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劉明國：盡快恢復鞏固提高我國糧食生產能力的政策建議

點擊：作者：劉明國來源：昆侖策網發布時間:2023-03-29 08:47:54

無農不穩，無糧則亂。這一幕在古今中外反復上演。歷史上，齊國誘導魯國棄糧種桑，關鍵時候斷糧降服魯國；越王勾踐把種子煮熟貢給吳國，趁其糧食絕收一舉滅吳。今年烏克蘭危機爆發以來，全球30多個國家限制糧食出口，部分國家因此社會動蕩甚至政權更迭。只有把牢糧食安全主動權，才能把穩強國復興主動權。

農業強，首要是糧食和重要農產品供給保障能力必須強。這些年，我們依靠自己的力量端穩中國飯碗，14億多人吃飽吃好。現在，糧食需求剛性增長，端牢飯碗的壓力大。必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質基礎，強化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機制保障，做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實。

——引自習近平總書記2022年12月23日在中央農村工作會議上的講話

一、主要問題

我國當前面臨的糧食安全問題，主要表現為以下三個方面：

（1）糧食供應對外依賴程度高：從2015年開始，每年進口1億多噸，超過國際糧食貿易量的20%，而且呈快速攀升趨勢，2022年糧食進口已經增長到約1.5億噸（詳見表1）。

（2）國內糧食產量實際不足。其理由：一方面糧食大量進口且呈攀升趨勢；另一方面（有效）耕地面積事實上已經突破了18億畝耕地紅線（詳見表2）。而且現在農村相當多的農戶已經不存糧，種糧大戶基本上將多余糧食賣掉，僅存點口糧。

（3）“老人農業”不可持續，糧食生產能力不斷萎縮。

“老人農業”不可持續的問題，不僅會導致在不久的將來（保守估計，不超過10年）我國糧食生產出現斷崖式下降，而且極不利于我國實施鄉村振興戰略和構建國內大循環為主體的新發展格局。因為農民從農業獲取的收入占國民收入的比例長期處于低位（2009年以后我國第一產業占國民經濟比重持續低于10%），必然導致工農業之間循環不暢，工業產品生產過剩而農產品生產不足，使國內大循環失去最基本的內在協調性。

二、原因分析

第一，關鍵原因：糧食生產收益連續多年嚴重低于農民工外出打工收益。這導致了以下嚴重的后果：（1）很多地方（特別是丘陵山區和高原地區）的農民不愿意種糧，拋荒和粗放式耕種普遍；（2）農村勞動力持續向城市流動，農村勞動力嚴重不足。這兩個方面原因又相互強化，導致我國糧食生產能力呈下降趨勢。現在很多地方主要依靠五六十年代的老人和一小部分七十年代的中年人在從事農業生產，八九十年代的青年人“在種糧”和“會種糧”的已經非常少了。“沒有人愿意種糧”、“沒有人種糧”、“沒有人會種糧”的困局正在形成。

平原地區雖然可以通過機械化在一定程度上化解農村勞動力不足的問題，但這樣必然導致農村生產關系的質變——雇傭化。而且，雇傭化的糧食生產，最終難逃美國式糧食生產的高成本、高補貼困境。

第二，資源原因：18億畝耕地紅線其實早已破了。按照國家統計局發布的《國際統計年鑒（2012）》的數據，我國耕地面積2008年就已經下降到16.296億畝了，《中國統計年鑒（2015）》以后公布的耕地面積存疑（見上表2）。從2014年到現在，八年過去了，耕地在工業化城市化繼續推進的情況下，究竟減少了多少已不得而知。有的地方甚至出現了農民一方面拿著土地占用款，另一方面還拿著政府糧食生產補貼款的情況。雖然近年來北方降雨量有所增加，北方干旱地區的耕地有所增加，但是否能夠補償工業化城市化所占耕地以及退耕還林還草所占耕地，就很難說了。至于用喀斯特荒地和灘涂作為占用良田熟土補償的“耕地”，是幾乎沒有什么生產潛力的。就算真的新增了那么多“耕地”，以此面積并按良田熟土的平均單產來推算的糧食產量，也是不可靠的。

第三，政策原因：過分相信市場、忽略了我國糧食生產能力的可持續發展問題。多年來我們主要采用以下政策來解決我國糧食供應不足的問題：（1）從國際上進口；（2）按“成本+適當收益”的糧食定價機制來提高糧食收購價；（3）補貼農民（主要是針對大戶）種糧。

這些政策在和平環境下，可以暫時解決我國糧食供應不足的問題，但是忽視了我國糧食生產能力可持續發展問題，進而為我國糧食安全埋下了巨大的隱患，并使得我國在國際上受制于人。雖然近年種糧收益有所提高，但仍然不能改變青壯年農民不愿意務農的趨勢。所謂的“適當收益”不過是僅能彌補種糧生產成本之外略有盈余，完全沒有考慮農民種糧的機會成本。特別是在收糧季節才公布國家糧食收購保護價和支付農民補貼，更是荒唐，完全起不到事先鼓勵種糧的作用。

三、政策原則建議

第一，將種糧收益提高到合理水平原則（具體方案見下表3、表4）。只有讓農民種糧的機會成本得到充分補償，才能盡快吸引農民工回鄉種糧，進而才能盡快恢復提高我國糧食生產能力。這意味著，如果政策力度不夠，那不會有顯著效果的。這是暢通國內大循環的關鍵之舉。

第二，綜合考慮種糧收益、城市居民的消費能力和國家財政實力原則。提高種糧收益，可以通過提高糧食保護收購價和財政補貼兩種手段來實現。提高糧食保護收購價，既要考慮城市居民的消費能力（不能降低城市居民的生活水平），還要兼顧我國財政的實力。這意味著，提高糧食保護收購價要采取“分階段、快步走”的策略（具體政策方案見后）。

第三，糧食流通環節公益性原則。即糧食流動環節不能獲取過高的利潤，甚至采用國有專門機構保本經營。

第四，因地制宜和就高不就低原則。提高糧食保護收購價和政府種糧補貼組合，要根據各地種植品種、復種模式、農民戶均耕地面積、單產等因素來制定。平原地區和丘陵山區、高原地區需要采取不同的政策組合：平原地區著重通過提高糧食收益來恢復提高糧食生產能力；丘陵山區和高原地區需要通過提高種糧收益和其它鄉村振興舉措相結合，在提高農業農村收入水平中恢復提高糧食生產能力。當然，糧食保護收購價和政府種糧補貼不管是平原地區、還是丘陵山區和高原地區，同年都要就高不就低。

第五，種糧補貼與產量掛鉤原則。我們現行的種糧補貼大多是與耕地面積掛鉤，這個做法雖然簡單，但是并不能保證有效提高糧食產量。領了補貼不種糧或者粗放式生產的，大有人在。

第六，“恢復和保障我國糧食生產能力”優先于“進口糧食”原則。即我國進口糧食的配額數量要根據我國糧食的預期產量來確定，而且應隨著我國糧食生產能力的逐漸恢復和提升而不斷降低我國進口糧食數量配額。千萬不能先確定了糧食進口數量，反過來限制我國的糧食生產。因糧食進口過多而限制農民種糧，這種“你敢栽，我敢砍”的做法是絕對不能允許的。

第七，政府激勵種糧政策事前公布原則。要將各種激勵種糧的扶持政策提前到播種前公布，才能真正起到激勵農民種糧的作用。

四、“分階段、快步走”政策方案建議

以下政策組合，主要是針對平原地區和湖南、江西、江蘇等魚米之鄉的。

第一，對“玉米+小麥”復種模式的政策組合。玉米保護收購價分四年分別提高到1.86元/斤、2.36元/斤、2.86元/斤、3.36元/斤。小麥保護收購價分四年每次以0.5元/斤為階梯提價，即分別為1.63元/斤、2.13元/斤、2.63元/斤、3.13元/斤；小麥理論保護收購價則分別提高到4.73元/斤、4.05元/斤、3.37元/斤、2.69元/斤。小麥保護收購價與理論保護收購價相比較的不足部分由政府補貼。政策組合如表3所示：

第二，對“水稻+小麥+水稻”兩年三熟復種模式的政策組合。按照上述的小麥保護收購價提升步驟——1.63元/斤、2.13元/斤、2.63元/斤、2.69元/斤，（要能保障水稻種植可持續的）稻谷理論保護收購價分別應為4.94元/斤、4.87元/斤、4.80元/斤、4.80元/斤；水稻價格每一次擬提高0.5元/斤，不足部分財政補貼，政策組合如表4所示：

第三，財政種糧補貼資金規模與來源。從上述政策組合可知，財政補貼（小麥和水稻種植）總額上限僅約2萬億元。財政種糧補貼資金來源：（1）從我國農林水財政預算（2019年和2020年都在2萬億以上）中進行結構調整——減少基建等次要支出，把錢用在刀刃上，優先用于種糧補貼；（2）減少出口退稅（2021年和2022年出口退稅分別為1.6258萬億元和1.8678萬億元,），用于種糧財政補貼。

以上方案，雖然主要是針對平原地區和湖南江西等魚米之鄉的，但財政種糧補貼算的是全國的數據；對于丘陵山區、高原地區也同樣適用，只不過僅如此是不夠的，還需要結合在農村發展其它產業，從總體上扭轉農村收入水平較低的格局，在鄉村振興中恢復提高糧食生產能力。

當然，從長遠來看，提高種糧收益和激勵農民種糧，要與壯大農村經濟集體相結合。只有農村集體經濟壯大了，才是保障我國糧食生產能力的根本。

（作者系貴州財經大學政治經濟學教授、博導；來源：昆侖策研究院【原創】修訂稿，作者授權首發）

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