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龍海波：關(guān)于健全新型舉國體制的幾點(diǎn)思考

點(diǎn)擊：  作者：龍海波    來源：軍民融合觀察微信號(hào)  發(fā)布時(shí)間:2022-12-13 09:27:00

 

 

本文是作者基于接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站《健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制》一文的專訪（刊發(fā)于12月10日）擴(kuò)充改寫。在本文，作者就新型舉國體制的本質(zhì)特征、顯著優(yōu)勢(shì)及內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。新形勢(shì)下，更好發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)尤為重要，事關(guān)高水平科技自立自強(qiáng)，需要從國際比較視野考察新型舉國體制的經(jīng)驗(yàn)啟示，分析當(dāng)前面臨的差距短板，切實(shí)提升國家科技創(chuàng)新體系的整體效能。

 

黨的二十大報(bào)告指出：“完善黨中央對(duì)科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，健全新型舉國體制，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量”。健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，事關(guān)高水平科技自立自強(qiáng)，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家安全具有重要意義，要把政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)。

 

1 從三個(gè)維度把握新型舉國體制的“新”

 

新型舉國體制是在我國進(jìn)入新發(fā)展階段、發(fā)展與安全面臨新挑戰(zhàn)背景下提出的，旨在進(jìn)一步探索建立強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的制度安排和組織方式，以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前及今后嚴(yán)峻復(fù)雜的外部環(huán)境。具體來講，“新”主要體現(xiàn)在：

 

內(nèi)涵要義新。“新型舉國體制”的提法最早出現(xiàn)在2011年《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》，提出“加快建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的新型舉國體制”。2022年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)新型舉國體制的意見》，提出要“健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”。這一表述變化的背后，體現(xiàn)了對(duì)新型舉國體制認(rèn)識(shí)不斷深化。它并不適用于所有國家科技項(xiàng)目，而是重點(diǎn)聚焦涉及國家安全的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。還應(yīng)看到，新型舉國體制不僅是政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合，還必須明確誰來“舉”、如何“舉”，即國家動(dòng)員需要考慮不同層面戰(zhàn)略科技力量的優(yōu)化配置問題。

 

組織方式新。黨中央對(duì)科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)有效國家動(dòng)員的根本保障。相較于過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“舉國體制”，新型舉國體制強(qiáng)調(diào)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，注重政府、市場(chǎng)和社會(huì)有機(jī)結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，科學(xué)統(tǒng)籌國家科研機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)的定位和布局。當(dāng)然，在具體實(shí)施過程中，也并非完全沿用以往的科技領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作模式，而要與“揭榜掛帥”機(jī)制相互協(xié)同，更加注重首席科學(xué)家的作用。應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)維度而不是區(qū)域維度實(shí)施，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出“要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈”的重要指示精神。因此，必須真正從源頭上重視產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)，對(duì)于威脅國家安全且高度依賴單一進(jìn)口的技術(shù)產(chǎn)品開展集中攻關(guān)，避免陷入“碎片化分散攻關(guān)、區(qū)域化無序競(jìng)爭”狀態(tài)。

 

體制機(jī)制新。新型舉國體制不是搞自我封閉，也不是完全政府主導(dǎo)，更不是科技項(xiàng)目管理的唯一方式。要以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)科技攻關(guān)，但這都是在開放競(jìng)爭下進(jìn)行的。因此，必須積極營造具有全球競(jìng)爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)，處理好開放創(chuàng)新與自主創(chuàng)新之間的關(guān)系，不斷提升適應(yīng)新環(huán)境的體制效能和治理模式。簡言之，新型舉國體制要堅(jiān)持“有效率的集中、有分工的協(xié)同、有應(yīng)用的牽引”，鼓勵(lì)在科技和產(chǎn)業(yè)追趕中采取更靈活敏捷的策略，進(jìn)而形成各具特色的科技創(chuàng)新模式。

 

2 從國際比較看新型舉國體制的借鑒啟示

 

在成功實(shí)現(xiàn)后發(fā)追趕或擁有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的國家，也有通過類似舉國體制實(shí)行的產(chǎn)業(yè)技術(shù)引領(lǐng)項(xiàng)目。國家戰(zhàn)略引領(lǐng)、政府資源投入、有效組織推進(jìn)都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。尤其要處理好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的邊界、聯(lián)合研發(fā)與充分競(jìng)爭的關(guān)系，以及激勵(lì)機(jī)制在不同項(xiàng)目主體中的適用性。國際經(jīng)驗(yàn)表明，舉國體制的表征只是實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)任務(wù)的一種機(jī)制和手段，與一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度沒有必然聯(lián)系。

 

日本作為世界科技強(qiáng)國，為了實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，通過集中優(yōu)勢(shì)科技資源、制定重大科技任務(wù)、組織開展聯(lián)合攻關(guān)實(shí)施了“超大規(guī)模集成電路計(jì)劃”（VLSI）和“顛覆性研究開發(fā)推進(jìn)計(jì)劃”（Im PACT）。該類項(xiàng)目特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)用導(dǎo)向，采取聯(lián)合與競(jìng)爭相結(jié)合的協(xié)作機(jī)制，公開選拔項(xiàng)目經(jīng)理突出管理創(chuàng)新。日本在半導(dǎo)體工業(yè)實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超的一個(gè)重要原因是，政府以官產(chǎn)學(xué)研合作方式，對(duì)于重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)難題專門成立產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)，開展集中攻關(guān)共性和基礎(chǔ)技術(shù)。比如，1961年成立“新技術(shù)開發(fā)事業(yè)團(tuán)”公立機(jī)構(gòu)特殊法人，通過撥付公共資金資助半導(dǎo)體企業(yè)開發(fā)。1976—1980年成立“超大規(guī)模集成電路工程研究協(xié)會(huì)”，由通產(chǎn)省牽頭富士通、日立、三菱、日本電氣、東芝五大公司和日本工業(yè)技術(shù)研究院電子綜合研究所、計(jì)算機(jī)綜合研究所組建。

 

美國同樣堅(jiān)持國家戰(zhàn)略導(dǎo)向，通過構(gòu)建肩負(fù)國家使命的國家實(shí)驗(yàn)室體系，逐步形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下相對(duì)分散的網(wǎng)絡(luò)化組織方式，集重大科技發(fā)展戰(zhàn)略、運(yùn)營管理、平臺(tái)載體為一體。以美國國防部實(shí)驗(yàn)室為例，它是探索、創(chuàng)新與合作生態(tài)系統(tǒng)中的重要一環(huán)，資金更多被用于滿足作戰(zhàn)人員需求，而不是追求私營企業(yè)利益。除這些基本職能外，國防部實(shí)驗(yàn)室還著手相關(guān)領(lǐng)域改革，涉及項(xiàng)目合同、伙伴關(guān)系、財(cái)務(wù)靈活性和團(tuán)隊(duì)發(fā)展等關(guān)鍵問題，其中一些做法體現(xiàn)了舉國體制的特征。在美國國防部新型國家實(shí)驗(yàn)室改革實(shí)踐中，從國防創(chuàng)新單位（DIU）到空軍創(chuàng)新中心（AFWERX），從陸軍應(yīng)用實(shí)驗(yàn)室（AAL）到海軍遠(yuǎn)征敏捷性辦公室（Naval X Agility Office），正努力改變作戰(zhàn)人員與創(chuàng)新者之間的關(guān)系，通過在全國范圍加快建設(shè)創(chuàng)新中心，以確保充分遵循企業(yè)模式，更好利用商業(yè)技術(shù)。此外，美國國會(huì)還允許國防部實(shí)驗(yàn)室在合同和融資上提高速度和靈活性。部分國家實(shí)驗(yàn)室甚至獲得了招聘最優(yōu)秀科研人員的特權(quán)，招募流程遠(yuǎn)快于普通政府部門。

 

不難看出，各國雖然國情不同，但都圍繞國家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，政府所采取的改革舉措也有相似之處，特別是在國立科研機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)作機(jī)制上，對(duì)于尋找適合新型舉國體制下科研機(jī)構(gòu)改革具有一定借鑒意義。第一，應(yīng)以特殊立法的形式予以明確其戰(zhàn)略定位和機(jī)構(gòu)使命，使國立科研機(jī)構(gòu)能夠更好承擔(dān)國家目標(biāo)導(dǎo)向的重要基礎(chǔ)研究、社會(huì)公益性研究和關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā)任務(wù)。第二，應(yīng)有重點(diǎn)推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)改革，允許采用限期聘用管理方式吸引年輕科研人員，同時(shí)在薪酬總額和薪酬結(jié)構(gòu)上適當(dāng)突破。第三，進(jìn)一步完善績效評(píng)估與管理制度，評(píng)估更加側(cè)重研究成果及價(jià)值，適當(dāng)延長科研績效評(píng)估周期（3～5 年），可采取機(jī)構(gòu)自評(píng)估、同行評(píng)議與政府評(píng)估相結(jié)合的方式。

 

3 從差距短板看新型舉國體制的著力點(diǎn)

 

當(dāng)前，新型舉國體制被賦予更多時(shí)代內(nèi)涵，是實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中核心地位的關(guān)鍵一招。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在科技創(chuàng)新上還有較大差距，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵產(chǎn)品的保障能力仍然不足，亟待集中技術(shù)攻關(guān)的任務(wù)還很多。

 

從關(guān)鍵環(huán)節(jié)看，主要是針對(duì)一些產(chǎn)業(yè)鏈條過長、產(chǎn)業(yè)分工過細(xì)的高技術(shù)行業(yè)，比如半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，我國大多處于中下游環(huán)節(jié)，一旦上游斷供就可能面臨潛在斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)。從關(guān)鍵領(lǐng)域看，主要集中在電子、航空、生物技術(shù)、先進(jìn)材料等方面，這事關(guān)未來國家安全，也是國家之間高技術(shù)爭奪的焦點(diǎn)。從關(guān)鍵產(chǎn)品看，涉及類型領(lǐng)域更廣、技術(shù)復(fù)雜程度更高，以工業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)品為例，目前嚴(yán)重依賴進(jìn)口的主要有高端數(shù)控機(jī)床、芯片、光刻機(jī)、操作系統(tǒng)、航空發(fā)動(dòng)機(jī)、高端傳感器等。這些方面存在的短板需要經(jīng)過長期技術(shù)攻關(guān)才能突破。

 

發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，就是要突出其鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向、強(qiáng)大的組織動(dòng)員和高效的創(chuàng)新協(xié)同特征，重點(diǎn)聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵產(chǎn)品，通過“五個(gè)轉(zhuǎn)變”切實(shí)提升國家科技創(chuàng)新體系的整體效能。

 

更加注重技術(shù)引領(lǐng)的前瞻性。從以往的“市場(chǎng)換技術(shù)”“引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新”的技術(shù)追趕向“技術(shù)換技術(shù)”“細(xì)分市場(chǎng)突破”的技術(shù)躍遷轉(zhuǎn)變，以新技術(shù)革命突破構(gòu)建適應(yīng)不同技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體制框架。

 

更加注重創(chuàng)新體制的開放性。從計(jì)劃封閉的組織動(dòng)員向面向市場(chǎng)的協(xié)作參與轉(zhuǎn)變，以關(guān)鍵核心技術(shù)為突破口，充分發(fā)揮市場(chǎng)在科技資源配置中的決定性作用。

 

更加注重創(chuàng)新主體的協(xié)同性。從政府主導(dǎo)下的產(chǎn)學(xué)研合作向多中心主體的創(chuàng)新鏈合作轉(zhuǎn)變，圍繞提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，進(jìn)一步明確不同參與主體角色和功能定位。

 

更加注重創(chuàng)新治理方式的柔韌性。從關(guān)注各領(lǐng)域、各主體的條塊創(chuàng)新向?qū)觿?chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變，圍繞深度融合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，凸顯體制機(jī)制彈性。

 

更加注重科技創(chuàng)新政策的合規(guī)性。從國際規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的追隨者向參與者、引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域改革和政策調(diào)整。

 

文章來源于三思派 ，作者龍海波 系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國國際發(fā)展知識(shí)中心研究組織處處長。轉(zhuǎn)自軍民融合觀察微信號(hào)