2022年3月23日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）正式發(fā)布“撤銷及終止令”（以下簡稱“撤銷令”），撤銷及終止太平洋網(wǎng)絡(luò)公司（Pacific Networks Corp）及其子公司ComNet（美國）公司在美國國內(nèi)以及國際的運(yùn)營服務(wù)授權(quán)，即所謂“214條款”。
FCC專員杰弗里•斯塔克斯（Geoffrey Starks）在聲明中稱，這項“撤銷令”終止了“由‘電信小組’（Team Telecom）所確定的在美國的最后一家中國網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的214條款授權(quán)。”同一天，針對俄羅斯烏克蘭沖突的北約峰會在比利時的布魯塞爾召開。美國總統(tǒng)拜登24日出席會議。“北約國家元首和政府首腦聲明”要求中國，“不以任何方式支持俄羅斯”，“避免采取任何幫助俄羅斯規(guī)避制裁的行動”。“電信小組”成立于1997年，是從屬于美國外國投資委員會（CFIUS）的一個臨時和松散的機(jī)構(gòu)，由司法部、國防部、商務(wù)部、國土安全部等政府部門組成，審查范圍是電信行業(yè)（審查過程和信息不完全公開），包括啟用涉密的“外國情報監(jiān)視法”（FISA），主要是協(xié)助FCC對外國電信運(yùn)營商的安全審查。自2011年，“電信小組”開始“重點關(guān)注”中國網(wǎng)絡(luò)（電信）運(yùn)營商在美國的運(yùn)營和服務(wù)，由于“缺乏資源和協(xié)同”，使得“工作效率低下，而且效應(yīng)滯后。”例如，對中國移動（美洲）公司2011年9月1日申請“214條款”的授權(quán)審查，歷時7年，至2018年7月2日給出拒絕中國移動（美洲）公司申請運(yùn)營和服務(wù)授權(quán)的建議。2020年4月4日，時任美國總統(tǒng)特朗普發(fā)布行政令（EO 13913），成立“外國參與美國電信服務(wù)行業(yè)評估委員會”，由司法部長負(fù)責(zé)，使原“電信小組”的任務(wù)和工作被常態(tài)化和有組織化。同年6月9日，美國參議院常設(shè)調(diào)查小組委員會公布了一份專題報告：對美國網(wǎng)絡(luò)的威脅暨對中國國有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的失察。其中對中國五家網(wǎng)絡(luò)（電信）運(yùn)營商逐一做了分析，并成為FCC采取行動和發(fā)布“命令”的主要依據(jù)：回顧FCC的撤銷（和拒絕）命令及其過程（包括法院訴訟、FCC的決定和聲明），盡管所針對中國國有五家網(wǎng)絡(luò)（電信）運(yùn)營商的狀況和背景不盡相同，但是FCC所給出的最終理由卻如出一轍。2022年3月24日，F(xiàn)CC公開一份部分解封的文件，是美國國家電信及信息管理局（NTIA）代表“電信小組”于2018年7月2日，給FCC的關(guān)于中國移動（美洲）公司申請“214授權(quán)”的審查意見。其中：● 2011年9月1日，中國移動（美洲）公司提出“214條款”的授權(quán)申請，包括：提供基于設(shè)施的國際電信服務(wù)和零售電信服務(wù)，向與外國運(yùn)營商有聯(lián)系的目的地國家和所有的國際點提供國際電信服務(wù)，提供國際數(shù)據(jù)交換、國際專線電路和移動虛擬網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商（MVNO）的服務(wù)，以及提供“不需要國際214條款授權(quán)的服務(wù)”，如數(shù)據(jù)中心和云服務(wù)。●“電信小組”的審查意見認(rèn)為，“在目前的國家安全環(huán)境下，批準(zhǔn)中國移動的國際運(yùn)營授權(quán)申請不符合公共利益”。理由是（省略相應(yīng)的具體說明）：2）批準(zhǔn)中國移動的（國際）“214條款”申請將對國家安全和執(zhí)法產(chǎn)生重大且不可接受的風(fēng)險，包括：——將有助于中國政府對美國的有針對性情報收集，而造成重大和不可接受的風(fēng)險。——將有助于中國政府對美國的經(jīng)濟(jì)間諜活動，而造成重大和不可接受的風(fēng)險。——將對美國的執(zhí)法和外國情報收集造成重大和不可接受的風(fēng)險。——自FCC在此之前批準(zhǔn)一家大型中國國有企業(yè)的“214條款”申請以來，美國的國家安全和執(zhí)法風(fēng)險已經(jīng)發(fā)生變化。
3）在當(dāng)前國家安全環(huán)境下，重大的和不可接受的國家安全和執(zhí)法風(fēng)險不能通過某種緩和協(xié)議得以解決。4）結(jié)論：綜上，“電信小組”建議，拒絕中國移動的“214條款”申請。“電信小組”認(rèn)為，上述非涉密信息足以充分證明拒絕中國移動申請的建議之合理性。5）附件提供了附加的涉密信息，進(jìn)一步支持關(guān)于拒絕中國移動申請的建議。10個文件目錄是：（1，2）2011年11月3日，中國移動回復(fù)“電信小組”于2011年10月5日提出的問題。（3，4）2012年4月27日，中國移動回復(fù)“電信小組”于2012年2月28日提出的問題。（5）2013年10月7日，中國移動給“電信小組”的信函。（6）2014年9月25日，中國移動的法律顧問（代表）肯特•布雷西（Kent Bressis）給美國司法部的信函。（7）2014年10月31日，中國移動給美國國務(wù)院的介紹演講稿。（8）2015年1月28日，中國移動給美國國防部的電子郵件。（9） 2015年5月14日，美國司法部給中國移動的信函。（10）2015年6月12日，中國移動提出的緩和建議。
顯見，“電信小組”于2018年7月2日建議拒絕中國移動的“214條款”申請，其“非涉密理由”不僅成為FCC“撤銷令”的定性要素和模板，而且推動了FCC的轉(zhuǎn)型和法定職權(quán)的潛在擴(kuò)展，以及采取進(jìn)一步的關(guān)聯(lián)和協(xié)同行動。2021年3月12日，F(xiàn)CC公布了“有史以來第一份對國家安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險的通信設(shè)備和服務(wù)的清單”，被稱為“覆蓋清單”（Covered List），其中包括五家中國民營企業(yè)：華為技術(shù)，中興通訊，海能達(dá)通信，海康威視，大華技術(shù)。2022年3月25日，F(xiàn)CC更新了“覆蓋清單”，增加了中國移動（美洲）公司和中國電信（美洲）公司；并在其公告中稱，“FCC認(rèn)為，‘電信小組’也明確了中國電信（和中國移動）所運(yùn)營的服務(wù)還能夠以其他方式對美國國家和民眾的安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險。”至此，針對中國的“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃的階段性和目標(biāo)性已見實質(zhì)性端倪，并且還在“緊鑼密鼓”地進(jìn)行時。【圖1 “清潔網(wǎng)絡(luò)”的構(gòu)成（來源：美國國務(wù)院）】FCC明確表示，下一步將審查在美國的外國數(shù)據(jù)中心以及邊界網(wǎng)關(guān)協(xié)議（BGP）。由此，必然涉及網(wǎng)絡(luò)自治系統(tǒng)（AS）和網(wǎng)絡(luò)接入點（PoP）以及網(wǎng)絡(luò)路由路徑（Path）。目前，F(xiàn)CC的法定監(jiān)管范圍是“電信行業(yè)”（主要是電話和衛(wèi)星的通訊以及電視和廣播）；可以預(yù)見，隨著當(dāng)前趨勢發(fā)展，對網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字通信的監(jiān)管，也將被納入FCC的法定監(jiān)管范圍。對于中國五家國有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商被“終止”在美國國內(nèi)及國際的運(yùn)營服務(wù)授權(quán)，綜合時序和過程的開源信息，值得注意（但不限于）：1）這五家網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商都被作為是“主導(dǎo)性”（dominant）類型，即在技術(shù)上擁有自建和自管的物理網(wǎng)絡(luò)（包括光纜網(wǎng)絡(luò)），以及基于設(shè)施（facility-based）的網(wǎng)絡(luò)資源租賃和集成。因此，所面臨的問題和挑戰(zhàn)，不同于完全依賴于網(wǎng)絡(luò)資源租賃和集成的“非主導(dǎo)性”（non-dominant）的虛擬網(wǎng)絡(luò)（民營服務(wù)）運(yùn)營商。2）這五家網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在美國的電信業(yè)務(wù)和運(yùn)營，不僅僅服務(wù)于在美國的企業(yè)和華人，更為重要的是，美國是全球互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)互通之最大的重要中繼中轉(zhuǎn)節(jié)點或站點（包括中國境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的跨境回環(huán)互通）。換言之，根據(jù)已知中國與國際網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通連接狀況，一旦中國這五家網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在美國的數(shù)據(jù)中心（自治系統(tǒng)）、網(wǎng)絡(luò)接入點（PoP）以及虛擬路徑（如MPLS VPN，IPLC）被關(guān)閉，被迫調(diào)整重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)邏輯拓?fù)湟约斑w移第三方的周期、代價和成本將難以估計或評估。例如，從FCC在3月23日發(fā)布的“撤銷令”中可見，“太平洋網(wǎng)絡(luò)公司估計大約需要12-19個月以完成MPLS VPN服務(wù)的遷移。”而MPLS VPN 僅是“點到點”的一種組網(wǎng)模式。3）邊界網(wǎng)關(guān)協(xié)議（BGP）是自治系統(tǒng)之間的路由協(xié)議，而自治系統(tǒng)是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)之間路由的基本單元，即多個自治系統(tǒng)的聯(lián)通構(gòu)成端到端的數(shù)據(jù)傳輸路徑。曾經(jīng)，美國國家安全局（NSA）以隱蔽的方法和手段在全球范圍測量和采集自治系統(tǒng)及路由路徑的信息（即“藏寶圖”Treasure Map）；目前，F(xiàn)CC以國家安全和執(zhí)法為由，名正言順地“審查”自治系統(tǒng)，實則為實施“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃中的“清潔路徑”（圖1），其中并不排除美國藉此“對外國情報的收集”。此外，“斷網(wǎng)”一般指的是物理網(wǎng)絡(luò)連接受損或故障（或宕機(jī)）所造成的無法聯(lián)通狀況；“斷服”一般是由于個別業(yè)務(wù)的中斷所導(dǎo)致的無法互通現(xiàn)象。然而，從“安全即是服務(wù)”的演進(jìn)，不論是何原因，“斷服”即是“斷網(wǎng)”；而且“斷網(wǎng)”可能影響的是多方（或全局）利益，“斷服”則可能是“降維打擊”和“精準(zhǔn)打擊”的一種手段。美國公司Cogent，不僅管理和運(yùn)營互聯(lián)網(wǎng)的“C”根域名系統(tǒng)以及在全球的12個分布式站點（城市）；而且運(yùn)營19個開放的自治系統(tǒng)（局域網(wǎng)絡(luò)），其中的自治系統(tǒng)（AS 174）在全球自治系統(tǒng)中目前的綜合排名第三，并與6,595個自治系統(tǒng)（局域網(wǎng)絡(luò)）互聯(lián)互通，且提供互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的骨干網(wǎng)中繼傳輸。在俄烏沖突中，Cogent宣布中止對俄羅斯的服務(wù)，即在技術(shù)上從互聯(lián)網(wǎng)的路由路徑中有選擇性地“斷服”。盡管Cogent的“斷服”對俄羅斯的互聯(lián)網(wǎng)RUnet并未造成顯著的影響，但是聯(lián)系到FCC正在對自治系統(tǒng)采取前所未有的安全“審查”行動，以及美國政府正在籌備和實施的“未來互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟”，不能不“未雨綢繆”。FCC針對中國五家網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的“撤銷令”再一次無可爭辯地證明，“同一個世界，同一個互聯(lián)網(wǎng)”或?qū)⒊蔀槔硐牖倪^去，不論是情愿（主動）還是反對（被動），全球互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)實際上是“有條件”的互聯(lián)互通，是不容否認(rèn)、不容回避的現(xiàn)實。綜上所述，從FCC的“撤銷令”到俄烏沖突中的“混合戰(zhàn)”，當(dāng)前“事件驅(qū)動”凸顯的一個關(guān)鍵支配因素是：威懾（Deterrence）。一方面，F(xiàn)CC的“撤銷令”可以被視為“拒止型威懾”（Deterrence by Denial）。但是，鑒于互聯(lián)網(wǎng)“剪不斷，理還亂”的特點，如若美國及其盟友欲封鎖中國的互聯(lián)網(wǎng)，或“斷網(wǎng)”或“斷服”，都必須為此付出難以（或無法）承受的代價；而美國對“外國情報收集”需要并且主要是通過互聯(lián)網(wǎng)（如“開源情報”OSINT）。另一方面，F(xiàn)CC的“撤銷令”具有明顯的“脅迫”（Coercion），強(qiáng)制在“撤銷令”發(fā)布后的六十（60）天內(nèi)完成網(wǎng)絡(luò)連接的遷移和客戶服務(wù)的過渡，以至于迫使中國收縮或“讓渡”對互聯(lián)網(wǎng)的管轄權(quán)和控制權(quán)及話語權(quán)，（逐步和全面）淪為美國制約或“受制”互聯(lián)網(wǎng)的“租戶”。事實上，上述美國“電信小組”（包括安全部門）所給出的三條“非涉密”理由，清晰地揭示了在網(wǎng)信空間（Cyberspace）針對中國的“威懾力”和“脅迫力”并舉策略，亦是“推進(jìn)防御”（Defend Forward）的策略與實施。尤其需要關(guān)注的是，中國國內(nèi)的通信網(wǎng)絡(luò)拓?fù)涫?ldquo;扁平化”結(jié)構(gòu)，縱向垂直互聯(lián)，橫向通而不暢，且高度依賴于境外的自治系統(tǒng)（如“Level 3”）和頂級域名（如“.COM”）解析的服務(wù)。當(dāng)FCC完成對邊界網(wǎng)關(guān)協(xié)議（BGP）暨自治系統(tǒng)的安全“審查”，“威懾力”和“脅迫力”必將會得到顯著的“推進(jìn)”；而應(yīng)對如此態(tài)勢與現(xiàn)實，其中的過程和問題、困難和挑戰(zhàn)之復(fù)雜性程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“尋求第三方替代和遷移”的應(yīng)急，或難以預(yù)料。從技術(shù)角度認(rèn)知，一個殘酷的現(xiàn)實是：“迄今為止對互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)算法和通信協(xié)議的研發(fā)，90%來自美國，10%來自歐盟和日本，而中國只是拿著這些算法編應(yīng)用程序、依賴于這些通信協(xié)議建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和擴(kuò)展應(yīng)用，且沒有任何貢獻(xiàn)。”
這個評價也許失之偏頗，但不得不直面的問題是：在網(wǎng)信空間（即“社會系統(tǒng)”），中國的競爭實力究竟是什么？
從技術(shù)路線反思，“跟隨”或“盲從”，絕不可能實現(xiàn)超越，而且“能力不等于實力”。畢竟，“真正的封閉系統(tǒng)在客觀世界中是不存在的。”
FCC針對中國國有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的一系列行動，并非突發(fā)或偶然；與此同時，F(xiàn)CC也將俄羅斯的卡巴斯基實驗室（Kaspersky Lab）列入“覆蓋清單”。烏克蘭在美國和北約及其盟國支持下“激活”的全球性網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，美國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)巨頭企業(yè)異乎尋常地沖在了“斷服”威脅的最前面。其中（而且還在持續(xù)和演變中），在網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域有太多新顯現(xiàn)的、深層次的、不可或缺的經(jīng)驗和教訓(xùn)、戰(zhàn)略和策略、戰(zhàn)術(shù)和技術(shù)、指揮和控制、理念和意識、原因和過程，需要關(guān)聯(lián)分析和總結(jié)，并將對我們建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，產(chǎn)生重大的、顛覆性的認(rèn)知沖擊和理論與實踐的影響及糾偏。
（作者：邱實，網(wǎng)絡(luò)信息安全技術(shù)專家；牟承晉，昆侖策研究院高級研究員、中國移動通信聯(lián)合會國際戰(zhàn)略研究中心主任。來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】，作者授權(quán)首發(fā)）
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