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美國自由市場的欺騙與產業政策的真相

點擊：  作者：羅伯特?H?沃德    來源：察網  發布時間:2018-07-01 09:53:53

 

          【摘要】：美國自建國以來，就一直實施著以生產為核心的產業政策，其政策收益遠遠超過了成本。但自20世紀80年代以來，在對美國公共政策的爭論中，“自由市場可以實現資源的最優配置”這種以交換為核心的思想成為美國占支配性的意識形態。由于將“產業政策”描述成為毒藥，美國政府隱藏了其產業政策的實踐，以至于連非意識形態的學術研究者都聲稱：美國沒有產業政策，或者說有壞的產業政策。本文評述了美國的產業政策史，重點討論了美國近二十年來所實施的“網絡建設的產業政策”，最后論述了其他國家的政策制定者和世界銀行等國際組織可以從美國產業政策的真相中吸取哪些教訓。

二十世紀最具創新性的企業家是美國政府。

——邁克爾·林德，《應許之地：一部美國經濟史》（2012）的作者

美國最好的產業政策就是讓全世界相信美國沒有（有效的）產業政策。

——非主流經濟學家們的挖苦話

目前的這波產業政策毫無疑問地將產生一些有限的成功，同時伴隨著一堆巨大的失敗。

——英國《經濟學家》，2010年8月5日

一、引言

在過去的80年間，美國的政治爭論——如同大多數西方國家的爭論一樣——是圍繞著政府的規模和作用范圍發生的。概括地說，美國共和黨想要更小的政府和更多的“自由”；而民主黨卻想要更大的政府和更多的“平等”。20世紀70年代的經濟危機和隨后羅納德·里根（Ronald Reagan）的上臺，導致了“更小的和更有限的政府”這種意識形態逐漸興起。諸如此類的宣言——“自由市場可以實現資源的最優配置，政府可以對其有所助益的說法在術語上通常是說不通的”——得到了普遍的贊同（Kasperov, 2012, p. 6）。[①]在2008年國際金融危機之后，一家著名的自由基金會宣稱：由于奧巴馬政府新的管制、公共工程項目和建立新的政府機構，美國正“面臨著自20世紀30年代以來自由和繁榮的最大損失”（Koch, 2009）。紐特·金格里奇（Newt Gingrich）曾在1995年至1999年擔任美國眾議院議長，按照美國總統繼任程序，其地位僅次于副總統。他在2010年出版的著作《拯救美國》中告誡讀者，奧巴馬政府“就像納粹德國或前蘇聯曾經發生的一樣，它代表著對美國的巨大威脅”（Gingrich, 2010）。[②]

上述言論都來自于右翼，但他們有關政府的看法對美國的公共政策和經濟學界具有很大的吸引力。于是“產業政策”被廣泛地看成是“豬肉桶政治”（porkbarrel politics）[③]、“尋租”、“公司福利”、“擠出私人企業”和“挑選贏家”。它被看作是歪曲政府干預的特洛伊木馬：腐蝕企業家文化的價值、破壞市場競爭的效率和是有利于尋租利益集團的刺激方法，“政府不能挑選贏家，但失敗者可以挑選政府”。[④]

然而，一項對美國生物技術產業政策的研究（卻）得出結論說，“（生物技術中的）知識經濟不是從底層自發地涌現出來的，而是頂層‘不為人所知的產業政策’推動的結果；政府和產業界領導人都在提倡政府干預，以便推動生物技術產業的發展，但與此同時卻又偽善地搪塞說，政府應該讓市場自由地發揮作用。”（Vallaset等, 2011,著重部分為本文作者所加）

當政府部門贊成產業政策的時候——雖然他們幾乎不使用這個術語，他們使用“市場失靈”為其提供正當的理由。按照這種理論，國際市場而非政府應該發出投資的方向性信號，除非在某種意義上市場失靈的情況下，但即使在這種情況下，“干預”的收益也非常有可能超過成本。因此，（美國）總統科技顧問委員會在2011年6月關于制造業的報告中解釋美國制造業復興的關鍵性挑戰時，提出的主要建議是“克服市場失敗”。（美國）商務部在2012年7月的《美國競爭力和創新能力》報告中也提出：政府的關鍵性作用是修正市場失靈，并普遍地采用稅收政策和專利法為創新提供有利環境（Department of Commerce, 2012）。

2012年3月，白宮國家經濟委員會主任吉恩·斯珀林（Gene Sperling）宣稱，復興國家制造業將強烈地捍衛美國利益（Sperling, 2012）。他的演講因為兩個原值得注意。首先，這是奧巴馬政府中的一位關鍵性人物第一次——或者過去幾任美國政府在這種事情上——正面談到需要使用產業政策推動制造業發展；其次，這個講演沒有痕跡地消失了。

在這里我們看到了美國的兩面性。一方面，“市場原教旨主義”的言論長期支配著美國公共政策的話語，它不僅用主流的新古典經濟學為其提供理論根據，而且還使用省略了“市場力量”的、人們不會提出懷疑的價值觀念如“自由”、“民主”、“精英”、“自力更生”和“上帝設計的自然秩序”等概念以及將“政府干預”等同于“經濟硬化癥”、用“保姆式政府”和“通向奴役之路”等概念為其辯護。按照這種話語的描述，美國幾乎沒有實施過類似于產業政策的經濟政策，即使它實施了這方面絕無僅有的政策，基本上也是無效或有害的。由此得出的結論就是：事實上，美國在工業和軍事創新上的國際領導地位顯然與選擇性的政府規劃（或計劃）無關。

但另一方面，自美國建國以來一直到今天，美國政府事實上實施了比官方說法多得多的產業政策。這些產業政策實施的范圍包括了從推進主要技術創新（“通用性技術”）到特定部門應用及其產品，再到類似于農業推廣服務的制造業推廣服務（Block and Keller, 2011; Weiss, 2014）。在某些部門，或者在某個時間段，政府“領導著市場”，它在私人部門單獨地不會從事活動的領域發揮著創始者的作用（有時候這被稱作是“任務導向型的”產業政策）。但在另一些部門，或者在另一個時間段，政府“追隨市場”，對私人企業已經在從事的某些投資下注。政府也從事著“水平的產業政策”，也就是在部門間沒有歧視性地提高某些功能，如對中小企業的特殊信貸或對研發活動的補貼（Wade, 1990）。

在過去的二、三十年中，為了避免與美國市場原教旨主義意識形態的正統地位發生沖突，實施產業政策的政府機構刻意使他們的行為不為公眾（和學術界）所注意。這種隱蔽是如此地成功，以至于通常人們并不知曉：正是美國的政府計劃創造了互聯網。這一用于創新的公共資助的投資回報率必須足夠高，以抵消迄今為止政府通過“政府干預”的方式在其他領域所造成的“錯誤”。

或者我們以蘋果為例，人們普遍地將其成功歸功于史蒂夫·喬布斯（Steve Jobs）和他的信條“求知若渴，癡而求真”（‘Stay hungry, stay foolish’）。但事實上，正如瑪麗亞娜·馬祖卡托（Mariana Mazzucato）所言，“與其說史蒂夫·喬布斯的天才和‘偏執’帶來了巨大的利潤和成功，倒不如說主要是因為蘋果公司（在2006年，它的研發銷售比例在13家頂級競爭對手中排名第11，是倒數第三名）成功搭乘上了能支撐iPhone和iPad的、由國家大規模投資帶來的‘革命性’技術浪潮：互聯網、GPS、觸摸屏顯示和通信技術。沒有這些政府資助的技術，就沒有能供人偏執沖浪的浪潮。”（Mazzucato, 2013, p.88）。

通過世界銀行、國際貨幣基金組織（the IMF）和經合組織（the OECD）等國際組織，美國對產業政策的敵意正演變成在全球范圍內對產業政策的敵意。西方國家主導的發展機構，背棄了發展就是擴大生產能力（包括工業化）的初衷，過分強調發展就是擴大交換（“市場”），并與旨在減少貧困的特定措施掛鉤。2008年，林毅夫成為世界銀行的首席經濟學家（是首位來自七國集團之外的首席經濟學家），他試圖促進人們對一種溫和的、以生產為重點的政策（“產業政策”）的興趣。按照這種政策，政府在保持現有經濟比較優勢的同時，扶持政府選定的特定產業。幾乎沒有一個地區副行長有興趣開展這種試點項目，整個想法都被林毅夫自己研究部門的高級經濟學家給駁回了，其理由是：“一個成功的韓國背后是一百個失敗者。你又該把錢投給誰呢？”（私人通訊）。

美國從不采取產業政策，這種錯誤的看法為全球對產業政策的敵意提供了強有力的支持。

下一節將論述美國產業政策的悠久歷史，從建國初一直到19世紀和20世紀。

第三節描述了過去二、三十年間人們反對產業政策的普遍論據。

第四節建立在這樣一個觀點之上：美國政府的部分官員和機構對這種事實感到震驚：放松金融管制使得企業的高管們面臨著比從前更大的來自于股東和紅利的壓力，從而導致經理們削減對基礎技術的投資，以便將精力集中在短期的“價值提取”上，只能依靠公共機構完成基礎研究和商品化之前的工作。一些政府官員也對高技術“初創企業”的管理者們通常將“規模經濟生產（scale-ups）”轉移到海外廉價勞動力的地區感到震驚，因為這不僅不利于本國制造業就業的增長，而且還會削弱本國的創新（創新依賴于與生產的緊密聯系，未來的潛能路徑依賴地取決于現有的能力）。

作為對這種狀況的應對，美國建設成了一個與東亞地區截然不同的、沒有連貫設計的、偽裝良好的“發展型國家”。無論是聯邦還是州政府機構，都在努力構建一個可見度低的、涵蓋了供應商、分包商、中間商、風險投資家、實驗室和大學的網絡，目的就在于：第一，加快技術突破轉化為商業化產品的步伐；第二，引導企業界按照政府機構自身任務的需要，提供尖端產品和服務。這可以被稱為“網絡建設的產業政策”。然而，說起來容易做起來難，因為競爭公司之間的形成網絡往往是脆弱的，易因“囚徒困境”而解體。

第五節列出了最近網絡產業政策的成功實例，例如，國防部國防高級研究計劃局（DARPA），該機構旗下由先進的半導體設備制造商組成的半導體制造技術戰略聯盟（SEMATECH），政府部門（包括中央情報局）的風險投資基金和先進技術計劃（ATP）。

第六節描述了與丹麥和日本的成功案例相比，美國在能源領域相對失敗的一些產業政策案例。

第七節提供了一個更全面的產業政策績效評估方案。

最后一節總結了本文有關美國政府的意識形態與其政策實踐相背離的觀點：自由市場意識形態將“交換”視作政府政策的核心，但在高新技術領域卻又采取了提升“生產”能力的實踐。本文指出了如果美國做出那些改變，可以使其產業政策更加有效，并總結了包括發展中國家在內的其他國家的政策制定者們可以從中得到的借鑒。

本文所使用的“產業政策”的概念涵蓋了制造所涉及到的整個價值鏈，包括藥物、汽車、智能手機等領域中進行設計和測試的科學家和工程師們的服務，雖然其實際制造可能在國外完成的。產業政策與其他政策的不同就在于，在產業、產品和價值鏈的不同階段，政府必然要有所選擇。

二、美國發展型國家的頭兩個世紀

從建國伊始，美國的國家創新和經濟增長就受到了整軍備戰的刺激。正如其在獨立前就受到與歐洲大陸聯軍以及英國殖民者對印第安部落作戰的影響。為了追趕英國的制造業，并以此為基礎建立起一支強大的軍隊，美國第一任財政部部長亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton），制定了推進美國制造業發展的戰略。在1791年發表的《制造業報告》（Report on Manufactures）中，他不僅主張實施關稅保護，而且提倡戰略性地使用如下措施來支持民族工業的發展：補貼、對企業出口所需的進口投入提供退稅、禁止出口關鍵性原材料、政府采購、制定產品標準以及實施移民政策（O’Sullivan等, 2013）。漢密爾頓的這個經濟發展戰略得到了美國首任總統喬治·華盛頓（George Washington）的支持。同樣，也是在美國建國之初，美國政府就對軍事用途的技術投入進行了專項投資。這種投資活動在1802年催生了美國陸軍工兵部隊（the Army Corps of Engineers），軍隊的工程師們被用于了軍事以外的開挖運河、建造燈塔和改造航運的生產活動之中。

后來，亞伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）主持了旨在促進收入和財富增長的“美國制度”（The American System）[⑤]，其中包括使用高關稅保護美國的戰略性工業、聯邦土地轉讓、政府采購為之提供市場并對基礎設施建設進行補貼。在19世紀60年代，林肯發起了橫貫美國大陸的鐵路建設，這可能是截至到當時世界上最雄心勃勃的工程建設項目，旨在將農業地區與新興的工業中心連接起來。同時，美國也開始了在聯邦和州政府層面上的農業研發工作。聯邦和州政府都利用公共機構和社會資源投入到諸如畜牧業、農業化學、林業和采礦業等產業部門上，建立起了教育機構、專門的政府工作人員和科學家之間的聯系。

在整個19世紀和20世紀初，并一直延續到20世紀30年代，美國的工業化都是在高于平均關稅水平30%的情況下進行的，漢密爾頓在《制造業報告》中提出的思想為之提供了理論基礎（Kozul-Wright, 1995）。在當時，美國所做的與其他想要追趕發達國家的落后國家一樣，但它卻采取了更加嚴厲的貿易保護措施。與這些追趕型國家一樣，當美國本土的公司具備了國際競爭力之后，它就降低了保護的規模。之后，從20世紀70年代開始，美國和其他西方國家一道建立起了一種貿易體制，迫使其他國家降低貿易保護的水平，以方便他們自己進入這些國家的市場，并不遺余力地宣傳擴大國際貿易是提高生產力的最好方式。

從二十世紀初開始，政府采購、利用公共機構提供的正規科學訓練、制定產品和工藝標準，被證明是美國建立和發展大量銷售工業的關鍵做法。20世紀初，聯邦政府通過對航空信收費的方式來補貼處于襁褓期的民航業，并采用政府采購的方式創建了早期的飛機制造業和先進的化學工業部門。在第一次世界大戰后，通過諸如《亞當法案》和組建致力于應用試驗和產業升級的公共實驗室的方式，美國又擴大了其在農業研究和工程訓練上的投入（Nelson and Wright, 1992）。政府也深入地參與了美國無線電公司（the Radio Corporation of America）的建設，后者促成了美國廣播和電視網絡事業的發展。

20世紀30年代的“新政”（The New Deal）為美國產業政策創造了更為協調的環境，它不僅全力確保工業從大蕭條中復蘇，而且也改變了企業的經營方式，幫助越來越多的大公司更加有效地運作。這包括設立新機構、建立商業規范和規則來管控價格、增加社會不同群體間的對話、提供公共基礎設施和抑制金融資本的力量。這些做法往往是有爭議的，并且影響程度深淺不一（Blyth, 2002; Badger, 2008）。

上述產業政策最著名的產物就是成立于1933年5月的田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority, TVA）。田納西流域管理局這一開發機構有兩個目的，一是提高貧困的田納西河谷地區人民的生活水平，二是作為專門的建設和管理機構來授權建造與運營田納西河沿岸的大壩和其他建筑，該流域橫跨七個州，占地大約40900平方英里（105930平方公里）。用羅斯福的話來說就是：田納西流域管理局是一個“帶有政府權力的公司，但又具備私人企業的靈活性和主動性”。自1933年成立直到1945年二戰結束，在這12年間，田納西流域管理局建立了自己的制度框架，通過其實施的項目獲得了當地群眾的廣泛支持，建設了青史留名的公共基礎設施。這些通過田納西流域管理局而注入的公共資本成功地刺激和提高了美國南部各州的私人投資回報率，加快了戰后美國南方地區的工業化。

美國軍方在為進入第二次世界大戰做準備時，也開展了一項總體性的國家計劃項目。喬治·馬歇爾（George Marshall）將軍被任命主持準備1941年“勝利計劃”（the Victory Plan）的工作。它計劃“建立新型的軍隊組織，在未宣戰時就制定好相關作戰任務，并計算戰時生產對工業所提出的需要，并讓這些工業仍能符合和平時期的生產要求”（Kirkpatrick, 1990）。

隨后，戰時的政府—軍事—工業復合體繼續發起了一系列導致根本性變革的任務導向型的項目，包括原子彈、氫彈、導彈技術、民用核能、電腦、晶體管、激光技術的先導工作、空間火箭和衛星。在這些選擇性的產業政策中，占主導地位的方法包括：由政府出面支持大量的軍事實驗室從事基礎性研究，與知名的軍工企業簽訂長期的政府采購合同，以及補貼、投資擔保和多種救助措施。因此，人們諷刺說，“美國有三種產業政策：第一，第二次世界大戰；第二，朝鮮戰爭；第三，越南戰爭。”這種關注“基礎”和“軍事”的方式也避免了產業政策在意識形態上的爭論，因為即使是市場原教旨主義者們也認為政府應當資助新式武器的研發和情報系統的發展。

那些反對“國家干預”的人傾向于粉飾這段歷史，聲稱從共和國建國直到羅斯福在20世紀30年代實施新政為止，美國的快速增長是在一個將政府的經濟作用限定在只為市場提供“公平競爭”框架的情況下實現的。他們進一步聲稱，美國在“新政”時期因為政府的過度干預而走了歪路。[⑥]羅納德•里根在1980年當選總統后，就施行了很多（反其道而行之的）政策證明自己的這個觀點：“政府并不是解決問題的方法,政府本身才是問題所在”。

《應許之地：一部美國經濟史》的作者邁克爾·林德（Michael Lind）總結道：“20世紀最具創新精神的企業家是美國政府。聯邦政府發明或開發了核能、計算機、互聯網和噴氣式發動機。它建成了州際高速公路系統和國家電網，并基于第二次工業革命的技術創造了國內統一市場。確實，政府投資有時會失敗，通常是在新能源領域……但鮮有私人風險投資商能實現山姆大叔所取得的非凡成就。事實上，在IT和社交網絡上取得成功的風險投資商，他們所利用和商業化的技術——從晶體管到互聯網技術——最初也都是美國本土產生的國家資本主義的產物（Lind, 2012）。”

三、產業政策被視作毒藥

自20世紀80年代以來，主流經濟學家們堅信產業政策是一個壞主意。曾被瑞典銀行授予阿爾弗雷德·諾貝爾經濟學獎的加里·貝克爾（Gary Becker）就說，“最好的產業政策就是沒有產業政策”（Becker, 1985）。“華盛頓共識”這個術語的發明者、著名發展經濟學家約翰·威廉姆森（John Williamson）也宣稱“幾乎沒有產業政策的記錄可以證明政府是善于‘挑選贏家’的”（Williamson, 2012, p. 10）。美國著名的公共知識分子、哈佛大學經濟學教授、前美國財政部長和前世界銀行首席經濟學家勞倫斯·薩默斯（Lawrence Summers）就表示“政府是一個蹩腳的‘風險投資家’”（引自Nocera, 2011）。

一位英國經濟學家、倫敦經濟學院的提姆·羅尼格（Tim Leunig）附議道：“政府應該提供對所有的企業都有幫助的條件，也就是提供有效的基礎設施、熟練的勞動力和更好的經濟規劃。我們不應該試圖挑選贏家，無論它是個別公司、特定部門抑或作為整體的制造業。”（Leunig, 2010, p. 14）

邁克爾·林德在對主流經濟學家們流行的觀念進行批評時指出：“我們很容易得到一千個在英美教育環境下獲得博士學位的經濟學家，他們堅定地認為，……（在討論）空想的市場中競爭的企業時，如果其理論與歷史相沖突，我們應該忽視歷史。”（Lind, 2012）[⑦]

主流經濟學家們沉浸在肯尼斯•阿羅（Kenneth Arrow）和杰拉德·德布魯（Gerard Debreu）的福利經濟學第一基本定理等理論中不能自拔，將這些理論視為是“理所當然”的真理，“市場通常才是最好的”這類意識形態充斥于經濟學的大學教學中。但事實上，這一理論本身就是模棱兩可的。福利經濟學第一基本定理指出，市場只有在這些假設下才是最有效的資源配置者：（1）價格信息完備的完全市場；（2）消費者和生產者作為價格被動接受者的完全競爭市場；（3）處于均衡狀態。這些條件建立起了一座空中樓閣。因此從某種意義上來講，該理論并不能為反對產業政策提供理論依據。

經驗證據同樣存在爭議，因為很難找到一個案例，“嚴格”剔除了因外生變量沖擊而產生的外生性影響。因此，產業政策與其效果間的聯系，可以說一直爭議不斷。面對模棱兩可的理論和實證檢驗，加之意識形態層面上的爭議，鮮有“頂級”的經濟學家支持產業政策，同時也幾乎沒有“頂級”經濟學期刊發表論文論述產業政策的作用。

基于對資本主義多樣性中什么是可行的、什么是不可行的認知，分析家們主要從政治的角度得出這樣的結論：美國和其他盎格魯國家都反對產業政策。

政治經濟學家彼得·霍爾（Peter Hall）和大衛·索斯凱斯（David Soskice）跳出了傳統意識形態層面上的“政府”與“市場”之爭。他們從一個新角度出發，認為正是因為美國和英國從國家利益出發的國家—市場制度，才導致產業政策不太可能有效地改善市場結果。

他們認為，先進的資本主義經濟，在國家層級上能被分成兩種鮮有雜交的類型：以美國和英國為首的“自由市場經濟”（liberal market economy, LME），以德國和日本為首的“協調型市場經濟”（coordinated market economy, CME）。“自由市場經濟”下的公司主要通過不同市場和（企業中的——譯者注）科層協調其經營活動，傾向于投資（可以快進快出的）“可轉換資產”。“協調型市場經濟”下的公司更多地采取與支持其行為的機構進行合作的方式來開展商業活動，鼓勵可信承諾、信息交換并“能為決策者們提供潛在的、經過充分審議后的合作機會”（Hall and Soskice, 2001, p. 11）。這些機構包括產業協會、工會、交叉持股的網絡和促進信息共享的法律體系。

霍爾、索斯凱斯和其他的“資本主義多樣性”的理論家們認為，相比于“自由市場經濟”，產業政策在“協調型市場經濟”下更容易產生效果，因為“自由市場經濟”缺乏來自專業機構的支持。特別是對于美國，他們認為產業政策會進一步地被兩個基本政治現實所拖累：（1）行政權、立法權和司法權間的分權；（2）聯邦、州和當地政府間的分權。

社會學家邁克爾·曼（Michael Mann）也同意：“美國并沒有真正的產業政策，它在戰后成為經濟強國是由大公司來實現的。大部分的‘產業政策失敗’是由于美國憲法中所充分規定的三權分立所導致的。人們很難達成一個讓總統與其內閣、國會兩院、最高法院和五十個‘州’（每個州也存在同樣使權利支離破碎的三權分立制度）都滿意的經濟政策——尤其是當他們屬于不同的政黨的時候。”（Mann, 1997, p. 484,著重部分為本文作者所加）

在這種情況下，美國和其它“自由市場經濟”的政府可能會實施有時被稱為產業政策的做法，但它是不協調的，并且會減少社會凈福利。因為既得利益者們會利用這部分國家公權力和社會資源來使自己獲利。凱文·菲利普斯（Kevin Phillips）也承認，在像美國這種政治結構支離破碎的國家中，實施產業政策是“必然的且無效的”（Phillips, 1992, p.104）。弗蘭克·多賓（Frank Dobbin）指出，政治社會學的傳統觀點認為，“美國的國家結構更適合于不發達的、以政治腐敗為特征的弄巧成拙的救助政策，而不適合于首尾一貫的、無私的和帶有計劃性的日本模式”（Dobbin, 1993, p.251）。

然而，人們公認沒有其他國家能趕上美國通過科技來改進自身的能力。比如，想想飛機、汽車、電腦和互聯網這些發明吧！在過去的十年間，蘋果和谷歌等美國公司在智能手機領域重創了加拿大的RIM公司和芬蘭的諾基亞。他們率先推出4G服務，將2005年才推出3G服務的歐洲遠遠甩在身后。在能源領域，像德文能源（Devon Energy）和切薩皮克（Chesapeake，它不是全球石油巨頭的那家公司）這類小公司也已經開發出了商業上可行的水力壓裂技術，將大幅減少美國對進口石油和液化天然氣的依賴（Gapper, 2012）。

所以，業界公認的看法是：（1）美國仍將在數十年內保持世界前沿的科技水平；（2）它沒有采用過產業政策，或者只在小范圍內采用過（因為不可避免的尋租成本使其一直保持在小規模）；（3）其他國家也不應該嘗試采用產業政策，因為這與改善總體的經濟和科學研究環境、特別是與擴大貿易范圍的要求背道而馳。

四、發展型網絡國家的形成

大多數經濟學家和評論家們在分析美國經濟時會忽略下面這一事實：數十年來，在“軍工優先”的產業政策下，政府認為“市場”會自發地將軍事研發的成果或多或少地用于民用領域的商業創新中。但是，到了20世紀80年代，一小群科學家、商學院的學者和制定技術政策的官員認識到，美國只是零打碎敲地將軍事技術轉移到了民用領域，或多或少地由于這種原因，美國在許多高技術產業被日本和德國的企業超越了。在基礎研究成果和商業化產品之間潛藏著一個“死亡之谷”，由于私人部門的風險厭惡，潛在的產品就胎死腹中了（Scott and Lodge, 1985）。

作為對這種狀況的應對措施，美國國防部（the Department of Defense）（自21世紀以來，承擔了大約一半的聯邦研發支出）、能源部（the Department of Energy）和美國國家衛生研究院（the National Institutes of Health , NIH）等機構決定采取行動，他們希望：第一，加快“從研究到開發”的步伐，將技術上的突破盡早轉換成商業產品（“跟隨市場”的戰略）；第二，針對政府部門（如軍事科技——譯者注）在自身工作中所需要的技術，鼓勵私人部門開發最新一代產品（“引領市場”的戰略）。

然而，新問題隨之而來：軍工技術研究并沒有“自發地”（通過市場）溢出到民用領域；來自日本和德國的競爭愈發激烈了；美國在尖端技術產品上的貿易順差正在不斷地減少，而人們卻指望著這種順差能夠抵消因原材料和基本制成品進口增加而不斷增長的赤字。

在這種情況下，美國政府官員基于21世紀70年代的成功經驗，開始制定一個總體發展戰略。所謂21世紀70年代的成功經驗，是指美國國防部高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA）為了協調研發活動，將巨額的聯邦基金分配給了相距只有幾個小時車程的勞倫斯利弗莫爾國家實驗室（Lawrence Livermore National Laboratory）、斯坦福大學和加州大學伯克利分校。從這些項目中派生（spin-off）出來的私人公司把硅谷從一個果園變成了世界的計算機創新中心。

21世紀70年代的美國政府官員們也從生物技術的發展中獲得靈感，特別是誕生于1976年的基因技術，他們發現，政府部門可以幫助身在大學校園的科學家們建立起成功的企業。

在隨后的幾十年中，無論是在國家、州政府還是地方政府層面上，很多政府機構都選擇了對特定產業進行研發資助。在國家層面上，這些機構包括美國國防部國防高級研究計劃局、能源部高級研究計劃局（the Advanced Research Projects Agency-Energy）、國家衛生研究院、國家標準與技術研究院（the National Institute of Standards and Technology, NIST）、小企業管理局（the Small Business Administration，SBA）、國家科學基金會（the National Science Foundation）和國家航空航天局（the National Aeronautics and Space Administration, NASA）。

在美國，并不存在著一個像日本在戰后幾十年的追趕時期建立起的通產省（tripos of MITI）、經濟企劃廳（the Economic Planning Agency）和財務省（the Ministry of Finance）這樣強有力的協調中心（或者臺灣和韓國相類似的機構）（Johnson, 1982；海外經濟合作基金, 1995），而是在某種層面上，由眾多的頂級顧問機構來進行協調。典型的例子如成立于1990年的總統科學技術顧問委員會（the Presidential Council of Advisors on Science and Technology），其前身是富蘭克林·羅斯福建立的科學顧問委員會（Science Advisory Board）。總統科學技術顧問委員會由科技政策辦公室（the Office of Science and Technology）進行管理，直接向總統匯報工作，目前由18位分別來自于工業、教育和科研機構的杰出專家構成。最近提交的報告包括抗生素耐藥性、教育技術、網絡安全、氣候變化、信息技術和農業應對（agricultural preparedness）等問題。目前它正與另一個側重于先進傳感技術、數字化制造和先進材料的顧問委員會——“先進制造業伙伴關系”計劃（the Advanced Manufacturing Partnership, AMP）通力合作。

在操作層面上，過去的30年間，生產結構發生了翻天覆地的變化，促使政府機構如何干預也產生了變化。在1980年之前，大公司將其主要活動內部化，剩下的交由競爭市場中的長期合作伙伴來處理。政府機構可以選擇與個別大企業簽訂雙邊合同的方式進行合作。但自此之后，生產在地理和組織上都變得更加分散了。在這種更加分散的結構下，隨著時間的推移，公司和其他參與者有時可以獨自建立起互相信任的、互惠的“網絡”關系，減少“保持距離”的企業關系。然而，這種“自發形成”的網絡往往是脆弱的，由于“囚徒困境”而容易走向破裂。網絡駕馭的公共機構有助于抑制私人部門叛離網絡、退出基礎研究和進行海外擴張的行為。

例如，國家標準與技術研究院（NIST）通過MEP中心的方式在50個州都開展了制造業拓展伙伴計劃（manufacturing extension partnerships, MEP）。該項目始于1988年，用以對抗來自日本的消費電子產品制造業和鋼鐵業等行業的競爭。它主要面向小公司，由中心總部提供技術、市場營銷、財務建議以及培訓，在某些情況下鼓勵他們相互合作、聯合研發項目。中心資金來源于聯邦、州和地方政府撥款以及客戶繳費。2008年金融危機后，該項目得到了雙倍的預算。

中心通過“直接交付”（‘direct delivery’）和“經紀人”（‘brokerage’）這兩種方式提供服務。在“直接交付”模式下，中心會指派一個或多個內部專家到公司去，對如何提高精益生產（lean production）、質量控制以及如何找到新客戶提出建議，還可以將相關公司召集在一起來，探索如何構建新網絡的問題。在“經紀人”模式下，中心的行為更加間接，通過安排私人顧問來更多地做同樣的事情。安德魯·施蘭克（Andrew Schrank）發現由工程師領導的中心傾向于“直接交付”模式，由MBA領導的傾向于“經紀人”模式。他還發現，“相比于帶來的收益，兩種模式的花費都很低。此外在美國，還有很多能在短期內輕松實現收益的機會”（A. Schrank, 私人通訊; Schrank, 未出版）。

其他值得注意的創意還有小企業管理局提供的小企業創新研究補助金。有巨額研究預算的聯邦機構（例如美國國立衛生研究院和能源部）需要分配2.5%的款項給小企業管理局，每年約有5000種獎勵被分配給了1500家小型企業。這些獎項在構建大學和商業間的聯系時顯得尤為重要。例如，近年來，申請人中超過三分之二的人是學者或曾經從事過學術工作。

產業政策，或者其他說法，作為應對2008年金融危機的反周期政策的一部分，得到了很大的推動，隨之而來的大衰退（Great Recession）也削弱了政治上對它的反對聲。2009年的《美國復蘇與再投資法案》（The American Recovery and Reinvestment Act , ARRA）就提出了一個完整的方案，包括以下幾點：對低收入、中等收入的美國人和小型企業進行減稅，幫助汽車行業（例如克萊斯勒（Chrysler）和通用汽車公司（General Motors））；在科學、技術、工程、數學教育、健康產業、清潔能源、電池、先進材料、基礎設施通信、運輸和能源等方面進行大規模的投資。然而，我們發現，相比于備受青睞的、得到了大量不附加條件的公共資金救助的金融機構，汽車行業收到的救助相對較少并且條件嚴苛。于是克萊斯勒和通用汽車公司不得不按照《美國破產法》第11章的要求申請破產保護，更換新的主人。

2010年之后，《美國復蘇與再投資法案》又進一步推動了幾項以制造業為中心的項目，包括國家制造業創新網絡計劃（the National Network for Manufacturing Innovation）、材料基因組計劃和機器人技術中心。在岸制造商享受20%的所得稅抵免。2010年，國家出口計劃（National Export Initiative）加大了對出口企業的支持力度。

《美國復蘇與再投資法案》只是用來應對2008年金融危機的幾個不同的刺激計劃之一。截止2010年，經濟依然接近衰退，于是共和黨人依托身家億萬的金融家和智庫的支持，在中期選舉中，又成功說服了大多數選民為其投票。他們宣稱聯邦支出和政府監管是私人部門經濟增長的障礙。現在控制眾議院的共和黨人計劃用他們一脈相承的方式來削減包括產業政策在內的刺激計劃的預算。

五、成功的網絡型產業政策

以下三個案例闡釋了國家指導的網絡誕生的具體條件、政策和機制。[⑧]

5.1美國國防部高級研究計劃局和半導體制造技術戰略聯盟

美國國防部高級研究計劃局（DARPA，有時省略D）作為對蘇聯的人造衛星的回應，成立于1958年。此后，它一直是科技創新領域的領航人——在很多方面——電腦、計算機語言和半導體。例如，它就是前文提及的那家政府機構，資助了旨在建立健全而分散的計算機網絡的研究，最后開發出了被叫做互聯網的“計算機網絡的網絡”。最近，它一直在對私人研發進展緩慢的前沿領域提供刺激措施：多核微處理器的光互連（optical interconnects）。

雖然DARPA規模很小（大約只有250名員工，其中140名是技術人員），并專注于前沿研究，但也不得不抵抗市場原教旨主義者“豬肉桶”、“挑選贏家”和“裙帶資本主義”等論調的攻擊。同時，他們還要應付技術烏托邦者們的淺薄看法：慈善家加上30億人共同在線的網絡就能構成自足的自組織創新體系（參見, Diamandis, 2012）。

DARPA的成功案例之一是半導體制造技術戰略聯盟，它也是網絡型建設產業政策的一個著名例子。DARPA和半導體行業協會共同在1987年創建了半導體制造技術戰略聯盟，以應對沒有美國公司能制造最新一代半導體所需的設備的局面。當時，領先的設備制造商是日本人，他們曾讓本國半導體制造商以‘檢測’的名義隱瞞了最新一代的設備六個月，使后者擁有了比美國同行更強的競爭優勢。DARPA和半導體行業協會勸說14家美國半導體制造商組建了一個聯盟，共同研發和制造，并重新設計和生產先進的半導體制造設備。國防部（DARPA的上級）在頭五年里進行了資助。

在初期，該聯盟是脆弱的，特別是當半導體價格周期回升，公司盈利高漲的時候，他們不愿派一流的人才去為這個聯盟工作。DARPA的管理（通過在技術層面上提供資金和密切合作，讓它的建議最受認可）有助于廠商克服認為自己會被其他合作者的非互惠性和投機性“坑掉”，或因其他合作者無能而“搞砸”的恐懼。到1994年，各項措施步入了正軌，聯盟董事會終止了進一步的聯邦資助。直到現在，該聯盟一直在蓬勃發展。

5.2中央情報局（CIA）首創的公共風險資本基金

自20世紀90年代末以來，美國政府的許多機構都建立了風險資本投資基金。雖然是受到了硅谷風險投資家的啟發，但公共基金并不是為了賺錢，而是為了能讓政府機構引導商業上可行的技術用于開發并適應政府部門的需求。這些基金（主要是）對中小型科技公司進行股權投資，并在這些企業運營中發揮實際作用，同時幫助企業在政府人員發現有互補性的領域進行協作。通過強調與私人部門金融家的合作伙伴關系，以及宣稱忠實于市場機制，他們抵擋住了市場原教旨主義者的攻擊。

令人驚訝的是，最先建立風險資本投資基金的聯邦機構是傳統上被認為是秘密和孤立的機構——美國中央情報局（CIA）。1999年，它成立了一個名為In-Q-Tel的風險投資機構，以克服傳統的（在技術進步緩慢的時代建立的）政府采購方式所帶來的問題，傳統方式意味著它必須從大型的名牌公司采購，雖然這些公司有很多技術也購自中小企業。結果是中情局經常購得非尖端的、與具體工作需求不符的技術。通過自己的風險資本投資基金，中情局可以直接投資于靈活的中小企業，并讓他們競價投標。

自2000年以來，美國聯邦政府的風險資本投資模式風靡一時。例如，陸軍和海軍都建立了風險資本投資基金。非軍事政府機構也是這樣做的：例如，能源部成立了幾個基金；國家航空航天局參與了私人非營利性的風險基金。馬修·凱勒（Matthew Keller）總結道：“在推動任務導向型的技術創新上，或者將政府研究轉化為商業產品時，公共部門的風險資本投資戰略正迅速地成為被廣泛接受的工具。”（Keller, 2011, p. 126）

5.3“先進技術計劃”：被看得見時的危險

在美國政府推動技術創新的努力中，最能夠被人們看得見的是“先進技術計劃”（ATP）。“先進技術計劃”的命運說明了，在一個市場原教旨主義流行的政治環境中，當隱蔽的發展型國家變得可以被人們看得見時，將會發生什么事情（Negoita, 2011）。

“先進技術計劃”是由直屬于美國商務部的國家標準與技術研究院在1988年創設的，以應對前文提及的對日本在高技術領域強勢競爭的擔憂。它可以被認為是DARPA的民用版。它與產業界和學術界建立了強有力的聯系，對于在先進技術開發的早期階段不能獲得私人投資的創新活動提供政府的支持。

從很多方面來看，該計劃都是非常成功的。例如，相比于申請了“先進技術計劃”卻沒有通過的公司，成功接受了“先進技術計劃”資助的公司的研發部門的研究周期，比前者縮短了50個百分點——有力地回應了所謂納稅人的錢被用在公司憑自己的財力也能完成的早期研發中的指控。第二，“先進技術計劃”所贊助的項目參與者表示，“先進技術計劃”的介入帶來了之前所達不到的、與其他公司更深層次的合作。第三，“先進技術計劃”催生出大量新產品，例如小型磁盤驅動器（為諸如iPod等消費類電子產品的數十億美元市場鋪平了道路）、平板電腦和植物性生物降解塑料。

但它沒有逃脫被暴露在聚光燈之下的命運。在看到“先進技術計劃”高調的“政府干預”后，市場原教旨主義者從1994年起就對其發起了攻擊。通過眾議院的操作，他們不斷減少“先進技術計劃”的預算，到2007年時，布什政府和共和黨議會成功大幅削減了該計劃的經費。

六、失敗的網絡型產業政策

6.1光伏能源系統

太陽能光伏（PV）能源系統的案例表明，網絡型產業政策的成敗不應僅從供給方面評判（Knight, 2011）。正如熊彼特所說，技術變革包括發明、創新和擴散——或者用后來的話說，研究、開發和實施（deployment）。從20世紀70年代開始，基于美國的公共和私人網絡成為世界上主要的光伏發明和創新來源，聯邦政府在其中起了至關重要的作用。

但是，它沒有采取相應的聯邦計劃來加快實施該創新在公共領域的應用。不同國家間的國家計劃（例如補貼和上網電價）差異巨大。德國、日本和西班牙的人均裝機容量均領先于美國。最近在一份關于支持太陽能光伏發電的國家政策報告中，美國排在第五位，落后于德國、法國、希臘和意大利。

另一方面，導致研發與實施之間不相稱的根本原因可能就是，與走在光伏安裝前列的國家相比，美國因有更強大的化石與核燃料游說團體，而有一個更被“鎖定”的能源系統。因此，政治家們更愿意為光伏研發而非其技術實施投入資金，因為后者可能會使自己失去來自某些團體（化石和核工業）的競選資助。然而，美國在光伏技術實施上相對失敗的表現，也不能貶低網絡型產業政策在刺激光伏研發中所取得的成功。[⑨]

6.2風能發電系統

在20世紀70年代阿波羅太空任務結束后，美國國家航空航天局的前途存在著不確定性。在20世紀70年代石油價格飛漲、風能成為有前景的新能源的背景下，國家航空航天局試圖以自己在工程領域的成功為基礎，通過對風力發電的開創性研發來尋求新的聯邦預算收入。在需求方面，美國國會通過了《國家能源法》，在風電供應商接入電網時，能源公司有義務為其提供有吸引力的價格。加利福尼亞州政府特別積極地推動該投資，到1984年，加利福尼亞州占世界商業風能發電量75%的份額（Keller和Negoita, 2013年）。

然而，美國大多數的渦輪機是從丹麥進口的。國家航空航天局、能源部的風力發電機計劃大都未能研發出可商用的產品，因為任務導向的方案讓項目經理們一開始就計劃“跳過”可用的商業設計，幾乎不用考慮成本和生產。他們很少把私人制造商或渦輪機的使用者納入到研究計劃中。此外，他們的主要制造商也是國防和航空航天合同的長期承包商，包括波音（Boeing）、洛克希德（Lockheed）、西屋（Westinghouse）、美鋁（Alcoa）和通用電氣（General Electric）等，對這些企業來說，風力發電機組只是個小業務，并且企業間的合作是不受歡迎的。

在丹麥，私人風能愛好者早在20世紀70年代初期就開始表現出對升級現有技術的廣博興趣，到20世紀70年代末，已經創建了幾個相互合作的國家協會。國家緊隨其后（“跟隨市場”的戰略）進行投資補貼以及規定風能的最低采購價格。最重要的是，丹麥建立了國家風力發電機組檢測中心。該中心設定標準、提供質量控制，并提出建議，鼓勵制造商和用戶合力解決問題。其工程師具有核心能力，作為分散（私人）的生產基地工程師和技術人員間的樞紐。在投資者獲得國家補貼之前，該項目首先要得到他們的批準。

丹麥該網絡的成功對應著美國未能實現的作為：（1）在新領域提供標準、認證和質量控制；（2）讓用戶和制造商共同分享問題和解決方案；（3）建立信任；（4）維持政府推動業界發展的承諾。

6.3高級電池

截止2008年，美國只有兩家本土的高級電池制造商，日本公司占據了57%的世界市場份額（Keller and Negoita, 2013）。然而，在20世紀90年代初，聯邦政府就組織了美國三家主要的汽車制造商組成聯盟，負責開發新一代電動汽車和高級電池。十年后，該計劃通常被認為是失敗了。主要原因之一就是它被主要的汽車公司所控制，這些大企業邊緣化了中小企業并將其置于危險之中，游說政府反對削減對內燃機的依賴，抵制與電池公司的合作。

另一次匯集了新一批合作者的嘗試開始于21世紀初期，但最后也沒有成功。此次失敗的一個主要原因是布什政府普遍缺乏發展替代性燃料的熱情，導致項目合作者也缺乏熱情。此外，許多合作者已經將生產外包到海外，互相隔絕了相關的能力。

在20世紀90年代初，日本政府大約與美國同時開始研發高級電池。具有諷刺意味的是，日本——特別是通產省——借鑒了美國成功的網絡型產業政策的經驗，構建政府機構、大學和企業間的合作（與日本長期集中的產業政策傳統形成對照）。為此，它創建了一個包含汽車制造商、電池公司、政府實驗室和大學在內的聯盟，撥付了十年的專項預算（比美國要長得多），同時給予其負責基礎研究與原型研究的任務。將稅收優惠擴大到專門從事該產業計劃研發的大學中；它鼓勵從大學研究中派生出創業公司；鼓勵大學教授成為公司董事。該項目由通產省的一個專門部門進行監督，主要目標之一是確保互利互惠超過機會主義（一些公司利用他人知識而不奉獻自己的專長）。項目參與者在日本境內的業務量比美國同行要多，更容易建立互補能力間的聯系。

七、對網絡建設的產業政策的評價

以上只是美國實行的規模巨大、但沒有中央協調的產業政策的一小部分佐證。用安德魯·施蘭克（Andrew Schrank）和喬希·惠特福德（Josh Whitford）的話來講就是：“數十年來，在分散的政治制度下，聯邦政府一直在推行產業政策……美國的產業政策不只保護了市場競爭，維護了宏觀經濟穩定，而且還通過各種不同的機構和手段提供公共服務，以滿足企業的特定需求（Schrank and Whitford, 2009，著重部分為原文作者所加）。”

用另一項研究的話來說：“在意識形態的表層之下，由聯邦、州和地方政府相互填補缺口的一種強有力的看似雜亂無章地發展（‘jerry-built’）的底層凸現在我們面前了。”

參與這些計劃的一位官員說，“我們的確將這些計劃看作是事實上的產業政策，但我們不能使用這個術語，所以我們通常將之稱作是研發政策。”（參見Schrank and Whitford, 2009; 著重部分為本文作者所加）

那么，我們該如何評估這些計劃呢？第一，它挑戰了“資本主義多樣性”學說的假定，即美國強勢的（在行政、立法和司法機關以及聯邦、州和地方之間）三權分立阻礙了產業政策的實施，以至于是沒有效率的。（見前文引用的Mann的文章）。

這個論點可能會完全改變人們原有的認知，即美國分散類型的產業政策更具經濟優勢：它更適合于美國日益的去中心化、網絡化的生產結構和三權分立的現實。在以前垂直一體化管理的公司變得垂直分解的同時，遍布于全國各地的小企業如雨后春筍般地涌現出來了。截止到2003年，全美博士畢業生中已有半數受雇于規模在500人以下的私人企業。此外，還有成千上萬的具有博士學位的科學家和工程師們選擇了個體經營或開辦自己的小企業（Block, 2011, p18）。隨著（這類經濟活動的）生產份額的增長，這些企業從持續性的網絡關系中獲得的收益也在增加。通過參與創新網絡，他們更有可能在高端道路（高技能、創新）而非低端道路（低工資）上進行競爭。而且，正因為權力分散，所以可以在不同的層次和地方上的許多政府機構可以開展這些計劃，從而鼓勵了更多的試驗。

第二，我們要問這樣一個問題：如果企業間網絡可以帶來收益（并不是都能帶來，而是在那些需求不確定或不穩定的、供給依賴高和技術變化快的部門），為什么在企業自發形成企業間網絡的基礎上，還需要國家的協助才能帶來凈收益呢？簡單來說，政府干預可以修正“網絡失靈”（如前文所述，政府對網絡的治理在這種條件下是必要的）。至少有兩個原因可以解釋為何企業間自發形成的網絡有可能會失靈（即網絡缺失、網絡脆弱和短命）。

第一個原因與創新的融資有關。一般來說，生產的融資可以來自以下三種途徑：（1）來自銷售的收入；（2）獲得銀行貸款或其他貸款；（3）發行證券。大型老牌公司的創新投入可以通過銷售收入來提供資金，而小型的新公司卻不能做到這一點；因為不確定性高，它只能艱難地在潛在利潤預期的基礎上去尋求債務性融資，這也讓外部股權融資成為了企業創新融資的主要來源，尤其是對小型的新企業來說更是如此。但也正是因為這些企業規模小、成立時間短，它們經常在尋求股權融資時遇到困難。因此在這個層面上，來自公共機構的資金（無論是以債務還是股權的形式）和官方對企業投資價值的認可，可以扭轉私人金融家的看法并加快企業的研發進程（Shapiro and Milberg, 2012）。

網絡失靈需要國家干預的第二個原因就在于，國家引領的優勢來源于這樣一個事實：存在競爭關系的公司在本著互惠精神交流知識和專長時形成了企業間網絡，但這種網絡容易陷入到“囚徒困境”之中。公司可能會試圖從別人那里不勞而獲，這使得退出的其他公司說“他們坑了我”。來自于國家的權威可以抑制企業間的這種負面刺激。同樣地，當企業認為合作者是不能勝任的、無法交互地采取行動時，退出的公司可能就會說“他們將一事無成”，政府在此時就應當進行干預（Schrank and Whitford, 2009）。

然而，因為很難準確地評估美國實施的這些分散計劃的經濟回報率，這就為市場原教旨主義者認為它們浪費了納稅人的錢提供了口實，而不管自由市場是否可以達成這些計劃的效果。但是，我們可以確信：

（1）這些計劃已經開發了有價值的產品和工藝。近年來，美國政府的網絡建設已經幫助本國企業在全球重要產業的競爭中取得了領先地位。比如在移動通信領域，蘋果在同RIM和諾基亞的競爭中獲勝；在能源領域，水力壓裂法的經濟潛力因能源部支持的公私合作項目而得到了質的飛躍。

（2）這些計劃已經學會從“失敗者”中獲得教益，至少在民用工業領域是這樣。這與農業和國防受到的待遇大相徑庭，在2008年之后，因農業補貼和國防預算的增加迫使政府更加嚴厲地削減了其他公共支出。

（3）沒有被納入到政府網絡項目中的企業間網絡往往更容易衰落或解體，這從側面上證明了政府參與的價值。例如，謝莉·休曼（Sherrie Human）和基思·普羅旺（Keith Provan）的研究報告顯示：他們在20世紀90年代中期選取了游離在政府公共項目之外的企業間網絡樣本進行研究。到1998年時，超過60%的已經消失了（Human and Provan, 2000）。瑪麗蓮·費爾德曼（Maryellen Kelley）和瑪麗蓮·凱利（Maryellen Kelley）也提供證據表明：相比于未獲得政府支持的，獲得政府支持的企業間網絡中更有可能維持合作關系（Feldman and Kelley, 2001）。

總的來說，評判一個特定的網絡構建的產業政策是否成功或整個計劃的收益—成本比是充滿困難且容易發生爭議的。最好通過一個動態評價體系而非借助傳統的靜態成本—收益框架（在這種框架下，“擠出效應”的成本高于收益）。但有三點是明確的：

首先，許多網絡建設的計劃產生了巨大的收益；其次，只有在無視企業間網絡可以提供收益這種現實的情況下，人們才能做出這個假定：私人投資者相互競爭的“自由市場”會產生更好的結果。

第三，對美國成功和失敗項目的案例研究發現，產業政策的效果在很大程度上取決于該政策和實施方案的“制度安排”，而非取決于美國、日本、丹麥等不同類型的資本主義的本質差別。雖然美國政府在一些能源領域的嘗試失敗了，但如前所述，如果能借鑒在該領域取得成功的其他國家的具體做法，那么，政府未必不會取得成功。舉例來說，美國政府想為風力渦輪機建造測試和質量控制中心時，不可能像丹麥政府一樣毫無壓力，因為建造這些中心會受到市場原教旨主義者的強烈批駁。另一方面，相比于丹麥，美國的風力渦輪機行業也面臨著來自化石燃料游說團體更加強烈的反對。

八、結論

我們可以得出如下結論：第一，美國在過去的二、三十年里已經發展了一種隱蔽型的“發展型國家”，遠遠超越了早期對軍事的關注。回顧1989年以來的美國產業政策史，弗雷德•布洛克（Fred Block）評論說：“近期最引人深思的是，除了在‘先進技術計劃’上發生了論辯外，聯邦政府能動性作用的重要性日益增強，但這些卻沒有引起公共的爭論，兩者之間形成了鮮明的對照……新聞記者很少報道這些計劃和項目，幾乎沒有學者討論它們，大多數政治家無視它。”（Block, 2011, p. 13）

第二，令人驚奇的是，這一系列的產業政策項目竟然是在以下的環境中生存的：（1）推崇以交換為核心的主流經濟學認為，“產業政策”總的來說是必須廢止的；（2）政治經濟學家們和其他的制度主義者們認為，美國的政治結構（聯邦層面的三權分立和聯邦——州——地方三級行政體制）與市場原教旨主義意識形態相結合使得政府主導的投資是無效率的或者會變得更糟。另一個導致學者們無視產業政策現實的原因是基于這個假定：產業政策意味著東亞、法國和巴西的指示性計劃之類的政策，意味著高調的國家操控性政府機構。

第三，當政府機構不得不為這些項目辯護時，他們就會重提“政府干預是為了糾正例外的市場失靈情況”的論調。這使得他們看起來也是標準的新古典主義理論的擁護者。但實際上，其中的部分計劃的意義已經遠遠超出了糾正市場失靈的范疇，國家在以下兩種情況下引導著新技術發展的方向：對私人部門出于利潤考慮而不會進行投資的新技術；在私人部門已經進入的領域，政府機構看到了加速推進的機會。

第四，在人們熟悉的市場成功和失敗的新古典理論之外，近期的實證研究也為論述網絡成功和失敗的理論提供了基礎。早先的討論為該理論提出了幾個基本構架。例如，與資本主義多樣性學說對美國制度的苛評相反，美國權力分散的網絡建設的產業政策可能具有新的經濟優勢（以及政治優勢）：它的優勢在于能更好地適應新興的、更分散的生產結構，在這種生產結構下，規模更小、更少垂直一體化管理的企業在總產出中所占的比例日益增加；它的優勢還在于試驗和避免“群體性思維”。

這種理論的另一個構架是區分網絡失靈的兩種原因：當某些參與者認為其他人是“無能”的時候（“我將退出，因為他們將一事無成”）；或者當某些參與者將其他人看作是“機會主義者”的時候（“我將退出，因為他們坑了我”），在這兩種情況下，集體行動就會失敗。為了推進網絡建設，就不得不對這兩種情況進行政策和制度上的干預（Schrank and Whitford, 2009）。第三個構架是對政府作用的區分：政府領導市場、政府追隨市場和政府更多地發揮中立的職能。在某個部門或產業中，政府扮演的角色可能會隨著時間的推移而改變（Wade, 1990）。

第五，在承認美國產業政策的實施效果以及社會科學領域對它的認可度正在逐漸改觀的同時，我們仍應牢記，美國的高科技制造業并非處于健康狀態。在國際貿易領域中，美國曾在上世紀90年代由高科技產品帶來大額貿易順差，而到了2011年貿易赤字已達到1000億美元。科學和工程技術研究方面畢業的研究生供不應求。IBM、杜邦（Du Pont）和其他公司正在將它們的研發活動外包到海外。在過去的十幾年間，生產率增速在持續下降。這個時代的一個標志是：在世界上運行速度最快的500臺超級計算機中，中國（例如2016年）擁有的數量是最多的；同時它連續七年保持超級計算機的最快運行記錄，并且該機器使用的是中國自己制造的微處理器，而非來自硅谷的英特爾（國際紐約時報，2016）。

第六，這些趨勢并沒有導致警鐘長鳴，反映了一個普遍的假想：只要“創業”和“知識工作”還保留在國內，我們發達國家就應該向海外擴張，將工廠的工作轉移到有廉價勞動力的地方，并通過推進更深層次的貿易自由化來擴大這種分工。這種觀點表達了一種錯誤的信念：創業可以在國內創造出強有力的就業。實際情況是，當技術從原型步入大量生產的時候，只有“規模經濟生產”（scale-ups）才是就業增長的發動機。規模經濟生產取決于已經存在的供應商——客戶關系的生態系統，這種生態系統是技術知識積累和經驗累積的基礎。放棄今天的“商品”制造就阻礙了進入明天的新產業（Grove, 2010; Berger, 2013）。因此，產業政策不應只集中在創新，也應關注國內商品制造業的特定領域，以打消制造商想要逃離本國的想法。

第七，通過一個頂級的中央機構，在聯邦政府機構的各種計劃之間進行更多的協調，美國的產業政策可以變得更有效率。邁克爾•波特（Michael Porter）曾不認可國家戰略的優勢，但現在卻改變觀點說：“如果美國兩黨通過建立一個聯合計劃組織，協調總體的（和發展的）優先事項，美國國會將會從中受益。為了將許多互不相干的法案整合成系統的政策，需要更多的在綜合立法方案上的選票。”（Porter, 2008）

對于探索一種能避免災難性氣候變化的發展道路來說，一個高瞻遠矚的中央政府機構是至關重要的，因為這需要劇烈地改變生產和消費方式（提高資源利用率、減少物質消費）。這不只是針對美國和西方國家而言的，對于全球的發展來說也是如此。

第八，總的來說，美國產業政策最大的缺陷在于政府在研發上的投資沒有按照風險資本的原則來進行，如果按照這種原則，國家應該直接獲取在私人部門成功投資的財務收益，以便對更多的研發活動進行投資（就像我們在前面談到蘋果公司的例子時指出的）。目前是國家吸收了高風險和不確定性，常常負擔了高資本成本；2008年，基礎研發的融資中有57%來自聯邦政府，只有18%來自私人部門。然而，政府無償地分享了知識成果，但卻沒有一個能讓其獲得衍生的私人創新上的報酬的機制。解決這一問題的關鍵是建立一種周轉基金，以便政府在公共研發上不可避免的損失能夠被其他收益所抵補，就像私人風險投資家所做的那樣。這將使得公共研發的資金較少地依賴于政治進程。用瑪麗安娜·馬祖卡托（Mariana Mazzucato）的話來說就是：“為什么美國政府會因超音速運輸項目（the American Supersonic Transport，SST）這樣的風險投資失敗（此時‘挑選了失敗者’）而輕易受到指責，但是在蘋果這樣的公司的早期投資中所獲得的成功（此時‘挑選了優勝者’）卻無人稱贊？既然政府在基礎研究和應用研究上的直接投資為革命性的商品（如多媒體播放器、蘋果手機和平板電腦）的問世奠定了基礎，那么政府為何沒有因為這種技術上的成功而獲得回報？”（Mazzucato, 2013, p. 88）

第九，先前描敘的各種計劃在這里被理解為“美國制度”的“內輪”，它的影響力很大程度上取決于“外輪”。

一個“外輪”是研發投入占國民生產總值的比例。在這方面，美國遠超大多數國家：2008年，公共和私人的創新投資占國民生產總值的2.8% ，低于日本，但遠高于歐盟15國1.9%的水平。但是，美國在基礎研究上日益依賴于公共部門的投資，境況不容樂觀。因為大型的上市公司更多地集中在金融工程（金融化）而非實際工程上。第二個“外輪”是宏觀經濟管理，對不同產業部門的影響大相徑庭。例如，高利率阻礙了對資本密集型工業的投資，被高估的匯率阻礙了出口導向型的制造業。第三個“外輪”是收入分配。在21世紀最初十年中，生產率增長與收入增長脫節減弱了產業政策的效力。在2007年前的經濟明顯增長的美好時期里，有史以來第一次有記錄表明大多數美國人的收入停滯了或下降了。收入中位數（median incomes）相對于生產率的緩慢增長竟然成了解決經濟焦慮和憤怒情緒的處方，從而導致了“政府是問題，不是解決問題的辦法”這種思想的流行、金融危機和失去的數十年（Wade, 2012B, 2013B）。

最后，正如本文開頭所引用的一項有關美國生物技術產業的研究成果所揭露的，有組織的虛偽性是美國產業政策的整體性特征。請讓我再次引用這項研究成果的結論：“政府和產業界領導人都在提倡政府干預，以便推動生物技術產業的發展，但與此同時卻又偽善地搪塞說，政府應該讓市場自由地發揮作用。”（請見本文開頭的引語）由于美國的產業政策基本上已經在公眾和學術界的視野中消失了，所以，美國政府在告訴其他國家如何去做的問題上就沒有必要為言行不一而費心思了。在這種情況下，美國政府沒有必要說，“按照我所說的去做，不要按照我所做的去做”，它只需要簡單地說“按照我所說的去做”就行了。正是因為這個原因，自20世紀80年代以來，美國和其它西方國家政府對發展中國家施加了強大的壓力，迫使發展中國家“遵循比較優勢原理”并專業化于初級產品出口、旅游業和廉價勞動力裝配線制造業，勸誘他們不要再為發展生產能力而向發達國家要求“政策空間”（Wade,2013A）。這種施壓是歷史上帝國主義國家阻止外圍國家進入到動態發展部門的延續，但自20世紀80年代以來，它不再采取炮艦外交、殖民地限制和種族主義意識形態的施壓手段，而是采取了有條件的貸款、“自由貿易”協定和新古典經濟理論的新手法——后者旗幟鮮明地論證了發展中國家固守它們具有比較優勢的部門最符合其利益。這是一種為維護世界經濟現存的中心—外圍結構而開出的藥方，目的就在于將收益遞增的、聯系效應高的、需求的價格彈性高和需求的收入彈性高的經濟活動主要地保留在核心國，維持核心國相對于外圍國的興盛地位（Wade, 2003）。

本文的一個教訓就是，對于其他國家和國際間發展組織如世界銀行和國際貨幣基金組織的政策制定者們來說，當美國的政策制定者和學術界督促他們遵守華盛頓共識的“原則”時，他們應該將美國的經濟成功與華盛頓共識的結果做個比較，退一步仔細斟酌一下。對于發展中國家來說，（使用基本上是在世界上別的地方開發的技術），在推進生產結構向高附加值活動的升級上，“華盛頓共識的政策議程”——對外開放和改善交換制度——至多只是必要條件，但不是充分條件。美國的經驗以及上面談到的第二次世界大戰后美國成功的故事，都強調了公共政策的必要性，以激勵某些特定的生產活動的發生。這正是產業政策的實質，也是美國高新技術一直保持霸主地位的根本原因。畢竟，創造一個公平的競爭環境并不能保證球員們在比賽中獲勝。

注釋：

[①]在這方面，新奧爾良市議員Jacquelyn Brechtel Clarkson認為，“沒有什么比讓自由企業和自由市場決定城市如何重建更好的了”（引自《金融時報》，2006年1月10日）。

[②]關于億萬富豪及其組織如何將美國知識界的氛圍推向激進的右翼，包括采用帶有意識形態的智庫和向大學捐贈等方式，請參見Mayer（2016）。

[③]“豬肉桶政治”（porkbarrel politics），美國俚語，意指議員在國會制訂撥款法時將錢撥給自己的州（選區）或自己特別熱心的某個具體項目的做法。一般認為，“豬肉桶政治”是一種為了局部而非整體利益、甚至會損害國家利益的政治活動。——譯者注

[④]這篇文章是同一作者的關于產業政策的幾篇論文之一（參看，如Wade, 2004, 2010,2012A, 2016A）。

[⑤]所謂“美國制度”包括三大要素：關稅保護、內部改善和國民銀行，請見賈根良等著：《美國學派與美國19世紀內需主導型工業化道路研究》，中國人民大學出版社，2017年版。——譯者注

[⑥]二戰結束后，在新創建的國際組織中，一些杰出的美國人士仍繼承了新政的傳統，但是，20世紀40至50年代，在世界銀行中擔任高級職務的第一批美國人卻往往是強烈的反政府和反新政主義者。強勢的第一任副總裁羅伯特•加納（Robert Garner），在他1972的回憶錄中就宣稱，“羅斯福…對這個國家造成的傷害比歷史上的任何人都要多”（參見Alacevich, 2009, p. 32）。

[⑦]“英美經濟學”不僅支配了歐洲和美洲的經濟學教育，而且也成功地擴展到了世界上大部分其他國家的經濟學教學之中。比如在格魯吉亞共和國就實現了深層滲透，特別是格里高利•曼昆（Gregory Mankiw）的《經濟學原理》得到了廣泛傳播，詳見Wade（2016B）。

[⑧]除了下文提到的因素之外，美國各州和城市之間的人才與資源競爭可能使得網絡建設型產業政策更加有效。 在財政和政治上，美國政府不僅受益于該政策的成功，但也要忍受其失敗的惡果。 相比之下，在英國，對公共的支出和規劃更受中央管控，地方利益和損失更多地被納入到國庫中。

[⑨]2011年9月，加利福尼亞州的太陽能電池板制造商Solyndra的倒閉促使人們抑制住鼓吹“政府無法挑選贏家”的標準說辭。能源部給了它5.35億美元的聯邦擔保貸款，以幫助其將創新用于全面的商業化開發中。然而，其大筆貸款來自于通常被認為能“挑選贏家”的私人投資者。但該公司最終由于內部管理混亂而崩潰（Nocera，2011）。

參考文獻（略）

【作者羅伯特·H·沃德（Robert H. Wade），國際著名發展經濟學家，倫敦經濟學院教授。英文原文發表于《劍橋經濟學雜志》2017年第41卷第3期(Cambridge Journal of conomics，May 2017, Vol. 41 Issue 3, p859-880. 22p.中文翻譯發表于《中國社會科學內部文稿》2017年第6期，原題《美國的兩面性：自由市場意識形態與產業政策的真相》。賈根良等譯校，經授權察網發布。】