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程恩富、張楊：土地流轉如何促進農業的“第二次飛躍”

點擊：作者：程恩富、張楊來源：《當代經濟研究》2017年 258卷第10期發布時間:2018-01-23 19:59:04

鄧小平同志早在1990年就曾做過高屋建瓴的改革規劃：“中國社會主義農業的改革與發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制，這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程”^[1]。2013年兩會上，習近平總書記在江蘇團會議上指出，小崗村解決了“分”的問題，但“統”的問題一直沒有解決^[2]。當前，亟需研究在鄧小平農村“第二次飛躍”理論和習近平總書記關于分與統思想的指導下，如何適應農業經濟發展新常態，通過土地流轉促進土地集體化、集約化，并加快農業現代化的發展步伐，克服土地流轉中的私有化風險，已成為解決我國社會主義“三農”問題的關鍵。

一、我國土地流轉的現狀與私有化風險

近年來，我國一直在推動土地流轉市場化，而且初步形成了農村土地承包權、經營權依法自愿有償流轉的機制，甚至是農村集體土地所有權也出現了“隱性市場”。土地流轉的政策導向傾向于農業私人大戶或私人公司，無論在理論層面還是在實踐層面，都出現了土地流轉的私有化風險。

1.土地流轉現狀

在政策層面，2001年中央發布的18號文件中就系統的提出土地承包經營權流轉的支持政策，而首次將土地承包經營權上升為法律是2002年全國人大通過的《中華人民共和國農村土地承包法》，給予農民承包土地的占有、使用、收益和被征地享有補償的權利。從2008年黨的十七屆三中全會以來，政府加大了鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權以及發展多種形式適度規模經營的力度。黨的十八大和十八屆三中全會也都提出，要鼓勵土地承包經營權在公開市場上流轉，構建集約化、組織化、專業化相結合的新型土地經濟發展體系^[3]。

在土地大數據層面，2015年6月底，我國已經完成的實測承包地面積3.5億畝，確權面積2.6億畝，土地流轉速度依次為耕地、草地、園地、養殖用地、林地^[4]。截止2017年5月，全國累計已交易土地1.02億畝，區域成交面積前五位的分別是內蒙古、廣東、河北、北京、山東。土地各類型交易面積占比分別是農業用地63.64%、工礦倉儲19.19%、商業用地9.09%、住宅用地2.02%，其中農業用地各類型交易面積占比分別為耕地40.4%、林地40.4%、草地9.09%、養殖用地5.05%、園地5.05%^[5]。

2.土地流轉的私有化風險

（1）理論風險

在國內，有少數學者利用西方主流經濟學和全球新自由主義蔓延的現狀作為研究思路，堅持認為土地私有化有利于解決集體所有權的所謂主體虛位弊端問題，進而明晰私有土地產權，有助于提高土地流轉以及剩余勞動力轉移的效率，并由此提高土地的使用效率以及實現土地資源的優化配置。這些觀點的根源還是私有制神化論和市場萬能理論，迷信資本主義的經濟周期背后的土地私有化、唯自由化和唯市場化。

土地私有化理論以為土地私有是實現“耕者有其田”的有效路徑，而無視發生嚴重的貧富兩極分化；以為土地私有是資本私有的形式之一可以使土地集中于少數資本充裕、技術先進的農民手里，以便進行大規模的集約發展，而無視私有化的土地模式無法保障現代農業信息化、自動化、集體化的發展方向，甚至出現更多嚴重的土地拋荒現象；以為土地私有可以大幅提高流轉效率，而無視土地問題關鍵在于目前我國土地使用、流轉、征用、補償的制度還有缺陷^[6]。

（2）實踐風險

第一，1978年改革開放以來，雖然我國所實施的農業經營管理體制是集體統一經營與農戶分散經營相結合，但通過將近40年的體制實踐表明目前我國農戶土地分散經營仍然為主，而沒有鼓勵和支持集體統一經營。家庭聯產承包制沒有走出傳統的小農經濟的困境，反而與現代農業的集約經濟發展的矛盾不斷顯現。隨著現代農業生產力的迅猛發展，家庭承包所造成的土地細碎化問題日漸嚴重。農地細碎化不僅造成了大量土地資源浪費，妨礙了大規模現代農業設施的應用，成為限制農地生產效率提高的根本原因^[7]，而且是難以脫貧的重要原因。正如習近平總書記所說的：“全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經濟組織，三分之二的村無集體經濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現象突出。……深度貧困縣村均集體收入只有8800多元，同所有貧困縣平均5萬元相比，差距較大。”^[8]

第二，家庭聯產承包制實施以來，土地產權的模糊性成為我國土地流轉改革的阻礙。在實踐中，為了增強土地產權的穩定性，有些區域極大地延長土地承包權，賦予農戶非常寬松的土地承包權限。如果土地承包權繼續數十年長久保持不變的情況下，農村的土地集體所有權就可能被架空，同時也就產生私有化的風險。

第三，單純追逐土地流轉的私人經濟效益，忽視共同富裕和共享的基本原則。在家庭聯產承包制仍占據土地經營體制主導地位的現狀下，承包者把土地流轉給誰成為土地流轉實現集體化、集約化經營的棘手問題。土地承包者在自營土地收益低下或選擇外出打工的情況下，為追求高額租金，自發的把部分耕地流轉給城市工商民營企業、專業大戶、家庭農場等帶有私人性質的群體，加之現有的土地流轉政策有可能加速農戶退出土地承包經營權。這種土地流轉趨勢加重了城市工商資本注入，并造成私人家庭農場規模的擴大，倘若長此以往，失地、失業農民數量就必然增加，這不符合社會主義農業現代化的發展方向。

可見，當前農村集體經濟的土地確權和流轉，可以成為進一步鞏固和壯大集體經濟和合作經濟的基礎，也很有可能被操作成為進一步弱化和消解集體經濟和合作經濟的基礎，因而亟須重溫鄧小平關于社會主義農村和農業改革發展的“第二次飛躍論”的戰略思想和方針，積極防范和糾正土地改革中私有化的巨大風險。

二、鄧小平“第二次飛躍論”對于土地流轉改革的現實指導意義

1.二次飛躍論

鄧小平在20世紀80—90年代初針對中國農村土地的改革與發展方向有著高瞻遠矚的規劃，多次強調“兩次飛躍論”。他指出：“過去我講過，農業要有兩個飛躍，一是廢除人民公社，搞承包責任制，再一個是將來走到新的集體化。社會主義以公有制為主體，農村的集體所有制，也是公有制的范疇。農村經濟最終還是要實現集體化、集約化。農民現在希望搞聯產承包責任制，不想動，但不等于將來不能動。科學種田發展了，超過了村的界限，甚至超過區的界限，到那時你不搞集體化、集約化就適應不了了。

如果老是僅僅靠雙手勞動，僅僅是一家一戶地耕作，將來也不向集體化發展，農業現代化就不可能實現。就是一百年、二百年，還是要走集體化、集約化這條路。”^[9]在鄧小平看來，“第一次飛躍”是指廢除人民公社制度，實施家庭聯產承包制經營與集體層經營的雙層經營體制。“第二次飛躍”是指仍然是要落腳于農業集體化、集約化上面來。他指出兩次飛躍都是很大的前進，都需要農民自愿和集體組織的過程。可以說，兩次飛躍的實現都帶有鮮明的時代特征。

“第一次飛躍”開始實施的家庭聯產承包是以家庭承包經營為主的農業生產責任制，打破了“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度。上世紀80年代以前所形成的以人民公社、生產大隊、生產隊為基礎的政經合一土地集體所有制度所存在的問題不應被夸大。當時重點是為了盡快地解決農村溫飽問題，小崗村等絕大多數鄉村主要解決了“分”的問題，通過改革開放近40年家庭聯產承包的實踐，已基本解決了農村溫飽等問題，實現了“第一次飛躍”，因而現階段必須重點落實集體層或集體經濟的“統”的問題。

對此，鄧小平深刻認識到，家庭聯產承包制沒有從根本上走出中國傳統的小農生產模式，單靠家庭聯產承包制無法實現農業集約化、專業化、規模化經營，也無法實現農業的現代化。他指出，“長期以來，我們百分之七十至八十的農村勞動力被束縛在土地上，農村每人只有一兩畝地，多數人連溫飽都談不上。一搞改革和開放，一搞承包制，經營農業的人就少了。剩下的人怎么辦？”^{[10p251、252]}面對農村勞動力被束縛的問題，他曾明確指出“總不能老把農民束縛在小塊土地上，那樣有什么希望？”^[10p214]因此，農村經濟體制為了進一步解放土地來滿足農業現代化發展的需要，唯一的前進方向就是“組織起來就有力量”^[10p111]，就必須要實施體現集體經濟經營和共同富裕的“第二次飛躍”的土地改革。

2.新形勢下促進“第二次飛躍”的時代條件

1980年5月，鄧小平就指出：“只要生產發展了，農村的社會分工和商品經濟發展了，低水平的集體化就會發展到高水平的集體化，集體經濟不鞏固的也會鞏固起來。關鍵是發展生產力，要在這方面為集體化的進一步發展創造條件。

具體說來，要實現以下四個條件：

第一，機械化水平提高了（這是說廣義的機械化，不限于耕種收割的機械化），在一定程度上實現了適合當地自然條件和經濟情況的、受到人們歡迎的機械化。

第二，管理水平提高了，積累了經驗，有了一批具備相當管理能力的干部。

第三，多種經營發展了，并隨之而來成立了各種專業組或專業隊，從而使農村的商品經濟大大發展起來。

第四，集體收入增加而且在整個收入中的比重提高了。具備了這四個條件，目前搞包產到戶的地方，形式就會有發展變化。這種轉變不是自上而下的，不是行政命令的，而是生產發展本身必然提出的要求。”^[11]

因此，基于近40年的農業發展成就以及對于“十三五”時期的展望，綜合我國農業生產力質的飛躍、農業供給側結構性改革、社會主義新農村建設、共享發展理念等時代新特征，可以得出鄧小平提出的條件已經總體具備，新形勢下必須促進而決不可無視“第二次飛躍”的戰略方針。

首先，“十二五”期間實現了農業綜合生產能力質的飛躍，為農業集體化與集約化的飛躍提供了生產力保障。糧食生產實現了連年高位增長。新一輪農業科技革命和產業升級，已經為我國農業轉型升級注入了強勁的推動力。現代農業科技創新推廣體系初步顯現，農機裝備、生態環保等領域關鍵技術有所突破。我國所要走的農業現代化道路既實現產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的四方面內容，就需要集體化的高產出、高品質與集約化的土地資源、環境資源。可以說，農業現代化道路極大地推動了“第二次飛躍”的實現，而集體化、集約化為特征的“第二次飛躍”又會助力農業現代化的實現。

其次，農業的供給側結構性改革為農業集體化與集約化的飛躍提供了質量保障。在經濟發展新常態下，農業轉型升級從農業供給側入手，大力轉變農業發展方式，調整農業產業結構，提高農產品質量。農產品市場不斷開放，取消了農業稅，直接補貼農民。一、二、三產業的進一步融合，也決定了農村土地私有化只能是死路一條。掌握國家經濟命脈的大工業需要反哺農業，農業加工業、現代物流業、電商服務業等現代第三產業也積極和傳統農業融合。在我國，家庭為單位的農業生產或私有化模式不可能完成現代產業的融合，只有農業集體化和集約化發展才能夠順應產業融合的需求。

再次，社會主義新農村建設為農業集體化與集約化的飛躍提供了建設模式保障。新農村建設歸根結底要處理好美麗農村建設、基礎設施建設、公共服務建設、農業轉移人口等四項基本問題。在美麗農村建設方面，統一規劃和布局鄉村建設，加大農村環境的連片整治工作，并體現農村統一的鄉村風貌，風貌的統一必然在外觀上體現出集體化的雛形。基礎設施和公共服務建設方面，國家財政支持重點逐步向農村傾斜，通過集中建設公租房等形式解決貧困家庭住房問題，在普惠性教育、醫療、社會保障等方面提高公共服務的水平，此外，把社會主義新農村的綜合性文化功能體系建設作為提高農民整體文化素質和思想覺悟的核心工作，有助于社會主義集體文化的思想滲透。農村勞動力轉移人口市民化以及轉移人口就業服務體系的建設，為農村集體化的騰飛提供了廣闊的空間。

最后，共享發展理念的貫徹為農業集體化與集約化的飛躍提供了理念保障。我國“十三五”期間推動農村深化改革，中心思想就是共享，體現在新型城鎮化建設和新農村建設的雙輪驅動共享、城鄉資源互聯共享、農民平等參與農業現代化成果共享等。集體經濟的組織成員可以長期分享土地流轉收益，是“第二次飛躍”中涵蓋的實現共同富裕的本質要求。

3.“第二次飛躍”論對于土地流轉改革的意義

鄧小平所說的“第二次飛躍”中所涉及的集體化和集約化兩個要素中有著不可分割的關系。發達資本主義國家依靠現代農業科技、私人農場等形式，實現了農業集約化發展。中國特色社會主義制度決定了決不能照搬照抄資本主義所走的土地私有基礎上的大農場集約化道路，當然也不能走類似于“人民公社”的指令性集體經濟道路，空談集體經濟而不推陳出新走集約化道路就會走上形而上學的僵化之路。“第二次飛躍”指導著我國應該走以共富共享為目標、以集體化為基礎的農業現代化集約道路，辯證地處理好集體化和集約化的關系。由此，我國土地流轉改革方向是集約化基礎上的集體經濟，次優為合作經濟或股份合作經濟^[12]，可以避免土地流轉后所有權歸為少數大的私人公司或私人大農戶。

三、土地流轉促進“第二次飛躍”的有效路徑

1.土地流轉的改革核心為突出“三權分置”中的農村集體所有產權制度，進一步推廣集體經濟發展模式

人類經濟發展的歷程經歷了產品社會化、勞動社會化和產權社會化的三個階段，而產權社會化才是社會主義市場經濟發展的本質特征。產權社會化需要所有權歸屬明晰和自由人聯合體的權利清晰，這是“三權分置”的本質要求^[13]。2016年4月習近平總書記視察我國農村改革的源地——安徽鳳陽縣小崗村時針對土地流轉等土地改革問題時，重點強調了“四條底線”，即“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”^[14]。

“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”，是黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中關于深入推進農村改革并增強農村發展內生動力的基本要求^[15]。在實踐中，應進一步改變“輕集體層經營、重家庭層經營”的本末倒置做法，首先應該把落實集體所有權作為一切土地流轉模式創新的根基，把集體層經營作為土地流轉的核心任務。諸如華西村、劉莊、西街村、竹林等部分集體經濟發展模式已經初具規模，在新形勢下實現“第二次飛躍”的時代條件已經具備的前提下，可以在廣度和深度層面進行推廣，來鞏固集體所有權的基礎性地位。

2.在明晰農村集體所有產權的同時可放活“農戶承包、多元經營”，或采用土地轉包等模式，來推動土地流轉后的集體經濟發展

農村集體所有產權是貫徹最嚴格耕地制度的基本保障，是發展集體經濟的前提和基礎。目前國內對“集體所有制”的無理質疑，主要是基于“公地悲劇說”、“效率說”、“民權說”和“腐敗說”等新老自由主義觀點，其消弱集體所有制的主張與中國農業發展的現實要求是要背離的。在當前的農村生產力發展背景下，農戶的承包權還會繼續保持不變，那么，如何保障在農戶承包權長久不變的前提下流轉出去的土地繼續用于集體經濟就成為了關鍵。

在這里可以借鑒黨的十八大以來貫徹土地改革的“三權分置”最為典型的“塘約道路”。貴州省安順市塘約村所實施的土地改革有別于“華西村”的“完全土地集體所有制”，更有別于“小崗村”的家庭聯產承包制的土地產權改革，可謂是新時代特別是十八大以后農村集體經濟實踐探索的新路子。

2014年是“塘約土改”大幕拉開之時，該村意識到土地流轉問題是近年來土地私有化風險和土地效率低下問題的直接原因，由此改革具體從建立土地流轉中心開始，通過產權確權信息管理平臺對農村土地承包權、林權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋所有權、小型水利工程產權、農地集體財產權等“七權”進行等級確權明晰，明確全體村民是集體財產和村莊社會的主人，明晰了每戶農民和集體資產的權益。塘約村實行資金統一核算、土地統一規劃、村干部統一使用、財務村務統一核算、農產品統一銷售、美麗鄉村統一建設、紅白喜事統一操辦“七統一”，更好配置資源，推動了農村生產生活由分散式向集中規模化方式轉變，提高集體經濟和合作經濟的整體發展效率^[16]。

可見，塘約村集體所有產權的明晰為放活“農戶承包、多元經營”打下了堅實的基礎，集體所有權是前提，但放活“農戶承包、多元經營”所帶來的收益才是更為主要的激勵要素。而緊接著土地流轉中心致力于放活承包權和經營權，允許以承包權入股并發展集體化、集約化的產業經營。這樣就打消了承包者、經營者土地流轉在收益方面的顧慮，讓承包者、經營者可以積極參與流轉，實為最大限度為集體經濟發展提供廣闊空間，以此提高集約化產業的土地利用率。

除了“塘約道路”放活“農戶承包、多元經營”的模式之外，浙江溫州所采取的農村土地轉包等模式，也有利于土地流轉后集體經濟的健康發展。土地轉包是指農村集體經濟組織將其承包經營權全部或部分轉給同一村集體經濟內部的其他農戶負責農業生產。這種轉包模式關鍵在于在集體經濟組織的主導下轉包后原有的土地承包關系和承包合同都不得改變。最具代表性的浙江溫州模式主要采取農村集體經濟組織主導的合作社模式，主要是指由農業專業合作社或糧食專業合作社對糧食生產實行“一條龍”有償服務。農村土地轉包模式在我國也屬于一種較為普遍的土地流轉集體模式。

3.走土地流轉合作化道路，通過推進土地經營權有序流轉增加農村集體用地面積，并使集體組織成員分享土地要素合作化所帶來的效益

土地流轉的合作化道路可以助推土地經營權的有序流轉，由此進一步有效改善土地細碎化問題，增加集體連片經營的耕地面積。土地細碎化問題極大地阻礙了集體經濟的發展，正如馬克思所論及的“小塊土地所有制，按它的性質來說，本來就排斥著勞動社會生產力的發展、勞動的社會形式、資本的社會集中、大規模的畜牧和科學的累進的應用。”^[17]

合作經濟發展道路在現階段仍然是經濟發展不可或缺的必然選擇，也是促進“第二次飛躍”一種有效發展模式。合作經濟的形式大致分為三種：橫向一體化（農戶之間合作）、縱向一體化（合作組織加公司）、合作農場（混合經濟模式）。加強農村專業合作經濟組織建設，既需要引進和培養專業合作社企業家與管理人才，也需要完善法律制度和強化規范管理。

考慮到我國農村人多地少，細碎化問題普遍存在的背景下，每一位農戶都代表著分散性土地承包經營權的土地流轉對象，而把農戶的財產聯合起來的生產者財產就可以直接變為合作社或股份合作制財產。因此，土地流轉合作化道路必然是先從橫向一體化開始實現農戶之間的合作并成立合作社或合作經濟組織，然后再實施縱向一體化加入公司等經濟體。這種橫縱一體化的合作模式，實現了分散農戶的聯合，并讓集體組織成員分享土地要素合作化所帶來的效益，是實現共富共享的正確道路。

“塘約道路”除了樹立了“三權分置”的典范，實際上也是按照橫縱一體化的合作模式推進“合股聯營、村社一體”的發展道路，采取了“黨總支+農戶+合作社+公司”的合作經濟發展模式。在此基礎上，“塘約道路”順應了“互聯網+”時代要求，首創了“互聯網+農產品”、“合作社+物流”的集約化合作營銷模式。

4.積極搭建政府主導、功能完善的農村土地流轉中介服務平臺，保障集體經濟基礎上的集體化、集約化發展

我國土地流轉中介服務平臺應實現政府功能、企業功能、服務平臺功能相銜接，致力于農業的集約化發展，完善信息發布、咨詢服務、土地評估、流轉交易、價格精算、爭議處理、政企對接等中介平臺功能。從列寧所說的“一切都是經過中介，連成一體，通過過渡而聯系的”^[18]可以看出中介平臺對于實現“第二次飛躍”的重要性。由政府主導的土地流轉中介服務平臺所貫穿的宗旨應該是實現土地的集中使用與集約發展。服務平臺不僅為流轉的承租對象提供集約化農業生產所必須的土地，而且大力精選優質農業企業從事集約化農業生產，努力實現土地經濟效益的提高。而實際上，產出經濟效益的提高，是一切平臺流轉活動的根本保障。農戶或區域所獲得的收益也均取決于農地集約化生產所帶來的經濟效益。

由此，平臺應當參與到流轉交易過程當中，負責聯系并協調供求雙方，充當橋梁作用，促成流轉雙方達成交易。為達到此目的，不僅需要審查、審核農業投資者和承包商的身份和資質，切實保障農民利益，還要協辦流轉手續，幫助雙方簽訂合法的流轉合同，確定交易方式，監督交易款項結算等。如若涉及承包經營權轉讓、交易過戶等環節的手續工作，還應協調政府相關部門，大力提升土地流轉的成功率，保證土地流轉工作規范且順利的展開。

通過構建政府主導、功能完善的土地流轉中介服務平臺將有利于實現土地集體化、集約化的“第二次飛躍”，同時有利于在“互聯網+”的經濟發展新業態背景下加快現代化農業的發展步伐。

（作者簡介： 程恩富中國社會科學院馬克思主義研究學部主任、中國社會科學院大學特聘首席教授、博士生導師，主要從事中外馬克思主義及其經濟學研究；張楊河北保定人，中國社會科學院馬克思主義學院博士研究生，河北金融學院商務外語系講師，主要從事為馬克思主義政治經濟學研究。）

參考文獻

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