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袁東：深化認識?過去數十年的國有企業改革

點擊：作者：袁東來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2022-10-29 08:26:01

【編者按】本文原為袁東教授《如何看待過去數十年來的國有企業改革——國有企業改革系列談》，分上中下三篇首發于“袁東經濟評論”公眾號。現經作者授權，“昆侖策研究院”公眾號和昆侖策網綜合修訂全文發布如下，以供研究參考。

時至今日，針對國有企業改革，無論是政策實踐還是理論思潮，都存有急需總結反思的地方。國有企業改革永遠在路上。但須時刻反躬自問：國企為什么要改革？為了什么而改革？又是為了誰而改革？該朝什么方向改革？對此，國家層面須有堅定明確的認識、立場和意志，才能防止基于特殊利益的某些企圖以“改革”名義付諸實踐。

一

與美西方交流當然要有，也必須有。但有些事宜不可商談，更不許妥協。公有制為主體的國家基本制度，就是首要的如此重大事項。

公有制為主體的多種經濟成分并存，是具有自己特色的中國社會主義制度的根本內涵。除了土地公有制外，國有企業就是作為中國主體經濟成分的代表性存在。國有企業不僅要有，還要不斷發展壯大。這是中國經濟社會發展和國家競爭力增強的主要依靠，是中國國家基本制度的根本要求，沒有一絲一毫的動搖余地。

無論西方世界是否理解能否接受，都不能改變中國針對大力發展國有企業并主要依靠國有企業的理直氣壯。對此，西方只有適應與否的問題，沒有任何指責攻擊的權力，更不用說予以改變的企圖。

外部針對國有企業的指責攻擊甚至改變的企圖，那是外部力量的事情，中國并不能完全左右，但中國自己針對發展國有企業的立場、意志和戰略不應受到任何影響。當然，這不等于說不在意不吸取那些可以改進優化國有企業的意見，但這也是在不改變國有企業本色前提下的意見吸取。

問題的根本不在于外部力量的企圖，而在于中國內部是否能夠真正深刻認識到國有企業對國家基本制度、經濟社會政治與國家發展安全的至關重要性，是否能夠真正做到珍惜并不斷發展壯大國有企業，是否能夠真正主要依靠國有企業。這就不能不涉及針對過去幾十年來國有企業改革實踐的認真嚴肅總結。

二

國有企業是新中國建國之后，基于針對資本主義工商業的社會主義改造以及持續大規模新建所形成的中國產業與經濟社會發展之主體所在。

圍繞國家基本制度及其根本要求，為了強國富民，從國家長遠發展與長治久安的大政方針和戰略需要出發，“前30年”構建形成了一整套相互銜接協調配合的有關國有企業運行、政府行政管理和國家領導的機制體制。

這是一套包括資金投入、原料供應、設計研發、生產制造、銷售渠道等在內的完整有序的國有企業運行體系。國家層面既有基于國民經濟綜合平衡的宏觀調控計劃，也有針對各個產業領域企業的行政領導與管理機制。這套體系完全支撐起了“前30年”經濟發展、社會治理和國家建設，形成了改革開放和今天巨大成就取得的強有力基礎。

這套體系在工業領域得到尤其突出的體現。工業是這套國有企業體系的基本承載所在，重中之重。無工不富，無工不強。工業特別是重工業，是“前30年”優先聚焦并大力推進發展的領域。正是一個個國有企業特別是骨干國有企業，承載起了中國工業化快速拓展的歷史性進程，支撐起了一個完整工業體系。這是國之大器，國之根本。

這套體系長時間運行當然會出現一些問題，需要改革優化。但決不是一句歸于“計劃體制”或“行政命令”就可以“一棍子打死”而予以全盤否定的。這套體系更不是“效率低”或“僵化”的代名詞。不能因為需要改革一些弊端克服一些問題，就有意無意地忽略這套國有企業體系之于中國發展與強盛的主體支撐性、歷史性功用以及對當前和今后中國繼續崛起的戰略性功能。

三

任何企業要想持續發展都需要不斷改革，無論什么所有制性質的企業。切勿一談“企業改革”就僅僅是指“國有企業改革”。國有企業當然需要不斷改革和優化完善。非國有企業因不注重改革改進而走向衰落乃至破產倒閉者，不也數不勝數嗎？

任何改革都是為了“治病”而非“要命”。國有企業改革尤其如此。國有企業改革，不僅是為了一個個特定國有企業不斷發展壯大，更是為了不斷發展壯大國有企業群體和國有經濟，為了不斷增強國有經濟體系對中國經濟社會發展和國家競爭力提升的支撐，而不是要“改瘦了”，也決非為了“非國有化”，更不是“改沒了”。

這是國有企業改革應該也必須堅持的原則。但這一原則并不是幾十年前開始全面推進國有企業改革時就十分清晰確定的，也不是國有企業改革實踐中所真正一貫堅持的，甚至都不是被廣泛認可的，尤其不是那些所謂主流輿論意見與理論思潮的本意，也就沒有完全切實地體現在長期持續推進的國有企業改革政策實踐中。

國有企業改革推進到今天，成果成就當然是明顯的。但這并不意味著幾十年國有企業改革進程不存在激烈的博弈斗爭，也不意味著沒有搖擺甚至偏差，更不意味著沒有需要嚴肅認真總結反思并勇于糾正之處。

時至今日，針對國有企業改革，無論是政策實踐還是理論思潮，都存有急需總結反思的地方。

四

大規模推進國有企業改革始于1980年代中期的城市經濟體制改革。拉開這一大幕后沒過幾年，就認定了源于一個東部省份縣域城鎮的樣式作為國有企業改革的典型模式，并擴大到全國各層級國有企業改革政策實踐中。這一模式被通俗地定型為“抓大放小”。

所謂“抓大放小”，即將小型國有企業一律賣掉，變為非國有企業，只保留大型企業的國有制屬性。但在實際執行中，那個特定縣級市里基本是小型國有企業，也就幾乎全部被賣掉了。這一模式也就成為了實質上的“賣光”模式。

在一個不大的縣級市域，國有企業生產經營的幾乎是進入門檻不高、競爭性較強的日用加工消費品行業，頂多還有一些化肥與農用資料生產行業，規模一般都比較小，被賣掉變成非國有企業，不會遇到諸如大批職工集中失業等較大的社會性阻力，也不會對國有經濟主體和國家工業體系特別是自主技術能力積累造成什么影響，故而推行起來比較容易。被賣掉后，因為少了很多負擔與牽制，效率效益短期內也就明顯有所提升。不否認這一做法具有一定范圍一定程度上的可行性與積極效應。

然而，以此作為全國范圍各層次各產業尤其工業領域所有國有企業進行改革的“目標模式”，現在看來是有問題的，也的確實產生了一系列問題，導致了一些令人異常遺憾的嚴重損傷。

且不講，如果國有企業改革就是這種實質上的“賣光”“送光”，無論是打著“股份合作制”還是“股份制”的名義，是將國有企業改革極其簡單武斷化也極為片面化了。一賣了之，就是“改革”？這種性質的“改革”是針對國有企業的“治病”還是“要命”？如此改革模式是基于負責任的態度和立場嗎？

就說這種模式本身，一旦超出了沒有大中型國有工業企業的縣級市，就會遇到在縣級市域所難以想象的阻力。那個被稱為“賣光”的特定縣級市委書記，升任地級市委書記后，仍在其主政的地級市范圍內大肆推行他那套“一賣了之”的做法時，就舉步維艱，阻力重重，最終也沒有成功。

為什么？因為這在開始時就注定了不會成功。東部省份的一個地級市，哪怕是相對落后的地級市，國有企業無論在數量上還是規模上抑或企業所屬行業性質上，都不是一個縣級市所能比的。那些大中型國有企業，不僅職工人數眾多，更為重要的是，很多企業尤其工業企業無不處于國家工業體系鏈條之上，有著特定歷史發展脈絡。針對這些國有企業，還想“一賣了之”，哪有那么簡單容易？！

有人可能會說，如果不進行這樣的國有企業改革，非國有經濟成分怎么能夠產生與發展起來？這就是“國退民進”的邏輯。但這樣的邏輯是不顧事實的強詞奪理。看看那些真正具有生命力而持續存在與發展的私營企業（諸如分布在浙江、福建、廣東等省的大大小小的私營企業），有哪家是從“將國有企業化公為私”而來的？無不都是從無到有從小到大逐步成長起來的。

然而，如此一種所謂“抓大放小”的模式，卻上升成為了國家層面推進國有企業改革的政策原則，主導著相當長一段時期有關國有企業改革的政策思維，支配著國有企業改革政策范式與具體措施選擇。

五

如此政策思維支配的政策原則與范式，在1986年啟動的中國“入世（加入世界貿易組織）”談判進程中，又迫于美國施壓而在不斷妥協之中予以了強化。恰在那時，國有企業紛紛遭遇經營艱難而陷入財務困境，就更加增強了中國內部有關“國有企業缺乏效率”的主觀認定，并逐步被各級政府視為應當甩掉的包袱。

正是在這種內外交加情形下，“抓大放小”被幾近無限地擴大化。長達16年中國“入世”談判期間，先是大批國有骨干企業被下放到地方，然后在“改制”“改革”“合資”“合作”等旗號之下，實施了強制性集中性的幾千萬國有企業職工“下崗分流”。裁減了至少一半職工人數從而得以大幅瘦身的大批國有企業，又被賣掉。無論是賣給外資還是國內私人資本抑或由“內部人”購買的相當部分國有企業，沒過幾年就被肢解消除搞垮，消失得無影無蹤。

即使中國在2001年正式“入世”后，這種“一賣了之”的國有企業“改革”步伐，不僅仍未停止，還加大了力度。2005年前后，再次出現了一波行政性強制限期售賣國有企業的高潮。真可謂典型的“崽賣爺田心不痛”。

中國自古以來逐步形成并不斷強化了一套“舉國體制”。這套體制可以集中力量辦大事，卻也存在缺陷。由上向下逐級放大行政指令，越是下級政府越是傾向于簡單武斷一刀切，便是這套體制的突出特征。幾十年持續售賣國有企業的空前浪潮，深深印刻著的恰恰是這套體制的弊端。

近乎兩代人幾十年艱辛積累起來的眾多國有骨干企業，包括那些承載著自主研發活動和工業知識技術能力積累體系的國防工業企業，消失在這一持續推進的“國有企業改革”進程中。

國有企業數量大大減少。國有企業退出了相當部分中國本土市場。這給外資進入騰出了長足空間，還將自己數十年建立健全起來的營銷體系與供應鏈毫無保留地低成本甚至免費退讓給了外資。外資連同西方國家倒是滿意了。留下的那些為數不多的被強制瘦身的國有企業，在水漲船高的中國總體經濟增長進程中也盈利了，或者在同外資長期合資過程中簡單容易卻被動地拿到了小頭利潤。

但是，這些財務性好轉的背后，卻使中國被“卡脖子”的領域和程度不是縮減了而是更大更嚴重了。為什么？消失掉的一個個國有工業企業，不僅僅是一個個財務性盈虧單位，更是一個個自主產品研發和技術創新平臺。沒有了這些自主平臺，中國核心技術與高端元器件豈能不受制于人？！何況，這個世界上從來也不存在通過“引進生產線”式的所謂“產業轉移”就能夠獲得高端技術能力的。當然，外來力量心心念念的正是這種對中國自主技術能力的削弱與控制。

今天還要追問的是，在社會保障網絡體系遠不健全有力的情形下，強行迫使幾千萬國有企業職工集中下崗，應該嗎？合適嗎？公正嗎？那一空前舉動的確是一種“勇氣”，但這樣的“勇氣”是基于“治病”從而促進健康發展所需要的“改革勇氣”，還是為了“要命”而過于武斷？如此一種共和國歷史上前所未有在其他國家也罕見的強制性集中性大規模舉動，有沒有想過會對中國社會機制和社會關系造成多大傷害？有沒有想過是“為了誰”而進行改革？有沒有想過社會承受力與代價？有沒有想過會對黨政造成多大的公信力損傷？

六

即使退一步，暫且不講長達十六年“入世”談判進程以及“入世”后急于尋求“市場經濟地位”認可而對外部力量一再妥協退讓，就說國有企業改革啟動與推進所基于的內部因素，特別是國有企業一度大面積陷入財務困境，那也不是將國有企業定論為“低效率沒效益”的斷然理由。

誰也不會否認無論何時的國有企業都可能存在一些問題，更沒有否認進行改革的必要性，當時國企大面積虧損乃至形成相互拖欠的“三角債”也是事實。然而，有沒有實事求是地認真分析過原因？有沒有以更長歷史性眼光看待一時遭遇的財務困難？有沒有多維度觀察全方位思考？對此，就長期以來的國有企業改革政策實踐看，恐怕還是有疑問的。起碼有三個綜合性體制變革因素，無論在當時還是迄今為止的幾十年里，都有意無意地被忽略了。

首先是針對基本建設資金實施“撥改貸”后不久的1984年，人民銀行從國家財政框架中獨立出來并“一分為五”：“工農中建”四家“專業銀行”，剝離具體信貸職能后的人民銀行作為中央銀行。后又有“大集體性質”的交通銀行加入行列。緊接著的，是“工農中建交”由“專業銀行”轉變為“商業銀行”，遵循利潤最大化原則經營信貸業務。

這一接二連三的體制性轉變，對國有企業形成了集中性重大沖擊。國有企業尤其是那些國有骨干工業企業基本上是資本密集型的，需要大規模投資支撐卻見效慢，很難成為基于利潤追求的商業化銀行所偏好的優先貸款對象。財政資金的“斷供”和銀行轉型后在貸款上的保守偏好疊加在一起，導致國有工業企業資金投入的斷崖式縮減。

另一方面，隨著對外開放范圍與程度的不斷擴大，特別是“用市場換技術”等政策的實施，外資進入規模不斷增大，通過“合資”“合作”“獨資”以及并購中國國有企業等種種方式進入了越來越多的產業領域。中方的主動奉送以及外資的快速壓制搶占，致使支撐國有企業運營的相當部分原有市場消失了。

投入大幅縮減，市場被剝奪，加之“價格闖關”導致成本陡然上升，國有企業怎么能不陷入財務困境？如此重大變化，沒有哪個企業能夠輕易過關，這跟企業的所有制性質無關。就是那些不可一世的西方跨國企業，遇到這種情況同樣會遭遇財務困難。然而，當時政策界與理論界卻相當主觀地將陷入如此境遇的中國國有企業認定為“天生就是低效”“缺乏活力”的，并依此作為賣掉國企的理由，從而也就沒有給企業多少調適的過渡期。這豈不是無視宏觀條件變化的倒果為因嗎？

七

在這一數十年的進程中，有關各類產業發展的國家行政管理與領導體制反復變化，特別是國家工業行政管理機構在頻繁撤并與恢復之間徘徊不定。這一歷史過程是一個長期忽視甚至削弱國家能力建設的過程，國家產業（尤其工業）的行政管理與領導能力更是大幅降低。

就針對國有企業的領導與管理體制而言，先是負責與工業企業互動聯系的國家經委存在10年之后于1988年撤消，后是機械工業和國防科技工業領域的國家行政機構在多次合并改名之中被最終撤消。取消國家經委5年后，基于還得需要一個綜合性工業行政和國有企業領導部門，在1993年設立了國家經貿委。1996年“臺海危機”的發生，猛然警醒還是得加強國防科技工業的發展與領導，便于1997年恢復設立國防科工委。

在1990年代大舉售賣國有企業浪潮中僅僅存在10年的國家經貿委，2003年被撤銷。其貿易行政管理職能被納入對外經貿部并改名為商務部。在剝離了貿易行政職能的經貿委基礎上，組建了國有資產管理委員會（國資委）。時隔5年后，又基于還是離不開國家工業行政之需，2008年在從郵電部和電子工業部合并成立而來的信息產業部基礎上，組建設立了工業與信息化部（工信部），同時，將國防科工委縮減為一個局級單位納入工信部。

2003年至今，負責國有企業改革和管理工作的國資委，握有包括企業設立、合并、取消以及業務經營范圍和主要負責人任命考核的實質權力。行使工業行政管理職能的工信部并不擁有針對國有企業的領導與管理權力。

從中央政府層面看，還有一批從行業行政部門翻牌而來的大型集團公司。這些行業性集團公司既非純粹的商業化機構（仍然承擔著一些行政性職能），也不再是單純的國家行政組織，而是具有局部經濟利益和其他利益的企業化機構。這是否有利于有關中國工業以及整體經濟發展的獨立的國家立場與政治意志的形成及其政策化并得到切實貫徹實施，是否會被基于局部經濟利益與其他利益傾向的力量所閹割，是值得關注并探究的。

無論如何，這對國有企業改革尤其國有工業企業的改革與發展來講，是一個相當分裂化的體制。仍然非常單薄弱化的工信部，盡管執掌工業行政管理職能，對國有工業企業的認識與指導主要基于產業邏輯，卻不掌握針對國有企業的實質性管理權。掌握國有企業實質管理權的國資委，完全是一個基于財務（金融）邏輯從而看重資產保值增值與現金流的資產管理機構（現在連資產都不管了而是要轉向“管資本”），產業邏輯不是其政策設計與考核國有企業的指導原則。這是一個試圖以資產管理代替國家產業行政尤其工業行政的體制。

正因如此，自2003年起至今的國有企業改革，繼承了以往“抓大放小”及其延伸的“關停并轉”范式，仍然繼續走在縮小國有企業戰線的道路上。主要政策措施集中于“剝離非經營性資產”、“去除企業辦社會功能”、“兼并重組”、“改制”以至最近幾年的“混合所有制改革”。一個主要以“利潤”指標為核心來確定國企評價考核機制的國家行政部門，以如此政策原則政策范式沿著如此路徑推進的國有企業改革，其效果可想而知。

八

過去十幾年來，國有企業尤其中央企業的“兼并重組”活動就沒有停止過，實體產業領域的中央企業數量已大幅縮減到不足百家（個別行業性企業集團拆分沒幾年后又被行政性合并的做法，極不嚴肅）。且不說一個公有制為主體的社會主義大國，數量不足百家的中央企業是否合適。就說這一不斷極限大規模持續推進的“兼并重組”進程，“重組”出新型經濟成分了嗎？提升了中央企業經濟活動向高附加價值爬升的性質了嗎？即使有，恐怕也不明顯吧。“兼并重組”只是一個針對既有資源進行重新分配的過程，不但不會產生新型經濟成分，還會擾亂甚至破壞原有企業的生產經營秩序，徒增企業在兼并重組過程中以及企業合并后的內部人事組織成本和經營管理成本。

集中于“利潤”指標的狹隘評估考核機制，迫使國有企業偏好于“短平快”項目的投資經營，遠離那些基于產業邏輯而需要長期持續大規模投資支撐的重大自主研發與技術創新項目，普遍以財務主導戰略的眼光來確定企業投資戰略，厭惡那種戰略主導財務的進取性投資戰略。這是相當部分國有企業尤其中央企業自主技術創新能力不足、未能在解決“卡脖子”問題上展現應有作用的一個重大原因所在。

過度追求利潤的狹隘考核機制，還使得幾乎所有中央實體產業企業以及相當數量的地方大型國有實體產業企業紛紛設立了龐大的“房地產板塊”與“金融板塊”，以求得合并報表后的“集團利潤”能夠達標或超額完成考核任務。這被總結界定為“產融結合”，并被國資委作為推進國有企業改革的一項重大政策措施，進一步加劇了國有企業對上述兩個投機性極強的非主營業務板塊的依賴。問題是，這有利于集中資源集中力量做好主業嗎？尤其是能夠有利于實現主業的自主技術創新嗎？

“利潤最大化”的國家政策與企業經營原則，模糊了國有骨干企業同私營企業之間的差異，致使國有骨干企業在國家需要應對外部危機沖擊、重大公共突發事件沖擊以及“反周期調節”時，往往不能主動積極有力地走到面前，承擔起國有骨干企業應當承擔的支撐作用。何況，很多高端工業技術的突破及其造就的新一代產業的崛起，常常是“逆周期性”大規模投資的結果。不能不說，在這方面，幾乎完全集中于財務指標的狹隘評價考核機制束縛了國有企業的手腳，削弱了國有企業反映國家整體利益的功能。

同樣為了“利潤”，或者在利潤動機支配下，一波又一波幾乎強制推進的“剝離非營利性資產”進程中，將國有企業“辦社會”視為計劃體制的一大弊端而大加口誅筆伐和行政性去除。在這一持續推動的進程中，是一座座奮力建起的三線工業城鎮和生產生活社會化圈子的搬遷、蕭條、凋敝、廢棄，是一座座“因廠建城因廠興城”的中等工業城市的敗落。這實際上是將國有骨干企業的社會責任轉移給了地方政府，加重了政府負擔；更需關注的是，這還導致了好不容易將人口、資源、生產力在全國部署起來的協調發展格局遭到了破壞，造成區域發展重新走向不協調，區域發展差距被迅速擴大。問題是，一旦戰爭威脅再次來臨而需要戰備時，能夠完全指望遷往大平原和沿海城市的工業生產力嗎？是不是還得需要那些極具隱蔽性極具戰略縱深性也極具安全性卻已被廢棄的“三線基地”？

看看俄羅斯位于烏拉爾山中的工業基地吧：盡管經過了蘇聯解體和被大肆洗劫一樣的自由市場式“休克改革”，不論國力如何衰落，但從前蘇聯到現在的俄羅斯卻一直注重把守珍視這一位于山區的工業基地。為什么這樣做？由俄烏沖突已經演化成俄羅斯同美國與北約全面對抗的殘酷現實就給出了答案。這難道還不能警醒我們嗎？

不只是具有反諷意味，而是極具嚴肅反思性的是，恰恰是在相關職能部門大張旗鼓推動國有大型企業“去除辦社會功能”的進程中，那些極具抱負并有著戰略眼光的中國大型私營產業企業（包括臺資企業），卻在積極投資興建以企業生產為中心的社會化城鎮，包括學校與醫院等各類生活設施一應俱全，不斷優化著企業職工的通勤半徑和工作生活環境，吸引著優秀人才，匯聚著人口資源，不僅減輕了政府負擔，還有助于企業經營管理。就是美國這樣的資本主義國家，那些大型科技企業也在紛紛投資興建服務于企業的社會化小鎮，更不用提從19世紀起就有一些美國大企業“辦社會”。中國的國有骨干企業為什么反其道而行之？

至于所謂“混合所有制改革”，起初推行時差點又成了一次各類資本和內部人員企圖巧取豪奪瓜分國有企業的“盛宴”。

在這么多年國有企業改革歷程中，那些骨干國有企業的領導者越來越不是從本企業內部產生，而是從企業外部頻繁地調來調去，調整過多，尤其是一把手。但是，觀察那些具有較強自主產品開發和技術創新能力從而成為競爭性創新性企業的領導者，不僅基本從本企業內部培養產生，并且一旦經實踐檢驗為合格者，大多長期領導這家企業。這其中除了具有專業知識積累外，更因為熟悉企業的成長發展歷程，與企業共同經歷過波折，對企業有著較深的情懷，深知企業的困難與問題及其原因所在，也就知曉朝什么方向發展，在哪些方面用力。

相關部門如此頻繁調整國有企業一把手，或許更多出于防止貪腐的考慮，但這不僅是一種簡單武斷的預防措施，還在于即使防止了個別人貪腐，卻在將這種措施制度化擴大化后，是否有利于一個個企業的發展，恐怕還是值得討論的。真正體現組織部門與紀檢部門能力水平的，應該是讓那些產生于企業內部又被實踐證明了能力的合格領導者長期領導這家企業，又不能發生腐化。這才是兼顧企業發展與防腐治貪的正確做法。

九

某些時期，特別是近十年來，有關國有企業的評價認定及其引致的針對國企改革的政策措施，不排除有些是建立在將宏觀經濟政策影響與企業經營狀況孰因孰果往往搞巔倒了的基礎上，也就難免對國有企業的整體布局和應有功能作用的發揮產生不良效應。

包括國有企業在內的任何一家企業，無不存在并運行于特定宏觀經濟政策環境之中。宏觀經濟政策影響著乃至決定著企業賴以發展的整個外部市場條件。沒有哪家企業不注重國家宏觀經濟政策變化的。這也是宏觀經濟政策能夠發揮作用的原因所在。當然，宏觀經濟政策能否產生預期效果，還要取決于一系列錯綜復雜的因素。

基于針對我國經濟發展階段特征以及投資作用的一些認知，經濟政策思維和政策范式從2013年開始有所轉變。特別地，一旦認定經濟增長“過度依賴投資”并將“投資驅動”視作“粗放增長”的“罪魁禍首”，就會在“轉變增長方式”的目標導引下，將投資與“轉變增長方式”所憑依的“全要素生產率提高”對立起來，把本來是統一的關系變成“二選一”，勢必導致大幅縮減投資力度，宏觀經濟政策也就步入了事實上的相對緊縮軌道。

與此同時，因缺乏有關“產能過剩”及其“化解”的正確認識，尤其未能結合中國整體發展需要而認識到國有企業在這一方面的應有作用，致使大力度推進的“去產能”與“降杠桿”等政策多重疊加起來。這進一步加劇了投資縮減力度和整個宏觀經濟政策的緊縮力度。

如此緊縮性政策環境中，大批國有企業再次遭遇財務困難。在這樣大力度緊縮性宏觀政策影響下，相關領域的任何一種所有制性質的企業都難免會陷入被動。然而，國家相關職能部門卻將由如此政策措施導致財務困難的某些國有企業定性為“僵尸企業”而做出必須予以“出清”的決斷。

“出清”原本是新古典經濟學教科書式的概念術語，意指“市場機制自發作用”的結果（暫且不說這是否具有邏輯合理性，也不管是否具有現實可行性），但在中國的政策現實中，卻成了行政性的強制“清除”。并且，將“處置僵尸企業”作為推進“總量性、結構性、系統性去產能”政策實施的“牛鼻子”。

這意味著，為了達到“去產能”的政策目標，就必須“清除僵尸企業”；只要“清除僵尸企業”，就能完成“去產能”任務。大力度“去產能”本已對某些領域的國有企業形成打擊，“處置僵尸企業”更是定點性的徹底打擊。隨著“去產能”政策的實施，一些企業成為了行政性認定的“僵尸企業”；伴隨針對所謂“僵尸企業”的“處置”，一些企業又成了“去產能”的對象。如此形成了一個不良循環。這與那種迷信市場原教旨主義的“休克式改革”又有多少不同呢？

首先對“僵尸企業”的認定就錯了。遭遇一時財務困難的企業并非一定就是必須“出清”的“僵尸企業”。沒有哪個企業在發展過程中不會遇到一時財務困難的。即便一時墜入比較嚴峻的財務困境，也不表明企業就沒有明天。何況，還要認真看看是什么原因導致的財務困難：內因還是外因？原因不同意味著責任承擔主體不同。如果是因為企業自身長期經營管理不當而導致財務困境，這是一回事；如果是因國家政策所致，則并不表明企業自身必定存有根本性問題。即使非得“出清”，那也主要是一個市場性過程。

國家宏觀經濟政策緊縮在前，企業出現財務困難在后，由此認定企業屬于必須“出清”的“僵尸企業”，并將經濟增長下滑歸因于“僵尸企業”的大量存在，這是典型的倒果為因。就中國現實看，這樣的“政策認定”是“錯上加錯”。這不僅是一個事實，也是一個邏輯問題。正如一位學者的質疑：中國剛剛經歷了世界現代經濟增長史上罕見的高增長階段，突然就說中國存在著一大批“僵尸企業”，這在邏輯上是不通的（路風，2016年）。

然而，過去幾年有關國有企業改革的政策措施就是順著這樣的邏輯與政策思維軌道滑行的：除了繼續“關停并轉”外，就是一如既往地大搞“兼并重組”，并標榜為“提高行業集中度”的需要。

十

為什么走了這樣一條迄今為止的國有企業改革之路？為什么是上述軌跡的政策實踐？無論如何，都應當認真探求背后成因，找尋既對“后30年”也對“前30年”更要對未來負責任的答案。

大規模推進國有企業改革的啟動，是本著提升國有企業活力從而進一步發展壯大國有企業的宏大而積極的意愿。但很快，相關改革政策思維、改革方式與路徑選擇就步入了基于針對國有企業的種種“指責”與“疑問”，并迅速廣泛而深入地受到外來思潮與各種力量的影響甚至左右，這又進一步加重了那些“指責”與“疑問”，并日益固化為思維定式甚至教條。一旦教條化，就削弱了實事求是的認知態度與政策原則。

“國有企業效率低”恐怕是最為集中性的指責與疑問，甚至將這一點作為了針對國有企業改革進行理論分析的當然性前提與邏輯起點。國有企業的確有著改進并不斷提升效率的需要，這也的確是國有企業改革起始并向前推進的一個原因。但是，又有哪種企業不是如此呢？只要想發展，就得努力提升效率，無論什么所有制企業。所以，這并不能成為將國有企業私有化而“改沒了”的理由。何況，無論是“前30年”的國有企業，還是“后30年”的國有企業，都用各自的努力有力地反駁并證明了“國有企業效率低”這一指責與疑問的虛假和歪曲。

“國有企業具有行業壟斷性，缺乏競爭，占取壟斷利潤。”是第二位次的指責與疑問，因此，要推動引進競爭性機制的“改革”。對這一指責，我們要問的是，在中國這樣一個以公有制經濟為主體的社會主義國家，不讓國有企業“壟斷行業”尤其是關系國計民生的重點行業，難道要讓私營企業與外資企業壟斷嗎？如果是后者，那還是以公有制為主體的社會主義中國嗎？

至于競爭機制，一個行業里存在多家國有企業甚至全是國企，也并不表明就不可以相互競爭，更不表明沒有競爭。何況，競爭也不是一切，競爭的效應有好有壞。但為什么又發出這一指責與疑問呢？深層原因恐怕正如某位觀察者揭示的，是少數人對“行業壟斷利潤”私人占有的渴求吧（黃樹東，2011年）。問題是，“行業壟斷利潤”如果存在的話，是由國有企業獲取好還是由私營企業或外資企業擁有好？哪種情況更有利于中國廣大人民群眾的根本利益？答案是顯然的。

“國有企業是非市場化的”，“國有企業存在預算軟約束”， “國有企業不適應市場機制（經濟）的要求”，是貌似最為理直氣壯又堂而皇之的指責與疑問。必須進行“市場化改革”，也就成了一劍封喉的呼聲與導向。

對此，我們今天要問的是，市場化也好，市場機制也罷，是目的還是手段？只是也只能是手段而非目的！市場化與市場機制不僅只是服務于不斷滿足人民群眾對美好生活的需要和促進中國發展的手段，而且也不是唯一的手段。市場化的范圍，市場機制運行的程度，應該完全以有利于經濟社會總體目標實現和國家需要為出發點和歸宿。這應該是在國有企業改革進程中如何看待市場化與市場機制的指導原則。

國有企業本身并非單純市場化與市場機制運行的結果，而首先是一個國家與各級政府意志和力量運用的體現。但這并不表明國有企業壓根兒就沒有市場意識而不注重市場機制的利用。不要說現今處于國內外市場激烈競爭中的國有企業，就是“前30年”運行的國有企業，也有著內部核算體系以及行業內外、上下游、地區間的總體平衡性核算機制，盡管這種總體平衡性核算機制并不是直白的市場交易形態，但也是某種程度某種形式的價格機制運用的體現，并非后來一些人臆想或蓄意歪曲的完全指令性強制性的死板一塊。

至于“國有企業預算軟約束”，是一種外來思潮，卻迅速并極其廣泛而深刻地影響了中國，長期支配了有關國有企業改革的政策思維與具體政策抉擇。時至今天，這一學說思潮已被幾十年來的中外實踐所徹底打破并證偽。

所謂“國有企業預算軟約束”，是一位匈牙利學者基于極其有限的時空與樣本數量觀察并缺乏足夠世界性比較而提出來的一個偽命題。但一經提出，便立即得到了那些做夢都想將國有企業化為已有的東歐各國、前蘇聯與后來的俄羅斯以及中國一些勢力的極力追捧宣揚，更是被一直試圖瓦解社會主義國家國有經濟力量的西方各界所利用并加以美化包裝而大肆強化其全球性傳播。

那位始作俑者的匈牙利學者，很快就成了世界性“紅人”，在中國也一度炙手可熱。名聲大噪后的這位學者，旋即加入了美國籍，并成為西方新自由主義思潮與抹黑攻擊社會主義制度的旗手。隨著社會主義中國的迅速崛起與美西方世界相對衰落的日漸明顯，特別是他極力鼓吹推動“轉型”的東歐各國的一蹶不振，給了這位年輕時信仰社會主義、中年轉為新自由主義吹鼓手、年老時又奉行宣揚遏制中俄的新保守主義立場的多變者一記重拳。其實，正如一位基于國有企業之于中國經濟增長與發展的作用以及國企私有化對東歐與俄羅斯等“轉型國家”之影響予以觀察研究的中國學者所直截了當地揭示：

“科爾奈的‘軟約束’理論和宏觀經濟的經驗是矛盾的。假如社會主義國家的國企低效與虧損，全靠政府補貼維持著，則社會主義國家的財政赤字或通脹必然高于資本主義國家。但我們觀察到的高通脹在拉美最常見，高赤字在發達國家更流行，因為資本主義國家才喜歡玩貨幣或債務的游戲。存在金融與破產法的國家，某種程度上都是‘軟約束’。在科爾奈理想的‘硬約束’世界中，發展中國家比西方發達國家更強，因為窮國難以借款和發債……科爾奈的經濟學本領只會移動預算約束直線，其宏觀經濟學的總量分析不如投行的分析師，如何能學凱恩斯的國際政治眼光？”（陳平，P299-307，2019年）

然而，“國有企業預算軟約束”這一概念與觀點，在中國內部一度被普遍接受，更是支配著針對國企改革的政策思維。順著這一先入為主的主觀性思維定式，就有了“國有企業投資饑渴癥”的指責與疑問。表面上看，這兩者似乎呈現了邏輯上的一致性。

先不說，作為“國有企業投資饑渴癥”邏輯性前提的“預算軟約束”并不符合事實更不成立，又哪來“投資饑渴癥”的成立？就說這一指責所隱含著的國企對投資的“依賴”，或者干脆套用這一指責性說法“投資饑渴”，那也并不表明與“提升勞動生產率或全要素生產率”的內涵式增長和發展是矛盾對立的。

反而恰恰意味著，對投資的注重，長期持續的大規模投資，正是國有工業企業應當堅守的，因為只有長期持續地大規模投資，才能支撐起自主產品開發與重大技術創新，才能促進勞動生產率以及全要素生產率的提升。真正具有經濟社會意義的重大技術突破及其產業化是大規模投資出來的。國有工業企業要成為競爭性乃至創新型企業，那也一定是戰略主導財務的積極進取型投資戰略實施的結果。

何況，應對危機沖擊時，經濟低迷時，產能過剩時，基礎設施與國土大規模建設改造時，恰恰需要“投資饑渴”的國有企業沖到前面，通過逆周期的擴大投資，吸收過剩產能，化解危機沖擊，趁機進行自主技術創新以搶占市場先機，迎頭趕上或超過原有世界性的行業領先者，支撐經濟走出低谷，展現反周期功能。

現在看來，無論是基于上述哪種指責而主張并推進“引入競爭機制”、“提升效率”、“追求利潤最大化”，還是為了解決所謂“預算軟約束”與“投資饑渴癥”，都指向了“市場化改革”：將國有企業完全推向市場。但這背后的真正用意或者“一條道走到黑”的結果就是“國有企業私有化”。幾十年來對于作為西方新自由主義思潮核心學說之一的“產權理論”的迷信，又一步步加重了“國企私有化或非國有化”的指向，以至于近幾年大力推行的“混合所有制改革”差點被扭曲成為僅僅是指非國有資本進入國企的“單向混合”。

所謂的“科斯定理”，是西方產權理論的核心支撐，被中國經濟學界與政策界捧上天。這一“定理”始于一個原點性假設：“交易成本為零時，資源配置效率與產權選擇無關”。然后，基于這一原點性假設同現實世界的偏離，鋪展開了由演繹性邏輯支撐的產權理論，最終演繹出其結論：只有將產權界定到歸屬于具體的個人，才是一個有利于提高資源配置效率的產權安排。

且不講，這一定理及其支撐的“產權理論”完全是基于以生產資料私有制為基礎的資本主義西方世界之現實，以維護資本主義私有制度為出發點與歸宿。如此一套理論學說卻被拿來指導具有自己特色的社會主義中國的國有企業改革實踐，最終結果會怎樣？難道沒有理論思潮基于制度基礎差異的錯位嗎？

就說憑依西方“產權理論”而對中國國有企業發出“產權模糊而不清晰”的指責，符合事實嗎？國家及其各級政府代表全體人民擁有國有企業的所有權，模糊嗎？不清晰嗎？即使過去四十多年里，先是在國家財政部門框架內設立國有資產管理管理局，到現在作為中央政府與各級地方政府直屬行政部門的國資委，代表國家依法行使針對國有企業的出資權與資產資本管理權，還不夠清晰具體嗎？難道非得私有化成極少數人擁有的企業與資產才叫“不模糊”而“產權清晰”？

何況，正如數十年實踐有力證明的，國有企業并非低效率，產權國有當然也就并不意味著不利于資源配置效率提升。更不用說，作為西方“產權理論”核心支撐的“科斯定理”，即使在邏輯上也不成立。現實世界當然不是該“定理”的假設，交易成本無處無時不在。正因如此，有些交易成本是通過構建不同層次不同性質的組織單位而予以內部減緩消化的。企業的產生及其拓展邊界的確定，正是基于交易成本內部消解最大化的結果。企業實在無法內部化的交易成本只能社會化，交由非企業性組織特別是政府與國家力量來盡可能縮減和承擔。這也是為什么說現代市場無不首先是國家的（在國家主權邊界內首先由政府構建）至少也離不開政府與國家的原因所在。

正是國家及其各級政府通過大力興建完善基礎設施、推動國內統一市場構建、建立健全法規體系并實施監督管理以確保市場秩序、推進貿易通道與海外市場拓展、為對外貿易與海外投資提供安全保護等，承擔了大量交易成本，才大大降低了作為微觀實體的企業的交易成本，不斷提升了資源配置的整體效率。這其中，恰恰是國有企業功能作用的發揮，承擔也化解了大量交易成本，為非國有企業降低交易成本創造了條件。

因此，交易成本的存在及其化解與降低，是由國家、政府、各類所有制企業、種種非盈利性組織進而全社會共同承擔并促進的。不要說交易成本為零的時候，就是交易成本存在之時，也不管交易成本多大，資源配置效率與產權選擇同樣無關。

但在我國推進國有企業改革的政策實踐中，“產權理論”的影響廣泛而深遠。國有企業的“公司制改造”、“股份制改造”、“集團化改造”、“整體上市”等，無不多多少少印刻著這一影響。當然，這并意味著不應該進行這一系列被概括成“為建立現代企業制度”的“改造”，更不是否認其積極意義，只是需要強調：建立現代企業制度絕不是那種打著“產權明晰”的旗號而將國有企業私有化為極少數人的財產；正如國有企業只有經過合適“改革”才能建立起“現代企業制度”一樣，私有企業也不是“現代企業制度”代名詞。無論是國有企業還是私有企業，都與“現代企業制度”兼容，只不過這一“兼容”并非天生也不是自然而然的，是需要努力建構才能達到的。

十一

對于當前和今后的中國而言，國有企業是前代人艱辛建設積累留下的平臺，是國之根本，是一大戰略優勢，必須加倍珍惜并努力不斷發展壯大。這是認識并推進國有企業改革所必須基于的視角和遵循的原則。

國有企業改革永遠在路上。但必須時刻反躬自問而保持清醒的是：國有企業為什么要改革？到底為了什么而改革？又是為了誰而改革？應該朝什么方向改革？對此，國家層面首先要有堅定明確的認識、立場和意志，才能堅決防止基于局部或特殊利益而分裂閹割國家立場與意志的某些企圖以“改革”名義付諸實踐。

中國的改革內生于發展，發展與改革是相互促進的：在發展中改革，在改革中發展。歸根結底，改革是為了發展，改革是手段而不是目的。針對國有企業改革更應強化這一歷史事實與理論邏輯。

凡是有利于不斷發展壯大國有企業及其支撐的國有經濟體系的改革，都是方向正確而應當推進深化的。相反，不要說那些將國有企業“改沒了”就是“改瘦了”“改弱了”的相關政策措施及其背后的學說思潮，都必須予以嚴肅反思并及時糾正。

自主產品開發與技術創新，推進中國產業升級，實現產業鏈供應鏈自主可控，反經濟周期，引領國民收入初次分配規范化公平化，促進共同富裕不斷取得實質性進展，應對外部危機與重大公共突發事件沖擊，健全完善并提升國家戰略物資儲備機制及其運行能力，增強國防裝備設施力量，強化國防動員與戰備所需資源儲備供給能力，等等。所有這些對于中國發展和強盛至關重要的戰略性目標和任務，國有企業都是其中的主導性載體。必須在這些戰略性目標任務所要求的框架中認識、定位并評價國有企業。國有企業也必須在這些戰略性方面承擔起主體性歷史擔當職責。

國有企業需要追求盈利與利潤，國有資產也需要保值增值。但是，國有企業絕非僅僅是利潤動機驅動的單純商業實體，更非為了“利潤最大化”就不顧更加關鍵的戰略性功能作用與歷史性職責擔當。評價考核國有企業當然要有利潤指標，但“合并報表后的利潤額”并不表明一切，更不能“一俊遮百丑”。

為了讓國有企業切實能夠承擔起應有的戰略性功能與歷史性擔當，必須打破“唯利潤論英雄”的有關評價考核的政策思維意識，轉向以產業邏輯主導的更為寬展長遠的眼光看待考核國有企業，建立健全兼顧工業技術自主創新能力成長與短期財務目標的靈活有效的考評機制，真正能夠使國有企業具備反映國家整體利益的功能，切實有條件承擔得起反經濟周期的角色。

為此，必須調整有關國有企業發展和改革的國家領導與監督管理體制。負責產業尤其工業行政管理的國家職能部門，應當擁有針對國有企業發展與改革以及相關評價考核政策設計和政策執行的職權責任。剝離了這一職責的國有資產管理部門應恢復到當初國家財政框架內的機構設置。國家財政本來就是國有資本的出資代表者與管理者，多年來的“國有資本預算”編制與管理實踐已對“管資本”摸索出了一套做法。

這一體制性的框架調整，能夠真正有利于國家工業行政部門從產業邏輯出發推進國有企業發展與改革，切實將國有企業的實體產業競爭力增強起來；也能夠使“國有資產管理”真正回歸財務邏輯的軌道；從而，徹底扭轉以“國有資產管理”代替“工業行政”的政策思維，以利于推進基礎廣泛的產業升級：不斷提升中國產業向高附加價值爬升的經濟活動性質。

在這一國家領導與行政管理框架下，扭轉幾十年來那種由“提高行業集中度”主導的政策思維范式，極其慎重地對待國有企業間的“兼并重組”，更不可行政性強制推行，以此切實建立起基于鞭策、鼓勵、引導、支持、保護國有企業自主技術創新的國有經濟體系不斷發展壯大的體制機制。

與此同時，全面反思并清理不利于發展壯大國有企業的種種理論思潮，特別是針對過去多少年來支配國有企業改革政策思維的那些外來學說思潮進行重點總結檢測，從我國基本制度、發展階段、共同富裕、國家安全與國家競爭力提升的根本要求出發，正本清源，糾偏糾錯，守正創新，建立并不斷發展有利于指導國有企業健康發展的理論體系。

【作者簡介】袁東，經濟學博士，博士生導師，中央財經大學教授。曾供職于財政部國債司和金融司，以及閩發證券公司、中國銀河證券、中國再保險集團公司、中再資產管理公司、中船產業基金、中國銀河金融控股公司、中非發展基金，2013年11月開始參與籌建亞洲基礎設施投資銀行（亞投行），2016年起曾擔任亞投行首席司庫專家和亞投行高級研究員。袁東教授在經濟領域深耕多年，對中國的經濟問題見解獨特，已公開出版《中國證券市場論——兼論中國資本社會化的實踐》、《公共債務與經濟增長》、《中國發展與全球格局》等專著15部，主編4部，合著2部，譯著1部，在學術期刊上發表學術論文40多篇，在一般報刊上發表經濟評論文章400多篇。

（來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“袁東經濟評論”，修訂發布）

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