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外國人在華永久居留權立法需從嚴從緩

　　——關于外國人在華永久居留權立法問題的建議

　　《中華人民共和國外國人永久居留管理條例》(征求意見稿) （以下簡稱《意見稿》）2月27日在網上公示后，在全社會引發了民眾的廣泛關注和激烈的爭議。筆者結合歷史經驗、國際相關案例和中國具體國情，就《意見稿》的立法目的、立法原則、立法的幾個具體問題提出以下建議。

　　一、關于立法目的的思考

　　所立之法是否是時代和社會必須？如果不是，大可不必。如果是必須，是為“人口”還是為“人才”？如果是為“人口”，隨著中國的人口政策的逐步放開，我們本國完全有人口生產能力。如果是為了人才，那么本立法應該明確為：中華人民共和國外籍人才申請永久居留管理條例。應以此統領本法規全文，明確和統一思想，防止立法疏漏。

　　二、關于立法的基本原則

　　1.從嚴。一是立法過程要嚴格。永居權作為一項移民政策的體現，對于一個社會的影響是全方位的，而且一旦產生難以矯正。所以，其立法過程必須要嚴格于一般的立法。二是對于人才及貢獻的審核必須要嚴格。無論是形式要件和實質要件都要嚴格，否則，一放就亂。三是事后監管要嚴格。為保證移民的有效管理，需設立專門機構予以監督。

　　2.從緩。鑒于新移民對中國社會可能造成的沖擊和后果，我們需要從理論到實踐做足充分準備后，才可以啟動立法。目前，我國理論界還有實務界都沒有做好準備，人民更沒有做好準備。當前，歐洲因外來移民造成的問題束手無策。即便是以移民國家著稱的美國也對移民政策做出了緊縮的重大調整。以此為鑒，我國關于外國人永久居留權的立法工作，需要立足于國內外充分的調查、研討和論證。

　　3.從清。移民事關重大，應該是法治化的國家行為。在我國開啟新的移民政策法規之前，肅清國內的非法移民是基本的準備工作，疏忽不得。中國的非法移民主要是集中在廣州，深圳、上海和北京也為數不少，中國東北以及云貴等邊遠地區則零散存在。根據網上公布的相關數據和移民局遣返人數的比例，中國目前的非法移民數目應該不少于25萬人。必須堅決清理之前通過非法途徑進入并滯留在中國的非法移民，進而有計劃、有組織、科學合理的實施新的移民政策。

　　三、關于立法中的一些具體問題

　　1.關于人才及貢獻的條件。立法的目的是為了引進國家建設與發展所需要的人才。而人才的標準總體上應以社會貢獻來衡量?！兑庖姼濉吩诘诙率潦艞l作出了規定。但是《意見稿》中作出的規定失之過寬，其本質不是要引進人才，而是簡單的引進人口而已。人才的評價條件，應當形式要件和實質要件兼備，而且以實質要件為主。形式要件，比如學歷，其實只是一個評價指標。在實際工作中，面臨的問題非常多。比如，國外野雞大學的學歷不能予以承認；外國人在中國獲得學歷要嚴格重新認證，因為從整體上看各中國大學對于外國人在中國讀書普遍都給予了很特殊的照顧。至于作為實質要件的社會貢獻也要有所側重，重點考慮中國社會所急需的科技、工業、農業和教育等方面。至于在文藝娛樂等領域的貢獻認定要嚴格控制或者暫時不予認定?！兑庖姼濉分羞€提到了對于公益事業有貢獻的申請人，對此，也必須作出進一步的規定：不得有強烈的政治或宗教背景，等等。

　　2.建議取消一般性的永居權申請?！兑庖姼濉饭惨幎怂姆N申請途徑。第一個途徑是杰出人士，第二個途徑是推薦制，第三個途徑是通過長期工作獲得這個資格，第四個途徑是親屬關系。建議完全取消第三和第四項的規定。原因如下：在華工作的，可以申請工作簽證；親屬關系包括姻親關系，如果一旦打開，中國引進的人口質量將難以保證。所以，這兩類申請永居權的途徑完全沒有必要，而且會成為我們立法的漏洞之所在。

　　3.嚴格程序與監督。針對上面提出的有關外國人永久居留申請條件的問題，我國不僅應當在申請條件上予以明確的界定，在行政機關進行外國人永久居留申請的審批時也應當建立起嚴格的審批程序和監督體系。首先，在立法中要規定年度計劃指標制度。每年都要控制移民的數量，不得放開，在立法環節就要把好關。其次，每個獲得批準的申請人的基本情況，必須公開公示，接受社會監督。最后，要成立專門的人民監督委員會，可以否決行政機構不適當的批準決定。人民委員會可以是非常設機構，不占用國家編制，其組成人員可以涵蓋學者、專家以及其它的愛國人士。

　　4.關于獲得永居人的職業禁止的規定。獲得永居人從嚴格意義上不是我國公民，不具有中國國籍，所以有的崗位和職業他們自然不能應聘。另外有些不適合外國人從事的涉及國家安全與重要商業秘密的職業或崗位，且目前相關法律沒有規定的，應該在本法規當中予以積極體現。

　　5.應當明確規定在華永居外國人承擔的義務。任何權利的實現都要以義務的履行為條件。既然申請人享有永久居留權，也將享有在中國社會的各項福利與資源（《意見稿》第四章專門規定了永居人的服務與待遇），那么申請人也必須履行相應的法律義務。遺憾的是，《意見稿》對于在華永居外國人應當履行的義務缺乏具體而明確規定。

總之，對于外國人申請中國永居權的立法動議，本人認為：立不如不立。因為弊大于利，想要獲得人才的需求可以通過其它替代渠道解決。而且，立法一旦通過，諸多不確定性因素將威脅中國發展。如果一定要立法，本人建議：緩立，先充分調研、論證和準備；嚴立，不要放的口子太大，要逐步展開。綜上所述，我們應當力求制定一個在國際上比較新穎合理的，也切實有利于中國進一步發展的外國人永居條例。同時，我們也要充分考慮中國國情，充分考慮各種可能存在和發生的問題，盡可能細化，不留大的法律漏洞。

　　作者：高德勝  刑法學博士，吉林大學馬克思主義學院教授、博導，吉林省省委法律專家庫成員