，新冠疫情危機造成了全球性的失業洪水，根據國際勞動組織報告，2020年第二季度全球的工作時間減少了 14%，相當于損失4億個全職公司，占世界勞動力 33億人的12.1%。

中國第二季度的城鎮調查失業率可控制在 6%左右，全年創造城鎮新增就業人員的底線就是 900萬人以上。如果實現上述目標，中國就避免了全球性的失業危機。

▌（四）打造中國經濟發展新格局

面對全球新冠疫情蔓延趨勢、逆全球化浪潮、世界貿易大幅度下降的大背景，根據世界貿易組織報告估計（2020年4月），2020年全球商品貿易將減少 13%-32%，2020 年 1-5月份我國出口和進口貿易額分別下降 4.5和 5.2個百分點（見表 1），根據世界貿易組織預測（2020年6月23日），2020年全球貿易額將減少 13% ①，因此依靠國際市場實現經濟復蘇的可能性很小，而我國內需市場大，發展潛力大，發展極不平衡，各地發展具有互補性，全國具有巨國規模效應，最有條件打造以國內循環為主、國際國內互促的雙循環發展模式。

1. 打造世界強大的國內消費市場

我國是世界第二大居民消費支出國，2018年我國居民消費支出占世界總量（現價美元）比重的 10.8%，僅相當于美國占世界比重（28.8%）的37.5%，有巨大的發展潛力。2019 年我國最終消費需求對經濟增長的貢獻率達到 57.8%，由于政府消費支出主要用于公共服務支出，可以有效地帶動居民消費支出，進而擴大國內消費需求，這包括不斷提高居民服務消費比例，發展生活服務業、養老托幼服務業、社區生活服務供給，發展文化娛樂旅游服務業，培養新興消費，促進重點商品（汽車、家電、5G手機等），進而打造世界超大規模的國內消費市場，以擴大 14億人口、4億家庭戶的多樣化、個性化商品消費需求，特別是服務消費需求，帶動擴大國內消費需求市場。

2. 打造世界最強大的國內投資市場

我國是世界上高資本形成率的國家之一，2018年我國資本形成總額占 GDP 比重高達 44.1%，高達 6萬億美元，占世界資本形成總額比重高達 26.7%，相當于美國資本形成總額占世界比重（19.2%）的 1.39倍②。在世界范圍內，中國是最有條件和能力積極擴大國內投資的國家。這包括對新型基礎設施建設投資，如新一代（5G）信息網絡，實現全國地市級、縣級全覆蓋，對新型城鎮化建設投資，提升全國縣城公共基礎設施和服務能力，加快城鎮老舊小區改造；對交通、水利等重大工程建設投資，完善國家鐵路網（高鐵網）、公路網（高速公路網）、機場網（支線）、內河航運、油氣管道網建設等；對農業農村基礎設施建設投資，高標準糧田、飲水安全工程、人居環境整治、農村供電道路信息網絡建設、農村生活垃圾、污水處理設施建設等。首先完成“十三五”規劃中的重大工程、重大項目，其次與“十四五”規劃準備啟動的重大工程重大項目相銜接，起到短期與中長期之間的基礎性、互補性、帶動性作用。例如，重大水利工程每投資 1000億元可以帶動 GDP增長 0.15個百分點，目前在建水利工程投資規模超過 1萬億元，在建設周期內可拉動經濟增長 1.5個百分點以上③。

3. 促進區域協調發展

我國國情最大的特點之一就是各地區條件差異甚大，發展極不平衡，這正是擴大國內投資需求的重要方面，繼續推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部地區率先發展、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、長江經濟帶大保護、黃河流域生態保護和高質量發展等九大區域協調發展戰略，旨在加強全國互聯互通、各類要素自由流動、經濟一體化、區域化，發揮各地區比較優勢、競爭優勢、創新優勢，形成打造全國統一大市場優勢、確保國內產業鏈供應鏈穩定、構建國內大循環的巨國生產流通消費優勢。

4. 全面對外開放，促進外貿基本穩定

我國已經深度融入世界市場，進出口總額占世界十分之一以上，外貿行業直接和間接吸納就業人數高達 1.8億人，受新冠肺炎疫情和國際市場需求急劇萎縮雙重沖擊影響最大。為此，中國政府采取財稅金融等政策支持，穩外貿、穩就業。自 2020年3月20日起，將 1084項產品出口退稅率提高至13%，將 380 項產品出口退稅率提高至 95%，簡化出口退稅手續，提升通關效率。在 2018年已 4次自主降稅基礎上，實行第五次降稅，對 176項信息產品實行最惠國稅率。①在新冠肺炎疫情時代，中國遵守世界貿易組織的規則，反對貿易保護主義，維護全球產業鏈供應鏈暢通運轉，在有效防控疫情的前提條件下，促進空運、海運和陸運物流網絡開放，為貨物進出口、商務人員跨境流動提供便利。支持出口企業，充分利用國內超大規模市場的優勢，推動出口產品轉入內銷，打通國內國外兩個市場的產業鏈供應鏈，更靈活地滿足國內外需求。

▌（五）堅持以供給側結構性改革為主線

這是與前兩次擴大內需最大的不同之處，也是打造中國經濟發展新格局最顯著的特征，即以改革開放為動力推動高質量發展，打造世界創新型國家和最大的技術市場；加強公共衛生體系建設，大幅提升全民防控疫情能力；打好藍天、碧水、凈土保衛戰，開展大規模環境治理、發展清潔能源，促進生態文明建設，完成“十三五”規劃所規定的資源環境約束性指標；確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成惠及 14億人民的小康社會。

需要說明的是，2020年《政府工作報告》沒有提出全年經濟增速具體目標。這是因為 2020年的國內外環境極為特殊，第一季度 GDP增速同比下降 6.8%，第二季度經濟雖然加速復蘇，但是全球新冠疫情仍在大流行、大蔓延，世界經濟繼續衰退下降，尚未到最低谷，國際貿易和投資大幅度下降，國際產業鏈供應鏈受到嚴重沖擊，也直接打斷了中國與世界和區域之間的各種經濟聯系。上述多種不確定因素決定了我國政府很難提出全年的經濟增速。

實際上，我國的年度經濟社會發展目標不只是一個經濟增速指標，而是一個指標體系，是對經濟、社會、資源環境三大系統以及國際的綜合考慮，在國際社會最具中國特色。一是超越了一般國家的五個宏觀經濟指標，即 GDP 增長率、失業率、通貨膨脹率、財政赤字率以及國際收支平衡，即使是失業率指標，我國也包括兩類：城鎮調查失業率和城鎮登記失業率，最有特點的是城鎮新增就業人數指標，充分反映了優先的、積極的就業目標。二是形成中國特有的經濟指標體系，如居民收入增長與經濟增長同步，充分體現了經濟增長的目的在于促進居民收入增長，特別是實現農村居民人均可支配收入增長。三是形成中國特色的民生指標，其中最重要的是減貧目標，即在現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，這是實現全面建成小康社會最大的難點，更是最大的亮點，意味著中國將提前 10年實現國際社會 2030年可持續發展目標（SDGs）的減貧核心目標。四是形成中國特色的資源環境指標，包括單位國內生產總值能耗和主要污染物排放量繼續下降，這是最難、最重要的綠色發展指標。五是如期實現“十三五”規劃經濟社會發展的其他主要目標、25個主要指標、160多項重大項目和重大工程，落實經濟社會發展各領域重大舉措，確保全面建成小康社會的目標。

綜上所述，我國在取得抗疫之戰的重大成果之后，及時實施第三次擴大內需政策，提出了中國一攬子經濟復蘇方案，政策含金量巨大，前所未有，擴張性財政政策、金融支持政策、就業優先政策三方面的各類資金投入和優惠政策，可帶動全社會各類投入增長 3-4倍，成為有史以來最大規模的擴大國內需求，直接帶動中國經濟迅速恢復正常水平，如期完成 2020年經濟社會發展目標，為“十四五”時期全面振興經濟、高質量發展創造基礎和條件。

總之，中國擴大內需的一攬子方案具有如下特點：一是加速經濟復蘇的計劃，預計到 2021年恢復經濟正常增長；二是實施積極擴大內需戰略，推出了一攬子財政、貨幣、就業政策，不僅有效支持經濟增長，還能夠穩住就業、增加就業、防止高失業、實現充分就業；三是實現脫貧攻堅的目標，提前 10年實現國際社會提出的可持續發展目標（SDGS）核心目標，即消除絕對貧困人口；四是提前實現“十三五”規劃在生態環境方面設定的預期目標，為世界環境保護綠色發展作出重大貢獻；五是打造覆蓋全國城鄉、區域、東西南北中的世界最大的國內投資與消費市場；六是中國在全球抗擊新冠疫情全過程中，積極倡導“國際團結合作戰勝疫情，共同構建人類衛生健康共同體”①。

五、總結：打贏抗疫之戰、經濟保衛戰與開展國際合作

當今人類遇到的最大挑戰就是全球新冠疫情大流行以及世界經濟大衰退。如何應對這一雙重挑戰？如何正確認識和處理疫情防控與重啟經濟這一對最重要的矛盾？如何實現打贏疫情防控保衛戰和經濟保衛戰？如何主動開展國際合作打好全球抗疫之戰？對此中國是最好的研究對象，并為世界提供了成功案例。

本文的貢獻是根據中國抗疫之戰和經濟保衛之戰的實踐，提出新冠疫情大流行背景下抗疫之戰與重啟經濟的兩維分析框架：一是疫情危機的生命周期及五階段，二是經濟復蘇的生命周期及五階段，這兩者之間構成了不同的控制疫情與重啟經濟的軌跡和過程，兩者之間相互影響、相互作用，其中前者反映了國家控制新冠疫情的能力，這決定了重啟經濟時間的早晚，也決定了不同類型重啟經濟的過程，更決定了不同的人力資本損失（以病亡人數及病亡率為準）與經濟社會發展的結果。

本文通過對中國抗疫之戰與經濟保衛戰的實證分析，表明兩者不是完全對立的，在一定條件下是相互關聯、相互作用的。在與未知的新冠疫情病毒抗爭過程中，必須優先打贏抗疫之戰，這既是首要之戰，更是全民之戰。只有打贏抗疫之戰，才能重啟經濟保衛戰，這是中國能夠率先實現擴大內需、復蘇經濟的根本原因，否則就會呈現“M”形疫情軌跡，造成“W”字形的經濟軌跡，不僅人力資本損失大，而且經濟損失更大。

只有比較才有鑒別。此次全球抗疫之戰是一次國際大考，檢驗不同國家的三大能力：一是抗疫危機治理能力；二是重啟經濟的經濟治理能力；三是參與全球抗疫與經濟復蘇的國際合作能力。

中國是最典型的抗疫之戰、重啟經濟與國際合作的成功案例②，而美國則是最典型的抗疫失敗案例，造成世界最大的人道主義危機，又是最典型的重啟經濟失敗案例，創下了經濟嚴重衰退③、失業率急劇攀升④、社會分裂沖突、國家治理系統性失敗的歷史記錄，還是最典型的全球抗疫國際合作的挑戰者和破壞者。

從國際視角看，中國具有強烈的政治意愿和實際能力支持聯合國、世界衛生組織領導抗疫之戰，并幫助世界上 100多個國家和地區進行抗疫之戰，率先提出打造人類衛生健康共同體。

筆者深入分析了中國實施擴大內需戰略及政策，不僅有助于中國經濟迅速恢復到正常的經濟增長軌道，而且有效地阻止了世界經濟大幅下降。筆者預計，2020年中國經濟增長率將達到 2%左右，世界銀行預計世界經濟增速將下降約 5.2%，這將是第二次世界大戰以來最嚴重的經濟衰退，其中，美國下降 6.1% ①，對全球經濟增速下降的負面作用在 25%左右，如果扣除中國的數據，世界經濟增速實際可能下降 6.7%，中國至少使世界經濟增長率的下降幅度減少 1.5個百分點。國際貨幣基金組織預計，2021年中國經濟增速將達到 8.0%，是所有國家中增速最高的，將有助于新興市場和發展中經濟體的全面復蘇，有可能實現 5.9%的增長，屆時全球經濟復蘇將增長 5.8% ②。

從未來視角看，盡管中國已經有效控制了新冠疫情，但是全球疫情遠未結束，中國不可能獨善其身，無論是對輸入型還是本土型的疫情防控都將成為新常態。世界衛生組織首席科學家Swaminathan 在英國《金融時報》主辦的網絡研討會上表示，若要在全球范圍內完全控制新冠疫情，可能需要 4-5年時間。2020年6月22日，世界衛生組織總干事譚德塞警告：新冠病毒對人類的影響或將持續許多年③。這意味著，中國尚未完結抗疫保衛戰與重啟經濟保衛戰，這將是一場持久戰，直到全球抗疫保衛之戰取得最后的勝利。

*原文注釋、圖表及參考文獻略。

（作者系清華大學國情研究院院長，清華大學國家治理與全球治理研究院首席專家；來源：昆侖策網，轉編自“清華大學國情研究院 ”，原刊于《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，第41卷第6期）

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