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袁東：重大公共服務是外包給私人機構還是應由政府和公有機構直接提供？

點擊：作者：袁東來源：世界社會主義研究微信號發(fā)布時間:2023-01-11 10:09:32

只有在歷史性重大事件發(fā)生并形成巨大沖擊時，才能夠真正驗證某種機制以及作為其背后支撐的理論學說思潮的有效與否正確與否。

一

已近三年的新冠疫情，是全球性重大公共衛(wèi)生事件。積極應對這一空前事件的沖擊，保護人民健康，是各個國家和政府的應有職責。全社會性的防疫抗疫，首先是國家行為，是政府必須提供的重大公共服務。

我國近三年的防疫抗疫中，全員核酸檢測、疫苗注射以及方艙醫(yī)院與隔離點建設等，均為國家財政負擔的公共服務，是由政府提供的。在實際實施中，卻主要是交由少數(shù)私營企業(yè)與機構生產(chǎn)提供的。當然，他們是以拿到政府財政資金為前提的。這也就是典型的“政府采購”性“政府服務合同外包”方式。

時至今天，在長達近三年時間里，陸續(xù)曝出的私營機構做假、瞞報、高報價、搶地盤、同相關官員串通合謀腐敗等一系列十分惡劣的現(xiàn)象，不僅嚴重擾亂破壞了防疫抗疫秩序，甚至助長了疫情傳播，導致嚴重的虛假誤導。各類違法犯罪行為已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)曝光。

公眾生命財產(chǎn)安全與工作生活秩序以及各個行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動受到疫情的嚴重沖擊，全社會損失重大，國家財政支出巨大，公眾、企業(yè)、機構與各級政府的負擔十分沉重，實屬“大災大難”。然而，另一面卻是某些私營企業(yè)、機構與個人“大發(fā)國難財”，將防疫抗疫當作“生意”，蓄意謀取巨額不義之財，肆意破壞防疫抗疫秩序。這已完全穿透了法律底線與人性底線，性質極其惡劣，引起了全社會的極大震怒。

為什么會這樣？為什么這些毫無底線的惡劣行徑竟然持續(xù)如此長時間卻沒有被有力打擊遏制？為什么非得到了跡象異常明顯突出而引起極大社會公憤時才開始有所反省與調整？

就我國而言，針對新冠疫情的防疫抗疫是全民性重大應對戰(zhàn)役，是一場浩大的全社會動員組織行動，整個國家處于非常之時，近似戰(zhàn)時之態(tài)。對此，不僅絕不允許圍繞基于防疫抗疫的任何商業(yè)性盈利行為，更不用說毫無市場競爭可言的“租金”性暴利謀取，而且國家有權根據(jù)需要依法征用私人部門財物用于防疫抗疫，這種征用可以免費無償，至多給予成本性補償。

全員核酸檢測，是非常之時的國家強制性行動。這項公共服務的需求是行政性的，也是剛性的，絕不是市場供求自發(fā)選擇的商業(yè)行為。如果將這種統(tǒng)一號令的全員行動歪曲為商業(yè)性市場活動，供給方不僅可以隨意定價，供給也會因需求無限而無限。無論供給方的收費定價與利潤是多少，都不是其經(jīng)營能力與市場競爭力的體現(xiàn)，純粹是一種“行政性壟斷性租金”。

盡管能夠提供核酸檢測服務的機構多得是，因為這并不是一項有多高技術門檻的活動，各家公立醫(yī)院、科研院校與國有企業(yè)的相關實驗室都能提供這項服務務，但誰能夠走上大街小巷社區(qū)提供該服務并非自由選擇，而是經(jīng)由相關政府行政職能部門許可。這一是因為全員免費核酸檢測是由國家財政出資提供的公共服務，也就理應由政府來選擇確定提供服務的機構；還因為有一個資質認可把關問題，而這本身就是政府職能部門的份內(nèi)職責，由其確定并給予授權特許的機構，才具備資質提供服務，并保證檢測結果準確及時有效。這也就意味著，如果出了問題，政府相關職能部門有不可推卸的責任。

結果呢？近三年的全員核酸檢測，不僅成了極少數(shù)私營機構肆意收取“租金”而大發(fā)不義之財?shù)牟窕顒樱€成為了弄虛作假、損害公眾生命健康安全與破壞防疫抗疫的既違法又違天理的混亂之所在。

公眾有權也有充足理由質問：相關職能部門為什么在長達近三年時間內(nèi)特許少數(shù)私營機構提供這一至關重要的公共服務？特許授權的標準與程序是什么？被特許授權的機構是如何被選擇的？這些機構的收費標準是如何確定又被允許的？用國家財政資金與這些機構簽訂的合同是如何明文規(guī)定的？已經(jīng)支付了多少資金？為什么沒有將這項公共服務全部交給那么多完全有資質的公有機構？為什么交給少數(shù)私營機構還使他們大發(fā)其財？現(xiàn)在，如此惡劣的系列問題被曝光出來，如何懲罰，如何追責，又該追究哪些方面的責任？所有這些問題，是否必須公開從而給全社會一個清楚明確的交待？

二

冰凍三尺，非一日之寒。只有在歷史性重大事件發(fā)生并形成巨大沖擊時，才能夠真正驗證某種機制以及作為其背后支撐的理論學說思潮的有效與否正確與否。

諸如核酸檢測出現(xiàn)的問題，并非只是腐敗問題，也不只是這幾年核酸檢測領域的問題，而是反映了某些機制性問題以及理論思潮問題。

這其中最須反思的一個深層次問題，便是過去幾十年被中國學界與相關方面日益迷信的“政府服務”或“公共服務（公共產(chǎn)品）”的“合同外包”，或被稱為“政府采購”。亦即，那些應當由政府提供的公共產(chǎn)品或服務，不是由政府或國有企業(yè)（機構）直接生產(chǎn)提供，而是政府出資向私營企業(yè)（機構）“采購”，由后者生產(chǎn)提供。這被認為是相比政府或國有企業(yè)（機構）直接生產(chǎn)提供更有效率的模式。

這種模式已深深植根于各類公共產(chǎn)品（服務）的生產(chǎn)與提供領域，并被學界理論化美化而倍受推崇。這實際上是照搬了美國等西方國家的做法。在以私有制為基礎的西方資本主義國家，國有企業(yè)（機構）很少甚至沒有生產(chǎn)性國有機構，一些必須由政府提供的公共產(chǎn)品或服務，也就基本由政府出資“采購”，由私人企業(yè)按國家規(guī)定生產(chǎn)特定產(chǎn)品或提供特定服務。

諸如國防軍事設備，美國聯(lián)邦政府也是向私人企業(yè)“采購”的。為此，具體負責采購的美國國防部制定了一系列嚴格規(guī)程與標準。比如，波音公司就是一個主要軍品生產(chǎn)供應商，其研發(fā)支出與生產(chǎn)經(jīng)營活動的很大一部分費用依靠美國政府采購，但也嚴格受制于美國防部，連該公司的《員工手冊》都是由國防部制定并定期修訂的，可見其受美國政府管制的程度有多大。

即便如此，在美國這樣典型的以私有制為基礎的資本主義國家，針對這種“公共服務私人提供”的“政府外包合同”，早在1960年代，艾森豪威爾就公開表示了擔憂，在其卸任總統(tǒng)時就明確提醒公眾：美國很可能被日益龐大的“軍工復合體”綁架。然而，自上個世紀“里根時代”以來，這種實質上是“公共部門私有化”的步伐不是減緩了而是加速了。以至于進入21世紀后，美國政府以及更加廣泛的經(jīng)濟、政治與社會體系均被特殊利益集團綁架了。

對于“公共服務私人生產(chǎn)與提供”的這一“政府外包合同”的美國模式，還是看看橫跨學界與政界的美國主流權威經(jīng)濟學者是如何總結評價的吧：

“里根政府及其之后至今的幾屆政府所秉持的一個總體信念是，公共服務的私人提供應該取代直接的政府提供，即便政府對該服務提供了資金。于是，政府便大規(guī)模地將諸如軍事基地運作這樣的軍事服務、類似聯(lián)邦監(jiān)獄管理這樣的司法服務以及包括醫(yī)療保健、教育和收入保障津貼這樣的社會服務都通過承包合同交由私營企業(yè)去處理。在所有這些領域中，私營企業(yè)通過與政府簽訂合約的方式來提供此前需要由政府直接來提供的服務項目。如同放松管制、減稅和限制政府開支一樣，合同外包現(xiàn)象也已經(jīng)成為自里根政府開啟先例以來的一個兩黨一致的戰(zhàn)略。”

這種模式的效果如何呢？

“這種合同承包形式是十分危險的，因為它極有可能導致發(fā)生一系列不當行為：分配合同時的偏袒；收取傭金；不履行合約規(guī)定的服務；開高價發(fā)票，等等。”

這一模式為什么會出現(xiàn)如此危險的結果呢？

“那種認為公共服務的私人提供將比政府直接提供更為劃算的想法實乃建立在一系列糊涂看法的基礎之上。這里討論的許多服務項目都是公共產(chǎn)品，它們本質上不需要多少私人競爭。政府外包合同因此等同于將一種公共壟斷轉變?yōu)樗饺藟艛啵诖诉^程中卻沒有引入什么競爭，以提高這類服務產(chǎn)品的品質。自由市場理念也沒有認識到外包合同的過程中存在普遍的濫用職權。由于賄賂或基于競選獻金的政治考慮而提供回報，合同承包商的選擇過程充斥著造假和欺騙。”（薩克斯，P63，2011年，2014年）

這可不是哪位不知名人物更不是什么“憤青”式小人物的總結評價，而是那位大名鼎鼎的為美西方立下了汗馬功勞卻對致使俄羅斯及東歐各國損失堪比兩次世界大戰(zhàn)的“轉型大蕭條”（陳平，2006年，2016年，2019年）負有歷史性責任的號稱“休克療法之父”的杰弗里·薩克斯（Jeffrey Sachs）做出的。正是這位曾作為蘇聯(lián)最后一任領導人戈爾巴喬夫、俄聯(lián)邦首任總統(tǒng)葉利欽和烏克蘭第二任總統(tǒng)庫奇馬的顧問以及諸多國家顧問的薩克斯，1991年夏季到秋季，率領一隊背后由美國政府支持的哈佛大學經(jīng)濟學者，在莫斯科郊外的一棟豪華別墅里，伙同葉利欽欽經(jīng)濟改革首席設計師蓋達爾，越過俄政府機構與國會，以“總統(tǒng)令”形式直接導演了完全市場化、私有化、自由化以及徹底對外開放的“休克療法”，導致俄長達16年損失慘重的“轉型大蕭條”，其損害性在今天俄對烏克蘭軍事行動中都仍然體現(xiàn)明顯。

極具諷刺意味的是，這位長期兼任美國政府以及聯(lián)合等國際組織經(jīng)濟顧問并兩次被《時代》周刊評選為“世界百名最有影響的人物”以及被《紐約時報》稱為“很可能是世界上最重要的經(jīng)濟學家”的薩克斯，不知是出于針對俄羅斯與東歐國家“轉型大蕭條”的反省呢，還是基于美國幾十年來日益混亂的深切感悟，針對曾經(jīng)極力主張并領銜推動蘇東各國與俄羅斯實施的“私有化、自由化與預算約束”，到了21年世紀后卻變得深惡痛絕，反而公開強烈指責包括世界銀行與國際貨幣基金組織在內(nèi)的西方力量動輒就給發(fā)展中國家開出“預算緊縮、自由化和私有化”這種清一色藥方，并斷言“里根革命基本上是失敗的”（薩克斯，P65，2011年，2014年）。

實際上，“公共部門私有化”框架下的“政府服務外包給私人生產(chǎn)提供”，不只在美國引發(fā)了一系列重大經(jīng)濟政治社會問題，在英國以及被美西方標榜為“新自由主義優(yōu)等生”的智利等國，也都是失敗的。英國的公共基礎設施與服務，在撒切爾夫人強行推動“私有化”后，“短斤少兩”、弄虛作假、質量低劣、套取國家財政資金等惡劣現(xiàn)象頻發(fā)并日益積累，終致英國上下在21世紀陸續(xù)嘗到苦果，特別是原本運行相對良好有效的英國公共衛(wèi)生醫(yī)療體系在私有化后，根本無法應對這幾年的新冠疫情大流行。正是被私有化的智利公共養(yǎng)老體系所累積的弊端，引發(fā)了前幾年該國社會大規(guī)模抗議浪潮。

三

我國自1980年代以來，深受西方新古典經(jīng)濟學及其框架下的“公共財政”學說的影響，在政策實踐上也仰望美國模式，以之為先進而妄自菲薄，漸失自信與自我，以至照搬美國的一些做法。其中，政府服務外包給私人生產(chǎn)提供的“政府采購”，被日益機制化制度化固化，并視其為“改革突破”的一大“成果”。

日常辦公用品以及一般性辦公設施等，可以由政府向私人機構采購，這當然用不著政府或公有機構直接生產(chǎn)提供。然而，那些具有突出外部性的公共基礎設施、市政設施以及應對新冠疫情這樣重大沖擊的普遍性公共服務，如若一味本著“政府采購”的“合同外包”方式而特許授權私人經(jīng)營性機構生產(chǎn)或提供，就會產(chǎn)生上述我國以及美國等國家遇到的問題。

需要嚴肅反思的是，針對“政府采購”性“合同外包”方式的迷信，在過去幾十年間日益加深。不僅是眼下引起公憤的核酸檢測，在諸如國家財政投資的重大基礎設施工程項目建設方面，政府合同外包方式也非常普遍，“層層分包”而“層層雁過拔毛”式的盤剝問題突出，以至于原本非常寬裕的投資預算，最終換來的卻是“缺斤少兩”的劣質工程，隱患無窮，另一面則是極少數(shù)人在這種數(shù)十年連續(xù)不斷的“層層分包”中大肆套取國家財政資金而獲暴利。

我國是一個以公有制為基礎的社會主義國家，國有企業(yè)和公立公共服務機構是主體，盡管一度打著“改革”旗號私有化了一部分，好在及時中止了歪路性的總體趨勢，國有機構的生產(chǎn)與服務能力仍然強大，足以滿足那些具有突出外部性的公共基礎設施運營和公共服務提供之需，對于應對諸如新冠疫情防護所需的核酸檢測服務與大規(guī)模方艙醫(yī)院建設等綽綽有余，而不是像以私有制為基礎的資本主義國家那樣國有企業(yè)（機構）力量有限。既然如此，像核酸檢測這樣幾近戰(zhàn)時性的重大突發(fā)性公共服務，為什么不全部交給國有和公立企業(yè)機構承擔卻交由少數(shù)私人盈利性機構而使其坐收暴利？

其實，類似近幾年核酸檢測這樣重大公共剛性服務領域出現(xiàn)的惡劣問題，同樣存在于那些具有自然壟斷性而本應有政府或國有機構直接負責運營的諸如供水供氣供熱等基礎市政設施以及醫(yī)療等領域。在這些領域，凡是被外包給私人企業(yè)運營而被實質上私有化的，往往是黑惡勢力盤踞的重災區(qū)，也是社會公憤最為集中之地。這在前幾年集中開展的“掃黑除惡”專項斗爭中所揭示出來的系列重大案例中，得到明顯突出的體現(xiàn)。

今天，連美國這樣的資本主義國家中最具私有化意識的權威學者，都在深刻反省并尖銳批判這一美式“政府合同外包”性“公共服務私人提供”的“公共部門私有化”機制，難道我們還要繼續(xù)沉浸在“政府采購”性“合同外包”機制的迷信與神話之中嗎？難道這次空前防疫抗疫中諸如核酸檢測外包私人機構所出現(xiàn)的慘痛教訓還要繼續(xù)上演下去嗎？難道還要容忍諸種特殊利益集團相互勾結利用政府公共服務外包繼續(xù)“化公為私損公肥私”而嚴重侵害公眾和國家利益的貪腐嗎？

是時候在深刻嚴肅反思基礎上，清理整頓規(guī)范相關“政府采購”機制了，是時候區(qū)分并厘定哪些公共產(chǎn)品或服務必須由政府或國有企業(yè)（機構）直接生產(chǎn)提供，是時候去除相關理論思潮及其不良影響，從而樹立并強化應有正確的觀念意識和思想認識，基于我國社會主義根本制度要求，依公共服務性質，建立與發(fā)展正確的理論指導。

（寫于2022年12月2日星期五）

作者介紹

袁東，經(jīng)濟學博士，博士生導師，中央財經(jīng)大學教授。曾供職于財政部國債司和金融司，以及閩發(fā)證券公司、中國銀河證券、中國再保險集團公司、中再資產(chǎn)管理公司、中船產(chǎn)業(yè)基金、中國銀河金融控股公司、中非發(fā)展基金，2013年11月開始參與籌建亞洲基礎設施投資銀行（亞投行），2016年起曾擔任亞投行首席司庫專家和亞投行高級研究員。袁東教授在經(jīng)濟領域深耕多年，對中國的經(jīng)濟問題見解獨特，已公開出版《中國證券市場論——兼論中國資本社會化的實踐》、《公共債務與經(jīng)濟增長》、《中國發(fā)展與全球格局》等專著15部，主編4部，合著2部，譯著1部，在學術期刊上發(fā)表學術論文40多篇，在一般報刊上發(fā)表經(jīng)濟評論文章400多篇。