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【資料圖源：新華網(wǎng)】

 

民盟中央在今年兩會(huì)提交的提案顯示，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019年上半年，在全國(guó)70萬個(gè)行政村中，村級(jí)債務(wù)總額已達(dá)9000億元，村級(jí)組織平均負(fù)債130萬元。

根據(jù)武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心在全國(guó)多個(gè)村莊的調(diào)研，村級(jí)債務(wù)分布范圍廣泛，無論是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都有村級(jí)債務(wù)，且呈現(xiàn)出總額持續(xù)上升的趨勢(shì)。

 

有數(shù)據(jù)顯示：2020年，在東部沿海，浙江杭州臨安區(qū)村均負(fù)債112萬元，廣東梅州、河源地區(qū)村均負(fù)債70.52萬元，福建省村均負(fù)債47.5萬元；在中西部地區(qū)，根據(jù)湖南省2020年2月的統(tǒng)計(jì)，負(fù)債村占全省總村數(shù)的72.49%，村均負(fù)債108萬。另?yè)?jù)了解，陜西某鎮(zhèn)共有25個(gè)村，其中有債務(wù)的村18個(gè)，債務(wù)總額達(dá)1600余萬元，其中最高達(dá)900余萬元。

 

至此，可能大家心里都有個(gè)疑問：這些債務(wù)怎么來的？

 

債務(wù)來源

 

在鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧背景下，全國(guó)各地開展轟轟烈烈的建設(shè)與發(fā)展運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)過程中，不少鄉(xiāng)村尤其是明星村、示范村和中心村出現(xiàn)大量發(fā)展型債務(wù)。

 

根據(jù)對(duì)多個(gè)村莊的調(diào)研，鄉(xiāng)村債務(wù)主要分為三種類型。

 

一是示范性負(fù)債。

 

示范打造，是全國(guó)各地基層政府推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)的主要方式。為了能夠成為示范村，很多村干部想方設(shè)法積極向上申請(qǐng)各種示范項(xiàng)目，并前期墊付大量的資源。一旦上級(jí)政府的承諾沒有兌現(xiàn)或項(xiàng)目資金有限，村集體就會(huì)面臨大量債務(wù)。此外，鄉(xiāng)村示范任務(wù)越多，示范等級(jí)越高，村莊負(fù)債規(guī)模也越大。

 

比如位于中部H省的S村，人口約2000人，村集體年收入50萬元，主要來自于生態(tài)補(bǔ)貼。該村從2015年開始積極申報(bào)各種“創(chuàng)建活動(dòng)”，獲得“省級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村”、“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范村”、“文明示范村”等榮譽(yù)稱號(hào)。為了完成示范性任務(wù)，該村前期墊付及項(xiàng)目配套支出，包括村莊環(huán)境打造等。截至2020年，S村的村級(jí)債務(wù)為709.74萬元。

 

二是配套性負(fù)債。

 

在國(guó)家資金投入有限的背景下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要村級(jí)提供部分配套經(jīng)費(fèi)，同時(shí)還需承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施過程中的一些額外成本，比如土地整理、附屬房拆除、樹木砍伐補(bǔ)償?shù)取?/p>

 

同位于中部H省的J村，人口3100人，耕地2400畝，1990年代初到2000年初是L縣的明星村。隨著村辦企業(yè)的衰落，該村集體收入大幅下滑，如今每年收入20萬元，主要同樣來自生態(tài)補(bǔ)貼。

 

J村積極爭(zhēng)取了道路建設(shè)和拓寬、自來水管道鋪設(shè)等項(xiàng)目。其中，村級(jí)道路建設(shè)花費(fèi)了200萬元，政府只補(bǔ)貼20萬元，缺口180萬元；自來水項(xiàng)目耗資210萬元，三峽總公司資助80萬元，村集體自籌130萬元。截至2020年，J村的村級(jí)債務(wù)為911萬元，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提檔升級(jí)過程中產(chǎn)生的。

 

三是經(jīng)營(yíng)性負(fù)債。

 

產(chǎn)業(yè)發(fā)展被認(rèn)為是發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)的主要途徑。在這種思路指導(dǎo)下，各種專項(xiàng)扶持資金涌入村莊，加劇了下鄉(xiāng)資源的經(jīng)營(yíng)化轉(zhuǎn)向。但是，在這過程中，鄉(xiāng)村若忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，一旦經(jīng)營(yíng)失敗，必然會(huì)產(chǎn)生各種債務(wù)。

 

比如位于H省東部的A村是省級(jí)重點(diǎn)貧困村，人口2235人，耕地2156畝，山場(chǎng)18134畝，幾乎沒有集體經(jīng)濟(jì)收入。自2015年以來，A村依托政府產(chǎn)業(yè)扶貧資金及幫扶單位扶持資金發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，包括花卉苗木、特色種羊養(yǎng)殖等。

 

其中，特色種羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要總投入145萬元，政府出資100萬，村集體需配套45萬。為吸引資本下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，J村也需要墊付“三通一平”的前期投入資金。截至2021年9月，A村累計(jì)投入320萬，目前仍未盈利，且負(fù)債20萬元。

 

深層次原因

 

近些年全國(guó)各地掀起了“強(qiáng)富美”的鄉(xiāng)村建設(shè)熱潮，雖然上級(jí)一再要求控制和化解村級(jí)債務(wù)，但村級(jí)債務(wù)仍通過各種或明或暗的方式繼續(xù)增長(zhǎng)。

 

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層原因在于：地方政府以項(xiàng)目分配為核心的多目標(biāo)政績(jī)考核壓力，與村集體以項(xiàng)目獲取為核心的經(jīng)營(yíng)村莊的發(fā)展動(dòng)力，雙向“合謀”。

 

首先，在鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧背景下，大量國(guó)家資源以各種項(xiàng)目的形式向基層轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，地方政府以行政發(fā)包制的方式向基層配置各種行政任務(wù)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境整治等。

 

在錦標(biāo)賽體制下，地方政府為了晉升激勵(lì)，鼓勵(lì)甚至期望基層組織能夠申請(qǐng)各種帶有示范性、創(chuàng)新性的特色項(xiàng)目，以引來更上級(jí)政府的關(guān)注與項(xiàng)目?jī)A斜。因此，他們往往會(huì)層層加碼布置任務(wù)或者設(shè)置開放性空間，構(gòu)建一套以中心工作為核心內(nèi)容的考核體系，推動(dòng)基層積極執(zhí)行。因此，普遍的情況是一個(gè)項(xiàng)目包含多個(gè)行政目標(biāo)，給基層帶來很大的申請(qǐng)壓力。

 

如2014年，A村村集體為了配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成區(qū)域性“一鎮(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)布局、完成精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)，利用山地資源帶動(dòng)村民發(fā)展吳茱萸產(chǎn)業(yè)，2015年種植面積1000多畝，2018年增加到4000多畝，2021年已發(fā)展到6000畝，其中集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營(yíng)的面積占1000畝。據(jù)了解，產(chǎn)業(yè)投資主要來源于政府產(chǎn)業(yè)扶持資金；截至2021年，共投入項(xiàng)目資金320萬元。

 

【吳茱萸（資料圖/HKBU）】

 

地方政府對(duì)于村集體的考核指標(biāo)包括：一是不允許產(chǎn)業(yè)資金流失，必須實(shí)現(xiàn)保本增值；二是帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)5萬元的集體經(jīng)濟(jì)收入目標(biāo)，并帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)；三是帶動(dòng)貧困戶就業(yè)。

 

作為經(jīng)濟(jì)作物，吳茱萸價(jià)格波動(dòng)很大，從10元到100多元不等，根據(jù)種植成本，每公斤售價(jià)要達(dá)到40元才有盈利。2021年，吳茱萸每公斤20元，給集體經(jīng)營(yíng)管理帶來很大壓力。為了給貧困戶分紅，以及支付包括地租、人工、肥料等在內(nèi)的成本，2020年A村直接負(fù)債20多萬元，村干部還面臨產(chǎn)業(yè)扶持資金保本增值的問責(zé)壓力。

 

其次，面對(duì)大量的項(xiàng)目下鄉(xiāng)，村干部不會(huì)無動(dòng)于衷，也是想方設(shè)法申請(qǐng)各種特色項(xiàng)目，爭(zhēng)取獲得縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)和部門的關(guān)注。

 

按照上級(jí)的意圖，相比基礎(chǔ)性的工作，創(chuàng)新創(chuàng)意性、典型示范性的工作成為基層組織的主要謀劃方向。值得注意的是，調(diào)研了解到，在村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，每一屆新任的村干部都會(huì)有自己青睞的新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

 

然而，從現(xiàn)實(shí)來看，這些操作必然會(huì)產(chǎn)生很多超越政府項(xiàng)目資源和脫離地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的額外支出。

 

不論是地方政府的項(xiàng)目資源，還是村集體的資源，都是有限的。同時(shí)，很多鄉(xiāng)村尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村，因地理劣勢(shì)，并不適合發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，經(jīng)常是一時(shí)風(fēng)光，最后走向失敗，沒有可持續(xù)收益支撐。最典型的就是近幾年，為了推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，各地都在全力打造鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。

 

即便如此，村集體干部依然積極申請(qǐng)項(xiàng)目。在他們看來，一方面，“項(xiàng)目畢竟是機(jī)遇，有機(jī)遇就要抓住”；另一方面，“要是在任上不做點(diǎn)事情，老百姓也不會(huì)覺得你是好干部。”他們心里也清楚，面對(duì)借債發(fā)展，地方政府為了激勵(lì)基層干部的積極性，也多持默認(rèn)態(tài)度。

 

比如M村，位于中部省會(huì)城市遠(yuǎn)郊X區(qū)，戶籍人口1600人，常住人口400多人，空心化程度較高。村莊有耕地1700畝，村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到38萬元/年。作為市委組織部掛點(diǎn)示范村和首批鄉(xiāng)村休閑旅游示范村，M村依托500畝的經(jīng)濟(jì)林發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。為吸引十幾個(gè)工商資本主體，村集體對(duì)村莊道路和環(huán)境進(jìn)行提檔升級(jí)。截至2020年，M村有村級(jí)債務(wù)105萬。

 

具體說來，如2019年，M村實(shí)施4號(hào)農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目，其中一期工程2公里，二期工程1公里。公路測(cè)算造價(jià)70萬元/公里，而項(xiàng)目資金只有40萬元/公里，村集體需要配套30萬元/公里。實(shí)際上，一期工程總審計(jì)造價(jià)153萬元，村集體配套了73萬元；二期工程2020年建設(shè)完成，測(cè)算造價(jià)72萬元，配套資金32萬元。

 

【資料圖】

一些建議

巨額的發(fā)展型村級(jí)債務(wù)，不僅導(dǎo)致有限的國(guó)家資源大量浪費(fèi)，而且也不利于鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，相反會(huì)造成很多潛在隱患。因此，控制村級(jí)債務(wù)一事可謂迫在眉睫。為此，筆者有幾點(diǎn)建議。

 

首先，需正確定位鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略。

 

受到區(qū)位資源、人才等條件的約束，大部分鄉(xiāng)村尤其是中西部鄉(xiāng)村難以走“強(qiáng)富美”的發(fā)展道路；更多應(yīng)是推進(jìn)保底建設(shè)，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村蓄水池和穩(wěn)定器的作用。圍繞保底建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府相應(yīng)地要立足當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，盡快調(diào)整基層任務(wù)考核體系。

 

其次，謹(jǐn)慎開展鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

 

鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持正確的政績(jī)觀，以村莊村民為主，以普惠性投入為原則，嚴(yán)格控制高標(biāo)準(zhǔn)、高投入的建設(shè)項(xiàng)目，避免脫離地方經(jīng)濟(jì)條件和村民的實(shí)際需求。

 

最后，明確縣市鄉(xiāng)建支出責(zé)任。

 

一方面，明確市縣建立公益事業(yè)支出責(zé)任，納入兩級(jí)財(cái)政框架，避免地方政府以項(xiàng)目的方式把支出層層轉(zhuǎn)移給村集體；另一方面，在“村賬鎮(zhèn)管”的既有制度基礎(chǔ)上，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)管理，把是否出現(xiàn)新增村級(jí)債務(wù)作為基層干部的重要考核內(nèi)容，并與報(bào)酬、評(píng)優(yōu)、提拔等掛鉤，從而減少村集體擅自舉債、盲目發(fā)展的情況。

 

（作者系安邦智庫(kù)研究員，武大中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員；來源：昆侖策網(wǎng)【授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“觀察者網(wǎng)-底線思維”）

 

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