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張明 | 破局北方弱南方興：雄安千年大計的歷史意義

點擊：作者：張明來源：昆侖策網發布時間:2021-06-18 18:38:52

“雄安新區”建設是我國的千年大計，對于緩解北京的“大城市病”、促進北方振興、深化改革創新均具有鮮明的歷史意義。我們應借鑒國外的經驗、規避失敗的教訓，循序漸進地將雄安打造為以人為本的科技新城。本文摘自《五大增長極：雙循環格局下的城市群與一體化》，書中對新時期我國五大城市群的未來發展進行了細致研究。

在1127年的“靖康之變”中，北宋為金國所滅，宋朝偏安于南方。從北宋到南宋的交替，實則是北方經濟相對于南方經濟衰落的開始。在此后的數百年間，長江流域與珠江流域的經濟發展水平顯著超過了黃河流域與其他北方區域。中國經濟呈現出典型的“南強北弱”之格局。

我們認為，“雄安新區”之所以被稱為“千年大計”，其背后實則有重振北方經濟，使得中國經濟的南北發展更趨均衡之意。從華北地區來看，過去呈現出典型的區域內部發展不均衡。北京、天津是增長的兩極，而河北、山西等省份的發展則明顯滯后，京津冀的均衡發展水平遠低于珠三角與長三角。因此，雄安新區開發的長遠意義或可概括為“北方興、華北均”。

集中疏解北京非首都功能

雄安新區的定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，重點是承接北京非首都功能疏解和人口轉移。在中國區域市場分割的大環境下，北京作為首都，憑借著獨特的區位優勢和資源優勢，吸引了大量的人口涌入。2004年，北京曾規劃到2020年人口控制在1 800萬以內，但2010年北京市常住人口已經達到1 961萬；截止到2016年年底，北京市常住人口規模為 2 173 萬。

人口規模過大引發了北京交通擁堵、環境質量持續惡化、居住成本高居不下、資源環境承載力嚴重不足等“大城市病”。究其原因主要在于，北京作為首都卻聚集了過多的非首都功能：北京是中央政府和國家各部委所在地，也是眾多企業總部集聚地，教育、醫療資源密集，是我國的政治、文化、教育和國有經濟中心，從而吸引了大量人口和產業。

北京的核心功能定位是“四個中心”，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，這四個核心功能之外的都是“非首都功能”。

從區域經濟學的角度來看，京津冀區域本質上是中國的“首都城市圈”。都市圈的發展，一方面通過城市間的合理分工，促進生產要素的流動，帶動人口向周邊城市擴散，緩解城市基礎設施負荷和公共服務壓力，有助于解決 “大城市病”問題；另一方面，通過不同城市之間的合作，大城市發揮輻射效應，帶動周邊城市發展，實現大城市與周邊城市的均衡協調發展。

基于中國的現實情況，要解決北京的“大城市病”，城市區域分工是必經之路——北京非首都功能的集中疏解需求決定了雄安新區的設立成為必然選擇。在京津冀區域內打造一個新城，將部分非首都功能進行轉移，有助于北京“瘦身健體”，使整個城市群的空間、交通、生態、人口和經濟資源均勻合理分布。

雄安新區包括河北省雄縣、容城和安新三個縣，地理位置恰好在北京、天津以及保定的腹地，與京津的距離都在105公里左右，三者形成“正三角形”。這樣的位置作為北京非首都功能的集中疏解地恰到好處：既能與北京相隔一定的距離獨立發展，避免了與北京、天津過近導致“攤大餅”的困境，達不到疏解的目的；也能夠在相關交通設施完善之后與北京保持緊密聯系，避免了距離過遠，降低新城的吸引力。

以點帶面促進京津冀協同發展

北京的發展具有典型的“虹吸效應”。所謂“虹吸效應”是指隨著城市規模的擴大，完善的基礎設施和優質的公共資源會從周邊城市不斷吸引人才、投資等資源，這會進一步強化該城市的競爭力和吸引力，并持續地吸引周邊城市的生產要素；這雖然有助于該城市的發展，但會惡化周邊城市的發展環境，導致“大樹底下不長草”。也即是說，北京的發展不僅沒有給周邊的城市帶來輻射效應，還進一步加劇了京津冀地區的發展不平衡；河北省所受影響尤為突出，甚至出現了“環京津貧困帶”。

根據長三角、珠三角的發展經驗，京津冀要真正實現協同發展，必須縮小人均GDP差距，充分發揮各個區域的比較優勢，實現核心區域與周邊區域的同步發展，由此整個區域的發展才能夠形成協同效益。河北省需要加大力氣優化產業結構，促進轉型升級，實現跨越式發展。

從區域發展現狀的大背景出發，設立雄安新區將有利于提振河北經濟發展，形成一個新的增長極。在當前經濟背景下，在冀中南腹地打造一個新城,一方面能發揮新區的經濟集聚效應，帶動相關產業鏈條的發展，提高周邊區域的分工水平，有助于產業結構升級；另一方面，特區政策具有一定的自主調控空間和制度優勢。

作為京津冀政策試點的試驗田，雄安新區能夠在區域內釋放巨大的示范作用，帶動全省經濟協調發展。雄安新區將與張北地區建設形成河北兩翼（張北地區以2022年北京冬奧會和冬殘奧會為契機）補齊區域發展短板，形成區域經濟互動，提升區域經濟社會發展質量和水平，構成河北經濟發展的新格局。因此，雄安新區在確保發揮疏解北京非首都功能的基礎作用的同時，還有助于促進京津冀的協同發展。

促進南北經濟平衡發展

過去十多年，我國一直致力于解決東西部城市發展的不平衡問題，西部大開發、中部崛起有效地縮小了東西部的差距，但南北經濟的失衡一直被忽視。

新中國剛成立時，我國的經濟重心在東北和華北地區，主要發展重工業；改革開放后，我國的經濟重心逐漸南下，南北地區經濟失衡開始加劇；尤其是經濟進入新常態后，北方眾多產業產能嚴重過剩，經濟下滑壓力倍增。南北區域經濟的失衡不利于我國區域經濟的協調發展，也不利于北方經濟的可持續發展。政府在這種背景下設立雄安新區，旨在通過謀求京津冀城市群的崛起來帶動整個北方經濟發展，從而有助于我國區域經濟協調，促進南北經濟平衡發展。

“區域增長極理論”認為經濟增長并非在所有的行業和空間均勻分布，而是首先出現和集中在具有創新能力的行業；這些行業集聚在經濟空間的某些點上形成增長極，然后通過極化與擴散效應對區域經濟活動產生影響。區域增長極在自身不斷擴大的同時，也通過各種方式不斷向外擴散，從而帶動整個區域經濟的發展。

事實上，北京和天津已經處于后工業化階段，具備形成世界城市群的基礎；但河北省還處于工業化進程中，發展相對滯后，而且缺乏一個參與京津冀協調發展的核心城市，致使整個區域難以形成協同效應。雄安新區位于京津冀協同發展的關鍵軸線上，無疑將成為京津冀區域協同發展的第三極。

不容忽視的另一點是，雄安新區未來也將承載起與“一帶一路”戰略對接的重要作用。目前“一帶一路”戰略多局限在華東沿海地區的“一路”與西北各省的“一帶”，秉承開放發展的雄安新區未來將是京津冀地區與“一帶一路”的連接點，有助于京津冀形成世界級的城市群。

南北平衡是我國未來深層次改革與轉型發展的戰略支點。雄安新區作為我國總體區域戰略布局中的新樞紐城市，其功能不僅僅局限于疏解北京非首都功能和促進京津冀協調發展，還應該立足于全國范圍的區域經濟協調：沿著“雄安新區→京津冀都市帶→京津冀協同發展→環渤海經濟圈→中國北方→東北亞”的發展邏輯，承擔起維持中國南北平衡、促進中國深度改革與轉型發展等重大國家任務。

新時代改革開放的試驗田

雄安新區是新常態下深化經濟體制改革，探索新經濟增長動力的改革試驗田。黨的十九大報告明確提出，中國經濟已經進入從高增長向高質量轉型的“新時代”，過去傳統粗放的增長模式難以為繼，迫切需要推進新一輪的改革，尋找經濟增長的新模式和新動力。在改革開放初期，深圳經濟特區作為排頭兵創造出了“深圳速度”；40年后，新一輪改革開放再啟航，雄安新區將作為試驗田為新時代的中國經濟帶來“雄安質量”。

在雄安新區規劃出臺之前，《人民日報》就撰文指出，雄安新區一是絕不搞土地財政，二是考慮百姓的長遠利益，三是絕不搞形象工程。2018年4月，《河北雄安新區規劃綱要》的出臺進一步明確了雄安新區的發展定位：作為北京非首都功能疏解集中承載地，要建設成為高水平社會主義現代化城市、京津冀世界級城市群的重要一極、現代化經濟體系的新引擎、推動高質量發展的全國樣板；把雄安新區打造為綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區以及開放發展先行區。

具體而言，雄安新區的改革創新表現在以下幾方面：生態環境上，規劃綱要規定新區藍綠空間占比穩定在70%，新區遠景開發強度控制在30%，人口密度控制在1萬人/平方公里；重點產業上，新區重點發展新一代信息技術產業、現代生命科學和生物技術產業、新材料產業、高端現代服務業以及綠色生態農業等；住房制度上，新區堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。總之，改革開放先行區所帶來的更加靈活的體制機制將使得雄安新區成為新時代新經濟的引領者，未來很多新的市場化改革措施將會在雄安先試先行。

值得一提的是，雄安新區“平地起”的特點，以中央政府高能級行政力量為起點，以充分發揮市場配置資源的決定性作用為核心，為我國建設全新的制度體制與治理模式提供了可能性。雄安新區的設立和發展將促進中國行政體制的改革，促進經濟體制和行政體制的有機結合，不斷完善現代化的國家治理體系。

紐約、巴西利亞和世宗市的啟示

1．生活宜居、科技引領的新興城市

在區域層面，按照京津冀協同發展的要求，充分發揮非首都功能疏解作用；在城市層面，加強與北京、天津、石家莊、保定協同發展，明確自身定位，促進京津“做優”、河北中等城市“做強”、小城市“做大”；在地區層面，通過交通網絡、基礎設施建設，與周邊地區協同發展，促進京津冀“多中心、網絡化”的城鎮空間格局形成。

正確認識雄安新區的資源優勢和劣勢，循序漸進，合理確定短、中、長期的建設重點。在建設的初期，明確雄安新區的歷史定位：作為承接北京非首都功能的區域，應當嚴格控制房地產開發，控制落后產業的進入；力爭用5年左右的時間，完善交通建設，降低雄安新區到北京的交通成本，加強城市基礎設施建設，為承接北京產業轉移做準備。

在建設中期，利用未來10年左右的時間，完善居民生活便利設施，提高生活舒適度，在政府的引導下，完成部分行政功能、部分央企以及教育醫療資源的搬遷。

在雄安新區建設的后期，利用20年左右的時間，完成北京的非首都功能轉移，成為一座生活宜居、科技引領發展的新興城市，成為京津冀協調發展的重要一極。

總體規劃一旦確定就要堅持執行，避免短期政績考核與城市長遠利益不一致，將長遠的總體規劃和現實指導性有機結合起來，逐步實現由“新區”向“城市”的轉變。

2．正確處理政府和市場的關系

政府和市場在資源配置、生產要素流動的過程中作用各有利弊。在雄安新區建設的不同階段，應結合發展規律，正確處理政府和市場的關系。紐約新城的建立完全由市場主導，導致新城區郊區化、主城區影響力下降的“逆城市化”現象；巴西利亞遷都完全由政府主導，城市設計過于理想化，將城市整體布局設計成飛機形狀，從而為人們的生活帶來種種不便。韓國世宗市的建設則體現了更多的政府和市場的融合。

新城規劃之初和開發建設過程需要充分考慮國情、主城和周邊地區的區域發展階段，正確處理主城區與周邊城市的關系，做好產業分工和功能的合理定位。

在新城建設的初期，充分發揮政府的引領和帶頭作用，成立專項資金，對于一些產業和企業進行優惠補貼。待新城具有一定的功能后，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，未來新城產業發展的方向和人口的規模要依據城市資源的承載能力而定。在資金來源上，要調動民營資本的積極性，多發揮社會資金的集中優勢，也可以成立新的投資公司，負責新區的規劃。雄安新區的主要功能在于承載北京的非首都功能，但也要看到，短期內北京可以析出的資源還是有限的，更為重要的是新區應該從首都獲取能夠提升自己核心競爭力的資源，縮短與北京的差距，吸引更多的優質資源。

3．避免削弱大城市核心競爭力

新城建設非一日之功，需要遵循城市發展的內生邏輯，根據定位，有序引導產業遷入。新城建設應該根據不同的發展階段與面臨的情況及時調整。由于歷史積累的要素基礎和產業的路徑依賴，大城市的吸引力較大，短期內難以有效地引導產業遷入。但也要避免采取強制的政治手段，過快疏解北京的產業結構，導致北京城區的吸引力快速下降。北京應該通過非首都功能的疏解，優化城市的空間結構，進一步提升在全球價值鏈中的地位和國際競爭力，把自己打造為具有核心競爭力的世界級大城市。

4．以“人”為本

新區的建設，要以“人”為本，既要考慮到整體設計的美觀，更要充分考慮到普通居民的需要。要重視公共服務配套與發展，建設水平一流、便捷完善的教育和醫療公共服務體系。要培育優質的公共服務功能。發展理念要由以服務“產業”為導向轉變為以服務“人”為導向，由“生產、生活、生態”各自單一的功能區向統一協調的科技新城轉變，提高居住的舒適度和便捷性，減少職住分離的規劃設計。盡力避免巴西利亞的城市設計模式，人為地將整個城市分割為行政、文化、居住等區域，忽視人的復雜需求以及城市未來發展的需要。

張明魏偉陳驍著 2021年5月中國人民大學出版社

在雙循環格局下，為尋求國內經濟增長的動力源泉，新一輪的區域經濟一體化成為重中之重。粵港澳大灣區、長三角、京津冀、中部六省、西三角，是我國最具代表性、最富增長潛力的五個經濟區域。本書深入分析這五個經濟區域不同的資源稟賦、產業優勢、政策環境，并將它們對標國際上有相似特征的成功城市群，以借鑒先進經驗，探討五個區域經濟體未來的發展路徑、產業布局及投資機遇，促進區域經濟協同發展、鍛造交易成本更加低廉的全國大市場。

城市群、都市圈建設是解決大城市病、優化社會資源配置、擴大投資和消費的必然選擇，本書對此進行了積極探索，描繪了我國基于城市群戰略的未來發展新圖景。