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美智庫重磅發布!《優化對關鍵和新興技術的出口控制：半導體、量子技術、人工智能和生物技術》

點擊：1834  作者：元戰略觀察員    來源：戰略前沿技術微信號  發布時間:2023-10-19 09:47:49

 

 

編者按：2023年5月31日，美國智庫國際戰略研究中心（CSIS）發布《優化半導體、量子技術、人工智能和生物技術等新興關鍵技術的出口管制》研究報告，指出在新的國內外形勢下，為保持美國的技術優勢，應對中美競爭，美國應調整戰略技術框架，重新界定出口管制技術領域，厘清出口管制政策的風險與成本。元戰略摘編重要內容，探討美國新興技術出口管制的相關問題。

 

一、背景

 

回溯美國的出口管制歷史，最早可追溯到冷戰時期。當年，美國頒布《出口管制法》，主要是為了保護國內經濟、促進美國外交政策利益，以及控制敏感技術出口以維護國家安全。換句話說，就是美國及其北大西洋公約組織的盟國希望防止蘇聯獲得有利于其軍事的關鍵軍民兩用技術。為此，美國及其盟國建立了出口許可證制度，管控敏感物品的出口，如有必要，可以在出發地對這些物品進行攔截和檢查。蘇聯解體后的30年間，美國已過渡到主要基于最終用戶分析的管制制度，美國商務部工業與安全局（BIS）簽發出口許可證，其中包括一些條件，例如可能只允許從事特定活動的特定用戶使用出口物品。此外，2018年，美國國會以《2018年出口控制改革法案》取代了早已失效的《出口管理法》并更新了該法，使其更符合冷戰后的情況。

 

CSIS研究員指出，管制不力會刺激美國對手的技術進步并助長其技術擴散，還會削弱美國政府深入了解國內生產的技術的目的地和最終用途的能力。因此，美國政府有必要重新評估其現行的出口管制制度，并考慮如何在不扼殺美國下一代尖端技術創新的前提下更有效地加強管制。本報告使用貿易視角來評估地緣戰略競爭以及美國的軍事優勢，評估了最佳出口管制政策，試圖重新構想在當前構成最大挑戰的新興技術特別敏感領域的出口管制方法。報告對量子計算、人工智能、半導體、生物技術和無形產品進行了評估，以確定是否有必要采取額外的管制措施——如果有必要，這些管制措施會帶來怎樣的經濟成本。

 

二、出口管制政策

 

（一）瓦森納協定

 

《瓦森納協定》是世界上最大的多邊出口管制制度，由42個國家簽署同意。該協定的軍民兩用產品清單包括以下類別：特殊材料和相關設備；材料加工；電子；計算機；電信；信息安全；傳感器和激光器；導航和航空電子設備；海洋；以及航空航天和火箭推進。其中包括對網絡戰軟件、亞軌道航空航天飛行器、光刻設備和技術、混合機床等新興技術以及數字調查工具和可偵測數字犯罪的法醫系統等一系列其他技術的控制。在這一過程中，成員國還大幅放松了一些管制，例如對嵌入加密技術的商業組件的管制。

 

（二）商務管制清單

 

《商務管制清單》的存在有助于界定美國及其國際合作伙伴認為對國家安全至關重要的物品。《商務管制清單》包括大約3100種符合《出口管理條例》（EAR）的物品，分為10大類：核材料、設施和設備；材料、化學品、微生物和毒素；材料加工；電子產品；計算機；電信和信息安全；傳感器和激光器；導航和航空電子設備；海洋；航空航天和推進。簡而言之，《商務管制清單》包括《瓦森納協定》兩用清單上的物品，但超出了該清單的范圍。

 

（三）美國外國投資委員會指南

 

2022年9月15日，拜登總統簽署了一項行政命令——“確保美國外國投資委員會對不斷變化的國家安全風險進行強有力的考慮”，指示財政部美國外國投資委員會（CFIUS）考慮不斷變化的風險和安全因素。該行政命令包括一份新部門和新技術清單，不僅要考慮國防工業內的投資，還要考慮國防以外的投資。根據總統的正式文件，委員會應酌情考慮所涵蓋的交易對國防工業基地內外的供應鏈韌性和安全性的影響，包括對國家安全至關重要的制造能力、服務、關鍵礦產資源或技術，其中包括：微電子、人工智能、生物技術和生物制造、量子計算、先進清潔能源（如電池儲存和氫氣）、氣候適應技術、關鍵材料（如鋰和稀土元素）、微電子、人工智能、生物技術和生物制造、量子計算、先進清潔能源（如電池存儲和氫）、氣候適應技術、關鍵材料（如鋰和稀土元素）、對糧食安全有影響的農業產業基地要素，這份清單強調了政府認為對國家安全至關重要的幾個領域，從量子計算、生物技術到人工智能，不一而足。

 

三、關鍵技術的出口管制分析

 

（一）量子技術

 

量子技術已成為國家安全考慮的重點。2022年2月，美國白宮的《關鍵和新興技術清單更新》將量子技術分為以下五類：量子計算；量子計算材料、同位素和量子設備制造技術；后量子密碼學；量子傳感；量子網絡。2022年5月，拜登政府發布了《關于促進美國在量子計算領域的領導地位同時降低脆弱密碼系統風險的國家安全備忘錄》，這份文件概述了拜登政府的量子計算戰略。根據這份文件，促進美國在量子技術領域的領導地位并降低某些相關風險，還將依賴于政府對量子的保護：“保護機制將各不相同，但可能包括反間諜措施、目標明確的出口管制，以及教育產業界和學術界認識網絡犯罪和知識產權盜竊威脅的活動”。

 

量子技術領域的共識是，實施管制主要會限制創新，現在并不是實施新管制的合適時機。人才爭奪應是決策者首先要關注的領域之一。促進新興產業發展的重要一步是培養人才，主要是通過放寬該行業的移民限制。例如，在俄羅斯入侵烏克蘭之后，俄羅斯量子科學家到西歐國家尋求避難，但由于擔心違反制裁和出口管制而在邊境被拒之門外。出口管制和制裁可能帶來的這一意外后果直接違背了長期戰略目標，突出表明需要在可能的情況下建立靈活性，同時增加對高科技部門的教育支持。

 

（二）半導體

 

半導體是最關鍵的國家安全技術之一，也是民用經濟的重要組成部分。從廣義上講，半導體供應鏈主要集中在：美國、中國、韓國、日本和歐洲。供應鏈的關鍵節點包括電子設計自動化（EDA）和核心知識產權；制造設備；晶圓制造；以及組裝、測試和封裝。美國在研發密集型活動（如EDA和IP、制造設備和芯片設計）方面處于領先地位。日本和歐洲也是這些領域的主要參與者。組裝、測試和封裝（ATP）能力則主要集中在中國。

 

美國國家安全顧問杰克·沙利文宣布，美國將改變對中國的出口管制方式。美國現在將不再試圖保持優勢，而是努力“盡可能保持領先優勢”，美國的出口管制措施也將不再是預防性措施，而是“以穩健、持久和全面的方式實施”。新的管制措施不是一個移動的目標，允許中國在美國技術進步的同時獲得老一代技術，從而在美國保持領先地位的同時使中國落后于美國，而是要建立一個靜態的上限，使中國半導體能力的發展無法超過這個上限。除了出口管制，美國戰略的一部分是《芯片與科學法案》，其中包括設置“防護欄”：限制立法資金支持可能對美國國家安全構成威脅的企業。

 

（三）人工智能

 

2020年美國《國家人工智能倡議法案》將人工智能定義為“基于機器的系統，能夠針對人類定義的一組給定目標，做出預測、建議或決策，影響真實或虛擬環境”。人工智能系統可分為狹義人工智能、通用人工智能和超級人工智能。狹義人工智能系統僅限于執行經過訓練的任務，通用人工智能系統也可以執行沒有經過專門訓練的任務。而超級人工智能則在執行大多數任務時，具有超越人類認知水平的額外能力。除了這三類以安全為重點的人工智能外，生成式人工智能也可視為一個獨立的類別。最近，由于ChatGPT和類似工具的擴散，生成式人工智能受到了高度關注。人工智能之所以值得控制，是因為它對國家安全構成了明顯的威脅。狹義人工智能已經帶來了重大的軍事進步，這種信息可能被用來欺騙關鍵決策者，并擴大潛在國家安全威脅的影響。

 

迄今為止，對人工智能能力的出口管制絕大多數集中在實現高級人工智能的硬件組件上，盡管這種做法并不全面。鑒于控制這種不斷發展的技術錯綜復雜，為其定制控制措施至關重要。由于人工智能的語言模型通常是公開的，因此考慮對數據（在人工智能供應鏈中起輸入作用）進行分類控制更為實際。正如CSIS此前所言，美國商務部工業與安全局應考慮針對為人工智能系統提供支持的兩用數據流制定新的出口控制規則。

 

（四）生物技術

 

生物技術的進步使研究人員能夠創造新的服務和產品，為經濟增長提供了機會，與生物技術和生物制造相關的經濟活動被稱為“生物經濟”。2018年，美國政府通過了《外國投資風險審查現代化法案》，將外國投資委員會的審查范圍擴大到生物技術領域。此外，為了刺激美國對生物技術的投資，美國總統拜登于2022年9月簽署了一項行政命令，題為“推進生物技術和生物制造創新，促進美國生物經濟的可持續發展、安全和保障”，強調政府將生物技術提升為關系到美國國家安全的關鍵領域。

 

隨著越來越認識到生物技術是未來的關鍵產業，人們也越來越擔心生物技術作為武器的擴散會對國家安全構成嚴重威脅。從雙重用途的角度監管生物經濟完全符合出口管制的要求。由于并非所有基因數據都一樣，因此生物經濟中的數據處理范圍必須足夠狹窄。CSIS研究員建議美國商務部工業與安全局應實施一項新規則，要求個人敏感生物數據的出口商為具有國家安全影響的數據流獲取出口許可證。

 

（五）無形商品

 

CSIS研究員指出，盡管出口管制和技術清單中涵蓋的許多兩用物品本身具有非物理性，但它們往往缺乏對無形物品及其投入的管制考慮。無形商品可以包括日常用品，如數字音樂文件或不可篡改的代幣；另一方面，它們也可以包括人工智能軟件，這些軟件可以跟蹤人們的行動，指導先進武器系統，并構建可以左右選民的算法。

 

新的無形商品管制制度的設計遠非完美，需要做大量的工作，以確保它既足夠精準，又不會出現反效果的漏洞。CSIS研究員建議，工業與安全局設計一個公式來確定哪些公司需要敏感數據出口許可證。CSIS研究員指出，隨著全球經濟繼續從模擬經濟向數字經濟轉變，各國必須制定一種新的模式，超越傳統的出口管制，為無形商品監管制定新的分類標準。這種新方法應更明確地劃分出哪些類型的敏感無形商品需要受到哪些類型的管制。

 

四、建議

 

基于上述案例研究，為了幫助美國及其技術民主盟友贏得先機，CSIS提出了以下建議：

 

1.通過確保政府支持的連貫性、充分性和迭代性，幫助國內工業和聯盟經濟體在競爭中“跑得更快”。政府可以通過放寬移民限制以吸引人才，以及提供財政激勵措施以降低成本并鼓勵新興產業承擔風險來實現這一目標。

 

2.創建一個新的數據出口類別。明確指定數據為商品，將其視為投入，并要求某些數據類別的出口商申請出口許可證。制定一項政策，規定批量個人數據出口必須滿足額外的出口控制許可要求，這將恢復美國在當前談判中的信譽，也將推進美國的國家安全目標。反過來，這項政策將創建一個知情同意機制，更好地提醒美國公民注意其數據的使用，為與外國實體共享個人數據提供一個更加民主的選擇形式。

 

3.對新興技術，尤其是量子技術，保持相對較輕或靈活的控制。因為過度控制產業會抑制增長和創新。避免制定會進一步孤立新生量子技術部門的政策，以免它們最終成為下一代技術生態系統的接收端，這符合盟國經濟體的既得利益。

 

4.通過將與私營部門的交流制度化，增加知識庫。美國商務部工業與安全局應與其他政府機構和聯盟經濟體合作，將私營部門在新興關鍵技術方面的知識轉讓制度化。盡管技術咨詢委員會已經在協助政策制定，但針對國家安全關鍵技術（如量子技術）成立有針對性的工作組，可以為特定行業提供額外的平臺，讓政府了解行業關切和新技術發展。

 

5.增加對美國商務部工業與安全局的資金投入，并確保其繼續隸屬于商務部。CSIS曾多次撰文指出，為工業與安全局提供額外資金是國家安全領域投資回報最好的方式之一。

 

來源：國際戰略研究中心官網

編譯： Allen Wang

轉自：元戰略