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王文杰：大興調研之風，如何避免淪為“熱熱鬧鬧走過場”？
點擊：3020 作者：王文杰 來源：昆侖策網【授權】 發布時間:2023-03-25 10:46:08
筆者在基層長期調研觀察發現，自上而下的調研跑偏走樣，主要有三個表現：
一是蜻蜓點水式調研。
自上而下的調研一般采取以聽匯報和實地看點相結合的方式，而上級領導由于時間短、要看的調研點多、陪同人員多等原因，很難深入了解具體情況，甚至很難有時間坐下來。
筆者在調研時曾遇到一位市領導下來調研，一個上午就要跑3個調研點，縣委主要領導、分管縣領導、部門主要領導、部門分管領導、相關業務科室負責人、鄉鎮主要領導干部、鄉鎮分管干部、村社干部等等都需在場陪同，調研隊伍龐大。在這種場景下，基層主要以匯報成績為主，會盡量避免談問題，即使上級表達出關心問題的傾向，基層干部和群眾也只會講表面上的問題，不會觸及深層次矛盾。
二是運動式調研。
近些年來，各級領導干部都在鼓勵機關干部下去調研，但也深感機關干部存在雜務纏身下不去的困擾，便采取布置任務甚至發文的形式要求上級機關干部下去調研。在行政命令的統一安排下，各個單位便會開始密集化的調研，而且調研地點的選取會多集中在一些具有工作亮點的地方，往往導致基層應接不暇。
而且，在這類調研中，上級機關干部往往是為了完成調研任務，而并非以解決實際工作問題為導向的自愿調研，因而缺少自主性和主動性，調研成果往往也是東拼西湊，很難發揮實際作用。更有甚者，還有少數上級干部借調研名義，攜家眷妻小讓基層安排旅游接待，嚴重損害了干部形象。
因此，這類調研的結果就變成了“熱熱鬧鬧走過場”。
三是調研檢查化。
近些年來，督查成為政府推動工作的主要方式，也構成基層負擔的重要來源。為了給基層減負，中央提出“精文減負”，強調要統籌督檢考，從嚴控制檢查次數，避免給基層造成負擔。在這一背景下，上級機關為了推動相關工作，便采取“掛羊頭賣狗肉”的形式，名義上來調研，實際上卻變成了檢查工作，反而進一步給基層帶來壓力，讓基層難以適應。
一次，市里下發通知，說是某市領導要下來專題調研某項工作。縣里信以為真，向下轉發調研通知，結果在距離調研日期前兩天，才通過其他渠道得知名為調研實為拉練檢查，弄得他們十分被動，趕緊重新制定迎檢方案。
長此以往，就導致基層傾向于將所有調研都當成檢查來對待，以迎檢的方式和態度來對待上級的調研。
為何上級調研會走偏
上級調研之所以會走偏，大體上可歸咎于兩個原因。
原因之一是上級的調研方式方法存在偏差。
具體說來，又可分為兩個方面，一方面，在調研的定位上有偏差，常常把調研工作變成指導工作。
上級到基層調研，應以虛心學習的態度向基層的干部群眾請教，多看多聽多問，在充分獲取信息的基礎上才能掌握情況。但是在實踐中，上級干部可能由于缺乏角色轉變意識，習慣以自上而下的視角對待基層，不時會在沒有充分了解的情況下發表意見，基層則可能會將上級的意見當成工作部署去落實。
比如筆者曾聽說一名領導本來是去調研鄉村水渠建設的，路過一條小路時，無意中說了一句道路兩側不夠整潔，陪同的當地干部聽到后臉色一變，立馬要求當地村干部整改。這不僅沒有給基層解決問題，反而增加了新的問題。
另一方面，調研的方法有偏差。
上級調研的目的是掌握實際情況，提高決策科學性，因此需要帶著思考下來，通過面對面的、平等的交流才能獲得真實的信息。但在現實中，上級的調研常常缺乏明確的目的，更多依賴基層的匯報，缺少座談會等深度互動的形式，很容易淪為打卡式調研。
一些上級調研出現走偏的另一個原因是，基層對上級的不信任。
面對上級的調研，基層常常存在一種矛盾的心理：一方面，他們在工作中深感困擾，需要獲得上級的理解和支持；但是另一方面，基層又有諸多束縛，存在不敢說、也不想說的情況。
不敢說的原因在于，基層干部并不知道上級調研的真實目的，一旦談問題，則可能涉及具體的人和事情，后果不可預料。為了避免出現意外，干部只會把上級往有工作亮點的地方帶，所有調研點位都是提前設計好的，都是規定動作沒有自選動作，甚至在路上“隨機”碰到的百姓都可能是提前安排好的“演員”，座談會更是提前做好了人員篩選和觀點引導。上級很難借此真正體察民情，了解一手信息。
不想說的原因則在于，基層干部早已見慣了大量浮于表面的調研，從上級下來的言行舉止就能判斷是真調研還是假調研，因此普遍對上級調研不抱太大希望。即使基層干部坦誠布公地和上級說了問題，但很多時候都是只調研不解決問題，領導年年來，問題年年在，說了也沒用。時間長了，基層干部麻木了，也就懶得說了。
上級調研困境中的結構性矛盾
不論是政策制定還是政策執行中的反饋，都需要縱向政府間進行有效互動。調研是上下級政府互動的重要方式，但是上下級政府在權力結構中所處的不同位置，決定了二者的互動存在天然的矛盾。
相對于下級政府，上級政府存在權力不對等優勢。這優勢主要表現在三個方面。
一是上級政府掌握評價權。
下級政府作為執行層，一項工作完成的質量高低以及單位工作績效是由上級政府評價確定的，評價標準和打分細則均由上級制定，下級較難影響上級的評價過程。
在實踐中，上級政府對下級政府的評價往往分為年度集中評價和日常評價兩部分，每一次雙方的互動都可以被看做是日常評價的一部分。因此，即使上級真是下來調研的，下級仍會盡力在上級面前營造良好形象，不愿意暴露自身問題。
二是上級政府掌握監督權。
為了確保下級政府按照上級政府的各項政策部署和意圖執行，上級政府需要對下級政府的政策落實過程進行監督，指出下級政府在執行中存在的問題，并要求下級政府進行整改。但是，上級提出的一些整改要求可能并不符合地方實際，因此為了減少麻煩，下級也會盡量少呈現問題。
三是上級政府掌握獎懲權。
在具體執行過程中，下級政府往往會根據實際情況對政策進行變通處理，有時候甚至會采取一些非常規手段來完成任務；而這些措施可能會被上級認為沒有嚴格按照要求開展工作，是違規行為，一旦被發現，可能招致上級的批評甚至問責處分。這樣的案例在以往的調研中并不少見。
相對于上級政府，下級政府則具有信息不對稱優勢。
比起上級政府，下級政府更加了解地方社會實際情況，可以利用上級政府對實際情況的不熟悉、不了解，發揮信息不對稱優勢，抵消上級的權力不對等優勢。這點也可表現在三個方面。
一是下級政府可以制造亮點。
由于上級政府下來調研的時間通常較短，不可能對地方有全面了解，只能是以看點形式來了解地方情況，在這種情況下，下級政府往往會揣摩上級意圖，迎合上級需求，通過集中資源打造亮點的形式，將地方政府的資源集中投放至某點位，以使上級看到的都是最好的。
二是下級政府可以“合作共謀”。
上級政府下來之前，往往都會制定相應工作方案，下發至地方，地方便會利用這段時間進行積極準備，動員基層干部群眾參與相應準備工作，甚至會安排相應干部群眾進行培訓和排練，模擬可能出現的各種問題，避免出現意外。
三是下級政府可以選擇性匯報。
上級一般都會聽取地方匯報，在匯報過程中，地方會對信息進行篩選，更多強調自身努力與成績，對于問題則選擇簡單帶過，只談表面問題。即使上級政府意識到下級只說好的，想了解負面情況，下級也可用道路、人員不在等理由搪塞，從而隱藏一部分對自身不利的信息。
可以說，相隔的權力層級越遠，上級相對于下級的權力不對等優勢越明顯，就越容易行使評價、監督和獎懲權；與此同時，下級相對于上級的信息不對稱優勢也越明顯，也就越傾向于通過隱藏、歪曲和選擇性匯報等方式篩選信息，減少上級發現問題的可能性。于是，上級調研跑偏走樣的概率就越大。
如何進行科學調研
“調查研究是謀事之基、成事之道。沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。”但是做好調查研究，需要注意方式方法，講究科學性，需要上級克服因權力不對等優勢帶來的官僚主義態度，同時下級也要避免利用信息不對稱優勢進行形式主義應對。
其中，一方面，上級政府要審慎用權。
調研的目的是要服務決策，上級要以學習的心態下去，帶著思考回來，這就要求虛心向基層學習和請教，和基層的干部群眾坐下來探討，深入問題內部，查找問題產生的原因和機制，而不是簡單聽匯報了事。
此外，也要避免問責泛化，要在具體場景中理解政策執行過程中的問題，正確對待不足，在不違背原則底線的情況下，不隨意批評下級政府。
同時也要把握節奏，不能變成行政命令式調研，不下硬性指標，避免一窩蜂下去調研，既給機關干部帶來壓力，也給基層帶去負擔。
另一方面，下級政府要盡量坦誠相待。
相應地，一是要減少無效資源的投入與耗散，合理安排資源，不堆砌亮點；二是要減少形式主義的迎檢工作，避免對基層干部群眾的無意義動員，透支群眾基礎、破壞干群關系；三是要科學溝通，努力呈現工作中的全貌，幫助上級理解基層實際工作的困難，讓調研服務于解決實際問題。
一言以概之，雙方都要有意識地讓調查研究回歸本心，形成良性的上下級互動，避免掉入“以形式主義應付形式主義”的窠臼。
（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心博士生；來源：昆侖策網【授權】，轉編自“觀察者網-底線思維”）
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