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國企改革：國有相對控股，是非公益性國企股權結構的最佳選擇

點擊：作者：好家風來源：“好家風”公眾號發布時間:2020-07-08 08:40:51

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【提要】國企改革的重點對象是非公益性國企，改革的重要途徑是混改。合理確定股權結構，是推進混改的關鍵，是國企混改進程中各方博弈和爭論的焦點問題。無論是從理論，還是從實踐來看，股權結構、國有股權比例不存在明確的好壞標準，國有參股、國有絕對控股、國有相對控股各有利弊。從中央和省市政策，社會資本的需求，以及改革的成本、難度和效果等多個維度綜合分析，國有相對控股是非公益性國企股權結構的最佳選擇。

一、國有參股改變了國企屬性，存在改革力度過大的問題

國有參股的好處是顯而易見的：能最大限度地發揮國有資本的杠桿效應，最大程度地分散國有資本承擔的企業風險，讓國企規模快速擴張；能實現企業所有權和經營權的分離，在較短時間內建立起現代企業法人治理結構；對社會資本的吸引力最大，改革的難度也相對最小。

但是，現階段國企的地位和作用、政府的期望決定了，保持國有控股是大多數國企改革應堅持的基本原則。國有參股讓國有資本失去了控制力，對國企、對政府帶來不利的影響有可能大于改革的收益。

——企業的信用會下降。不可否認的是，現階段國企是國家信用、政府信用、企業信用、企業家信用的綜合體。變成非國有企業后，政府信用和國家信用將會消失，對國企的信譽和品牌價值會產生重大影響。

——服務政府目標的作用會下降。國企在服務政府目標方面發揮作用有目共睹。而國有參股，將使企業的行為變成純市場行為。一方面，國有資本份額較少，話語權不夠；另一方由于股權分散，股東協調成本高、難度大，決策效率低。二者決定了，企業很難絕對忠誠于政府，很難真正去為政府的目標服務。

——國企價值觀將發生改變。國企兼顧了政府、企業、員工利益。國有參股，將使國企的價值目標由“三位一體”走向單一化。

——政府調控功能將下降。國企在市場失靈時仍然能夠投資很多項目，對穩定經濟能起到積極作用。變成國有參股公司后，非國企屬性決定了國企不大可能去投資市場失靈的項目。

二、國有絕對控股不能革除國有獨資的弊端，存在改革收益小、難度大的問題

保持國有絕對控股，能讓國企獲得政府的長久支持；公司高級管理人員與政府的利益趨同，能繼續很好地為政府目標服務；通常不存在爭奪控股權現象，股權結構、經營戰略、經營團隊也更加穩定；“一言堂”的決策雖然風險高，但是效率較高。

回顧四十年改革歷程，不難發現“興利易，除弊難”。體制改革就是要從根本上革除國有獨資的種種弊端。而絕對控股只是量變、沒有質變，仍然是“一股獨大”、“一股獨霸”，國有獨資的弊端仍然存在，改革的意義不大。且在國有絕對控股下，社會資本進入后風險高，難以對其產生吸引力，改革的難度大。

（一）國有絕對控股只是“翻牌”的國有獨資公司，改革的收益較小

——從國有資本的杠桿作用分析。國有獨資，國有資本的杠桿率為“0”，企業只能在原有規模上簡單重復再生產；國有絕對控股，其它資本規模受到限制，國有資本杠桿率低，國有資本放大效應仍不明顯，企業規模仍受到剛性制約，企業會長期處于一種緩慢發展的狀態。

——從風險分散作用分析。國有獨資，企業風險由國有資本全部承擔；國有絕對控股，企業風險仍然主要由國有資本承擔。

——從公司治理的角度分析。國有絕對控股不可能真正“去行政化”：一是很難形成有效的內部制衡機制。其它股東因份額過小缺乏監控力度，而且即使監控也無法打破股東會、董事會上控股股東“一言堂”的局面；二是經營層缺乏競爭性。由于是絕對控股，經理層的任命容易被國有控股股東操縱，其委派的代理人不大可能在與其他人爭奪代理權的過程中失利，從而削弱了代理權的競爭性；三是經營難以自主。在國有絕對控股下，國有控股股東可以利用自己對 “三會一層”的控制和影響，干預企業的經營，導致企業法人財產權不完整，企業難以成為真正意義的市場主體。

（二）國有絕對控股對社會資本沒有吸引力，改革的難度極大

十八屆三中全會提出了混合所有制的國企改革路徑，從央企到地方國企紛紛向民營企業敞開了懷抱。但從實踐來看，民營企業“動心不動身”現象很普遍，即民營企業有熱情、有興趣，但有實質性動作的很少。站在民營企業的角度分析，不難發現，國有絕對控股條件下，參與國企改革的風險很大。

——難以取得“話語權”。國有絕對控股，民企就會擔心發言權問題，參與國企混合的積極性就會大大減弱。比如杭州灣跨海大橋，最開始有很多民營企業參與，但很快就紛紛退出了，股份少、沒有話語權是個重要因素。萬達董事長王健林、娃哈哈董事長宗慶后等均公開表示過，如果不能取得控股權，不會參與國企混合所有制改革。

——資本可能“被吞噬”。一方面，易改的優質國企都改了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，擔心拿出來“混”的國企是政府包袱；另一方面，相當多的混改要涉及到交叉持股問題，由于實力上的巨大差距，擔心被國有資本吞掉。

——國企的低效率難以真正改變。國有絕對控股，沒有解決公司治理的本質問題，委托代理鏈長、層層審批、行政干預等問題，能不能有效解決，具有很強的不確定性，存在風險不可控的問題。

三、國有相對控股既能興利除弊，又能降低改革的難度

與國有參股比較，國有相對控股的改革力度較小；與國有絕對控投比較，國有相對控股的改革難度較小。綜合判斷，國有相對控股的力度適當、難度適中。

（一）相對控股沒有改變國企屬性，政府的影響力和控制力仍然存在

可以概括為“三個不會變”：

——企業的本質屬性不會變。國有相對控股，企業仍然是國有企業，仍然要受到國資監管相關法律的約束。

——企業的功能和作用不會變。引進股東與國企在戰略和業務發展方面具有協同性，不會改變國企的發展戰略、經營重點；引進股東認同國企的核心價值觀，國企的價值觀不會發生改變，國企將繼續兼顧國家利益、企業利益和員工利益，這有利于企業的穩定和長期發展，可以更持久地為政府目標服務；發揮了國有資本的示范引導作用，以及黨組織的政治核心作用，可以更好地為政府目標服務。

——政府實際控制的大格局不會變。國有資本的股東票數、董事席位都是相對多數，政府仍可憑借股權優勢，通過自己委派的企業高管成員對企業的決策施加影響、進行監督。國企仍是政府的“嫡系部隊”，將忠于政府，自覺為政府的奮斗目標服務，自覺為政府的宏觀調控服務。從成功混改企業的改革實踐看，相對控股后政府普遍對企業仍然具有很強的控制力和影響力。

（二）國有相對控股能革除舊弊，改革的意義較大

——資本杠桿效應明顯。由于是相對控股，國有資本杠桿率較高，使得企業規模有可能在短時間內迅速擴大、產生出規模經營效益。同時企業的風險可以更多地向其它股東分散。

——有利于建立完善法人治理機構。在有相對控股股東，同時還有其他大股東的股權結構下，其它大股東能對經理層進行有效監督。而且在持股差距適當的前提下，相對控股股東也受到其他大股東的有效的制衡，從而維護了全體股東的利益。

——經營層競爭強化。相對控股的股權結構有利于經理層在充分競爭的條件下進行更換，這對約束經營者，促使其按股東利益最大化原則行事具有決定性影響，可使公司治理效率最大化。

——國企能夠成為真正獨立的市場主體。在相對控股下，國有控股股東關注的只是企業的重要事件，通常不會干預企業日常經營，這有利于維護企業法人財產權的獨立性、完整性。

（三）能降低社會資本的風險，改革的難度較小

在國有相對控股下，國有資本具有一定的制衡力量，“一言堂”的局面發生改變，社會資本的參與權、話語權擴大，國有資本侵占小股東權益的可能性變小；同時，社會資本進入可以帶來推動國企變革的力量，讓國企的未來發展更具生命力。這些都會大降低社會資本的“混合”風險，減少民營股東的進入顧慮。從國企前期的改革實踐看，國有相對控股是社會資本普遍堅持的談判底線。

（來源：昆侖策網，轉編自“好家風”）

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