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本文是作者基于接受中央紀委國家監委網站《健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制》一文的專訪（刊發于12月10日）擴充改寫。在本文，作者就新型舉國體制的本質特征、顯著優勢及內涵進行闡釋。新形勢下，更好發揮新型舉國體制優勢尤為重要，事關高水平科技自立自強，需要從國際比較視野考察新型舉國體制的經驗啟示，分析當前面臨的差距短板，切實提升國家科技創新體系的整體效能。

黨的二十大報告指出：“完善黨中央對科技工作統一領導的體制，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量”。健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，事關高水平科技自立自強，對推動經濟高質量發展、保障國家安全具有重要意義，要把政府、市場、社會有機結合起來，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關。

1 從三個維度把握新型舉國體制的“新”

新型舉國體制是在我國進入新發展階段、發展與安全面臨新挑戰背景下提出的，旨在進一步探索建立強化國家戰略科技力量的制度安排和組織方式，以有效應對當前及今后嚴峻復雜的外部環境。具體來講，“新”主要體現在：

內涵要義新。“新型舉國體制”的提法最早出現在2011年《國家“十二五”科學和技術發展規劃》，提出“加快建立和完善社會主義市場經濟條件下政產學研用相結合的新型舉國體制”。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術新型舉國體制的意見》，提出要“健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。這一表述變化的背后，體現了對新型舉國體制認識不斷深化。它并不適用于所有國家科技項目，而是重點聚焦涉及國家安全的關鍵核心技術攻關。還應看到，新型舉國體制不僅是政產學研用相結合，還必須明確誰來“舉”、如何“舉”，即國家動員需要考慮不同層面戰略科技力量的優化配置問題。

組織方式新。黨中央對科技工作統一領導，是實現有效國家動員的根本保障。相較于過去計劃經濟體制下的“舉國體制”，新型舉國體制強調在黨的統一領導下，注重政府、市場和社會有機結合，充分調動中央和地方兩個積極性，科學統籌國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業的定位和布局。當然，在具體實施過程中，也并非完全沿用以往的科技領導小組運作模式，而要與“揭榜掛帥”機制相互協同，更加注重首席科學家的作用。應按照產業維度而不是區域維度實施，深入貫徹落實習近平總書記提出“要圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈”的重要指示精神。因此，必須真正從源頭上重視產業鏈的關鍵核心環節，對于威脅國家安全且高度依賴單一進口的技術產品開展集中攻關，避免陷入“碎片化分散攻關、區域化無序競爭”狀態。

體制機制新。新型舉國體制不是搞自我封閉，也不是完全政府主導，更不是科技項目管理的唯一方式。要以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領科技攻關，但這都是在開放競爭下進行的。因此，必須積極營造具有全球競爭力的開放創新生態，處理好開放創新與自主創新之間的關系，不斷提升適應新環境的體制效能和治理模式。簡言之，新型舉國體制要堅持“有效率的集中、有分工的協同、有應用的牽引”，鼓勵在科技和產業追趕中采取更靈活敏捷的策略，進而形成各具特色的科技創新模式。

2 從國際比較看新型舉國體制的借鑒啟示

在成功實現后發追趕或擁有領先優勢的國家，也有通過類似舉國體制實行的產業技術引領項目。國家戰略引領、政府資源投入、有效組織推進都發揮了至關重要的作用。尤其要處理好市場經濟條件下政府與市場的邊界、聯合研發與充分競爭的關系，以及激勵機制在不同項目主體中的適用性。國際經驗表明，舉國體制的表征只是實現特定目標任務的一種機制和手段，與一個國家經濟社會制度沒有必然聯系。

日本作為世界科技強國，為了實現國家戰略目標，通過集中優勢科技資源、制定重大科技任務、組織開展聯合攻關實施了“超大規模集成電路計劃”（VLSI）和“顛覆性研究開發推進計劃”（Im PACT）。該類項目特別強調應用導向，采取聯合與競爭相結合的協作機制，公開選拔項目經理突出管理創新。日本在半導體工業實現后發趕超的一個重要原因是，政府以官產學研合作方式，對于重大產業技術難題專門成立產業技術研究機構，開展集中攻關共性和基礎技術。比如，1961年成立“新技術開發事業團”公立機構特殊法人，通過撥付公共資金資助半導體企業開發。1976—1980年成立“超大規模集成電路工程研究協會”，由通產省牽頭富士通、日立、三菱、日本電氣、東芝五大公司和日本工業技術研究院電子綜合研究所、計算機綜合研究所組建。

美國同樣堅持國家戰略導向，通過構建肩負國家使命的國家實驗室體系，逐步形成市場經濟條件下相對分散的網絡化組織方式，集重大科技發展戰略、運營管理、平臺載體為一體。以美國國防部實驗室為例，它是探索、創新與合作生態系統中的重要一環，資金更多被用于滿足作戰人員需求，而不是追求私營企業利益。除這些基本職能外，國防部實驗室還著手相關領域改革，涉及項目合同、伙伴關系、財務靈活性和團隊發展等關鍵問題，其中一些做法體現了舉國體制的特征。在美國國防部新型國家實驗室改革實踐中，從國防創新單位（DIU）到空軍創新中心（AFWERX），從陸軍應用實驗室（AAL）到海軍遠征敏捷性辦公室（Naval X Agility Office），正努力改變作戰人員與創新者之間的關系，通過在全國范圍加快建設創新中心，以確保充分遵循企業模式，更好利用商業技術。此外，美國國會還允許國防部實驗室在合同和融資上提高速度和靈活性。部分國家實驗室甚至獲得了招聘最優秀科研人員的特權，招募流程遠快于普通政府部門。

不難看出，各國雖然國情不同，但都圍繞國家戰略需求導向，充分調動各方積極性，政府所采取的改革舉措也有相似之處，特別是在國立科研機構的組織運作機制上，對于尋找適合新型舉國體制下科研機構改革具有一定借鑒意義。第一，應以特殊立法的形式予以明確其戰略定位和機構使命，使國立科研機構能夠更好承擔國家目標導向的重要基礎研究、社會公益性研究和關鍵共性技術的研發任務。第二，應有重點推進科研機構自主權改革，允許采用限期聘用管理方式吸引年輕科研人員，同時在薪酬總額和薪酬結構上適當突破。第三，進一步完善績效評估與管理制度，評估更加側重研究成果及價值，適當延長科研績效評估周期（3～5 年），可采取機構自評估、同行評議與政府評估相結合的方式。

3 從差距短板看新型舉國體制的著力點

當前，新型舉國體制被賦予更多時代內涵，是實現高水平科技自立自強、堅持創新在我國現代化建設全局中核心地位的關鍵一招。與發達國家相比，我國在科技創新上還有較大差距，對關鍵環節、關鍵領域、關鍵產品的保障能力仍然不足，亟待集中技術攻關的任務還很多。

從關鍵環節看，主要是針對一些產業鏈條過長、產業分工過細的高技術行業，比如半導體產業，我國大多處于中下游環節，一旦上游斷供就可能面臨潛在斷鏈的風險。從關鍵領域看，主要集中在電子、航空、生物技術、先進材料等方面，這事關未來國家安全，也是國家之間高技術爭奪的焦點。從關鍵產品看，涉及類型領域更廣、技術復雜程度更高，以工業關鍵產品為例，目前嚴重依賴進口的主要有高端數控機床、芯片、光刻機、操作系統、航空發動機、高端傳感器等。這些方面存在的短板需要經過長期技術攻關才能突破。

發揮新型舉國體制優勢，就是要突出其鮮明的目標導向、強大的組織動員和高效的創新協同特征，重點聚焦關鍵環節、關鍵領域和關鍵產品，通過“五個轉變”切實提升國家科技創新體系的整體效能。

更加注重技術引領的前瞻性。從以往的“市場換技術”“引進消化吸收再創新”的技術追趕向“技術換技術”“細分市場突破”的技術躍遷轉變，以新技術革命突破構建適應不同技術創新和產業發展的政策體制框架。

更加注重創新體制的開放性。從計劃封閉的組織動員向面向市場的協作參與轉變，以關鍵核心技術為突破口，充分發揮市場在科技資源配置中的決定性作用。

更加注重創新主體的協同性。從政府主導下的產學研合作向多中心主體的創新鏈合作轉變，圍繞提升產業鏈現代化水平，進一步明確不同參與主體角色和功能定位。

更加注重創新治理方式的柔韌性。從關注各領域、各主體的條塊創新向對接創新產業鏈轉變，圍繞深度融合的關鍵環節，凸顯體制機制彈性。

更加注重科技創新政策的合規性。從國際規則、技術標準的追隨者向參與者、引領者轉變，加快推進有關領域改革和政策調整。

文章來源于三思派 ，作者龍海波 系國務院發展研究中心研究員、中國國際發展知識中心研究組織處處長。轉自軍民融合觀察微信號