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“我們細(xì)細(xì)考察美國四大工業(yè)的衰敗史, 發(fā)現(xiàn)拜登竟在重蹈覆轍”

點(diǎn)擊：3448  作者：慧諾（譯）    來源：科工力量 微信號  發(fā)布時(shí)間:2024-03-28 12:33:06

 

導(dǎo)讀：近年來，隨著美國轉(zhuǎn)向更積極的產(chǎn)業(yè)政策，“再工業(yè)化”的努力如何能夠收獲成效，成為其政策界關(guān)心的一大問題。而拜登雖然推出一系列促進(jìn)新能源汽車、芯片制造等產(chǎn)業(yè)的支持方案，但這些方案也不無矛盾之處，從而體現(xiàn)了政府干預(yù)的復(fù)雜性。從通信設(shè)備、電視、光伏到化工產(chǎn)業(yè)，本報(bào)告回顧了美國一度領(lǐng)先的“先進(jìn)制造業(yè)”是如何衰敗的，并且從這些經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，指出了美國應(yīng)當(dāng)如何支持以生物醫(yī)藥為代表的目前仍有競爭力的產(chǎn)業(yè)。

 

本文認(rèn)為，美國曾對外國產(chǎn)業(yè)政策缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識，放任美國企業(yè)與整個(gè)國家產(chǎn)業(yè)集群“單打獨(dú)斗”。例如，日本的電信和電視制造企業(yè)在“通商省”等主管部門的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)下，不僅在國內(nèi)搞“貿(mào)易保護(hù)”，對美還能統(tǒng)一策略實(shí)行傾銷；同期美國司法系統(tǒng)嚴(yán)重低估了日本政府在其中所能扮演的角色，依然放開市場“自由競爭”，最終導(dǎo)致美國企業(yè)不敵國外競爭對手。矛盾的是，美國一方面對制造業(yè)“放任自流”，另一方面又在反壟斷和環(huán)保等領(lǐng)域?qū)嵤﹪?yán)格監(jiān)管。在通信設(shè)備和電視制造業(yè)，反壟斷訴訟直接不僅削弱了美國的行業(yè)巨頭企業(yè)，并且還逼迫美國企業(yè)向競爭對手開放專利授權(quán)，直接幫助其快速完成技術(shù)追趕。在化工產(chǎn)業(yè)，持續(xù)升級的環(huán)保要求推高了合規(guī)成本，或者引發(fā)了廣泛的企業(yè)搬遷和城鎮(zhèn)衰敗。化工作為許多現(xiàn)代工業(yè)的基礎(chǔ)，其衰落也明顯侵蝕了美國的其他制造業(yè)的發(fā)展，并且拜登政府的最新強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管措施，也讓電池、電動(dòng)車等綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以快速落地。

 

目前，美國在生物制藥創(chuàng)新領(lǐng)域處于全球領(lǐng)先地位，這得益于其研發(fā)能力、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系、政府激勵(lì)和較少的價(jià)格管制。但作者認(rèn)為拜登政府對藥品定價(jià)的最新干預(yù)正在重蹈此前“摧毀”四大工業(yè)的覆轍，需要盡快為去除價(jià)格控制和削弱知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策，將重心放在應(yīng)對中國等生物制藥領(lǐng)域的后發(fā)挑戰(zhàn)者上。歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會特編譯本文，供讀者思考。文章原刊于“美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（ITIF）”，僅代表作者本人觀點(diǎn)。

 

文｜Sandra Barbosu

翻譯｜慧諾

來源｜ITIF

 

美國在創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)方面擁有悠久而豐富的傳統(tǒng)，但在規(guī)模化生產(chǎn)方面卻輸給了那些針對性產(chǎn)業(yè)政策的國家。在通信設(shè)備、半導(dǎo)體、電視、太陽能電池板和化學(xué)工業(yè)等（至少是曾經(jīng)的）先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域，美國做出了很多開創(chuàng)性的產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)，但卻逐步將后續(xù)發(fā)展拱手讓給競爭對手；而隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的惡化，美國已無權(quán)享受這種“奢侈”了。

 

如果美國決策者想要避免對于過度依賴原材料出口、旅游業(yè)和金融服務(wù)的“去工業(yè)化”，就必須從上述行業(yè)經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)，并且避免在那些面向未來的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)上重蹈覆轍。一不小心，創(chuàng)新強(qiáng)勁的生物制藥行業(yè)或許就會被超越。

 

二戰(zhàn)后，美國成為世界領(lǐng)先的工業(yè)國家，這在很大程度上歸功于其在聯(lián)邦政府大量財(cái)政支持下建立起來的核心技術(shù)優(yōu)勢。整個(gè)20 世紀(jì) 60 年代，美國在眾多先進(jìn)產(chǎn)業(yè)中處于世界領(lǐng)先地位，但在接下來的幾十年里，美國的重要性逐漸被削弱。

 

造成競爭力喪失的原因有很多，其中包括企業(yè)所犯的錯(cuò)誤。但一個(gè)共同點(diǎn)是，美國政策制定者對這些行業(yè)采取了過度自由放任的態(tài)度。與此同時(shí)，外國政府制定了復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略來支持其產(chǎn)業(yè)，例如來自德國、日本和韓國等國家的競爭在 上世紀(jì)八九十年代非常激烈，如今中國則幾乎成為所有先進(jìn)技術(shù)行業(yè)的激烈競爭者。

 

過去四十年，美國已成為生物制藥創(chuàng)新的全球領(lǐng)導(dǎo)者，這在很大程度上要?dú)w功于支持性的公共政策。但是，拜登政府最近制定或提出的政策使美國成功的生命科學(xué)創(chuàng)新環(huán)境面臨嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，并可能使生物制藥行業(yè)“重蹈覆轍”。接下來，我們將揭示美國通信設(shè)備、電視、太陽能電池板和化學(xué)工業(yè)等行業(yè)的慘痛教訓(xùn)：一旦失去市場份額，想要奪回它的成本就會變得更加昂貴，也更加困難。

 

01. 通信設(shè)備制造業(yè)：遭遇反壟斷“斷頭臺”

 

通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)的根源可以追溯到 1876年貝爾 (Alexander Graham Bell) 發(fā)明的電話。新穎的電話設(shè)計(jì)專利成為1877年成立的貝爾電話公司的基礎(chǔ)。起初， 1882年，貝爾獲得了制造商西部電氣（Western Electric，簡稱“西電”）的控股權(quán)。1885年，貝爾更名為美國電話電報(bào)公司 (AT&T)，而西電在接下來的120年里一直是其全資子公司，生產(chǎn)電信設(shè)備。到1913年，西電占據(jù)了全球設(shè)備市場 59%的份額。1925年，AT&T和西電整合資源成立了貝爾實(shí)驗(yàn)室，該實(shí)驗(yàn)室后來成為世界上最成功的工業(yè)實(shí)驗(yàn)室，產(chǎn)生了眾多發(fā)明，包括蜂窩網(wǎng)絡(luò)、光纖和UNIX操作系統(tǒng)。到 1997年，美國生產(chǎn)了世界三分之一的電信設(shè)備，貿(mào)易順差達(dá)30億美元。

 

二戰(zhàn)后，美國政府為重建日本，向西電施壓，要求其向富士通、日立、日本電氣（NEC）、三洋和東芝等公司提供技術(shù)課程，幫助日本電子工業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。與此同時(shí)，其他國家的政府采購活動(dòng)導(dǎo)致通信設(shè)備市場比美國封閉得多，這使得西電進(jìn)入國外市場的機(jī)會減少，來自進(jìn)口產(chǎn)品的競爭也更加激烈。 

 

與此同時(shí)，美國政府還對電信設(shè)備行業(yè)主要企業(yè)采取反壟斷監(jiān)管行動(dòng)，削弱其創(chuàng)新能力。在1949年的“美國訴西部電氣”案中，美國司法部指控AT&T僅從西電購買設(shè)備，從而非法地排除其他制造商。作為1956年和解協(xié)議的一部分，AT&T 被允許保留西電的所有權(quán)，但同意將其現(xiàn)有專利免費(fèi)許可給國內(nèi)公司，并以合理的價(jià)格許可其新專利。

 

分享AT&T的知識產(chǎn)權(quán)幫助了許多外國公司成長。例如，1947年貝爾實(shí)驗(yàn)室發(fā)明了晶體管后，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)敦促AT&T放開該技術(shù)的許可。1952年，包括西門子、愛立信和索尼等10家外國公司在內(nèi)的35家公司獲得了寶貴的信息，并最終蠶食掉美國公司的市場份額。

 

1974年，司法部發(fā)起了第二起影響電信設(shè)備行業(yè)的重大反壟斷訴訟：美國訴AT&T。該訴訟指控AT&T與西部電力公司的關(guān)聯(lián)是非法的，并且AT&T壟斷了長途電話市場。美國司法部要求AT&T將其制造和長途業(yè)務(wù)從本地服務(wù)中剝離出來，盡管有人以國家安全為由反對這種拆分。十年后的和解協(xié)議進(jìn)一步要求，AT&T剝離其本地電話公司（區(qū)域貝爾運(yùn)營公司，即 RBOC），但允許AT&T繼續(xù)制造電話設(shè)備。這意味著區(qū)域貝爾運(yùn)營公司可以自由地從任何人那里購買設(shè)備，而不僅僅是西電，從此外國制造商在美國市場更加暢通無阻。

 

 AT&T的解散也對貝爾實(shí)驗(yàn)室產(chǎn)生了負(fù)面影響，對長期、基礎(chǔ)性的研究的產(chǎn)業(yè)支持有所下降，范圍變得更加短期，并且變得不太穩(wěn)定。一系列相互競爭的電信公司（電話、有線、互聯(lián)網(wǎng)和無線）相繼出現(xiàn)，他們更關(guān)注短期的設(shè)備研發(fā)成果。1996年，國會通過了《電信法》，試圖重組美國電信市場，促進(jìn)競爭，防止企業(yè)利用壟斷力量。該法案規(guī)定“電信網(wǎng)絡(luò)互連、分拆、非歧視以及網(wǎng)絡(luò)租賃部分基于成本的定價(jià)，以便競爭對手可以輕松進(jìn)入并逐個(gè)組件以及逐個(gè)服務(wù)地競爭。” 該法案為數(shù)百家新公司進(jìn)入者提供了資金，籌集了數(shù)十億美元來與AT&T競爭，但這些公司很快就破產(chǎn)了。

 

同樣是在 1996年，AT&T將貝爾實(shí)驗(yàn)室和西電分拆為朗訊科技公司（Lucent）。到1999年，朗訊成為全球最大的電信設(shè)備公司，收入達(dá)383億美元，利潤達(dá)48億美元，直接雇用超過15萬名員工。然而，2000年網(wǎng)絡(luò)泡沫的破滅導(dǎo)致電信設(shè)備支出大幅減少，朗訊股價(jià)從1999年9月的65美元跌至2002年9月的0.76美分。即使市場反彈后，朗訊也未能恢復(fù)元?dú)狻?span lang="EN-US">2006年，陷入困境的朗訊被出售給法國阿爾卡特公司，2015年，芬蘭公司諾基亞收購了阿爾卡特-朗訊。

 

上世紀(jì)70年代到90年代，美國擁有世界上最大的兩家通信設(shè)備制造商。但在隨后短短二十年內(nèi)，隨著朗訊被出售和北電網(wǎng)絡(luò)公司（Nortel Networks）宣布破產(chǎn)，美國失去了在通信設(shè)備行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。如果沒有政府支持或重大技術(shù)變革，美國將很難在該行業(yè)重新獲得競爭力。

 

上世紀(jì)90年代末以來，美國電信設(shè)備行業(yè)的年產(chǎn)量和就業(yè)人數(shù)都經(jīng)歷了大幅損失。根據(jù)美國勞工統(tǒng)計(jì)局的年度產(chǎn)出和就業(yè)數(shù)據(jù)，該行業(yè)產(chǎn)值從2000年的1200億美元減少到 2022年的不足400億美元，同期就業(yè)人數(shù)從24萬多人減少到8.6萬人。 

 

 

美國通信設(shè)備制造業(yè)年產(chǎn)量（單位：十億美元） 與就業(yè)人數(shù)（單位：千） 的變化

 

02. 電視制造業(yè)：被日本的全面產(chǎn)業(yè)政策擊潰

 

二戰(zhàn)期間，美國的電視制造業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)椇瓦h(yuǎn)程偵察等軍事應(yīng)用。西部電氣、貝爾實(shí)驗(yàn)室、伊士曼柯達(dá)和美國無線電公司 (RCA) 等公司都積極參與戰(zhàn)爭事業(yè)。戰(zhàn)爭開始時(shí)，時(shí)任RCA總裁給羅斯福總統(tǒng)發(fā)電報(bào)說：“我們所有的設(shè)施和人員都已準(zhǔn)備就緒，隨時(shí)為您服務(wù)。我們等待您的命令。” 基于1935年以來在機(jī)載偵察電視系統(tǒng)方面的工作經(jīng)驗(yàn)，RCA的大量科學(xué)家和工程師開發(fā)了關(guān)鍵的雷達(dá)、聲納和電子導(dǎo)航系統(tǒng)。大多數(shù)戰(zhàn)時(shí)電視武器的進(jìn)步都是RCA和美國軍方科學(xué)研究與發(fā)展辦公室 (OSRD) 之間的合作的結(jié)果。 

 

1946年后，電視制造業(yè)在軍用技術(shù)積累的刺激下得到了顯著改進(jìn)。1948年，電視接收機(jī)銷量約為80萬臺，但到1950年，這一數(shù)字飆升至750萬臺。戰(zhàn)后是美國電視制造和節(jié)目顯著增長的時(shí)期，RCA也從其專利和制造中獲得了大量收入。 

 

同期，日本電子工業(yè)也于1953年開始復(fù)蘇，美國軍隊(duì)允許其恢復(fù)收音機(jī)和電視傳輸設(shè)備的生產(chǎn)。在個(gè)人收入增加、日本消費(fèi)電子產(chǎn)品廣泛接受以及政府政策的推動(dòng)下，日本電視產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了快速增長。日本通產(chǎn)省的具體舉措包括：消費(fèi)電子產(chǎn)品的支持、保護(hù)新生的當(dāng)?shù)仉娨曋谱魃痰倪M(jìn)口限制，并在1957年成立日本金屬和機(jī)械研究所來制定出口質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。1969年，日立在MITI一個(gè)贊助項(xiàng)目中生產(chǎn)出了第一臺全晶體管彩色電視機(jī)。到1970年，日本國內(nèi)制造商享有廉價(jià)的當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力、龐大的零部件供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)以及獲得MITI支持的新技術(shù)。

 

此外，日本并且通過關(guān)稅、配額和進(jìn)口限制來保護(hù)其國內(nèi)電視業(yè)。1968年之前，日本彩電進(jìn)口關(guān)稅為30%，而同期美國的關(guān)稅為7.5-10%。20世紀(jì)50年代，日本禁止通過該國廣泛的經(jīng)銷商網(wǎng)絡(luò)分銷外國公司的產(chǎn)品，而進(jìn)口限制迫使外國公司將其電視技術(shù)授權(quán)給日本公司才能進(jìn)入市場。美國政府則鼓勵(lì)RCA和通用電氣等美國公司向日本同行轉(zhuǎn)讓技術(shù)，以幫助日本戰(zhàn)后重建。授權(quán)給美國公司帶來了短期利潤，但日本公司獲得的知識更有價(jià)值。

 

20世紀(jì)50年代，RCA是全球最領(lǐng)先的彩電生產(chǎn)商，而美國司法部則對其采取了嚴(yán)厲的反壟斷行動(dòng)。然而，研究表明，RCA的“壟斷”僅使電視價(jià)格上漲了2.26%，而RCA憑借其規(guī)模和范圍提供了該行業(yè)大部分產(chǎn)品和工藝創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)學(xué)家史克萊珀 (Steven Klepper) 曾指出，此類行為是導(dǎo)致美國彩電行業(yè)最終消亡的觸發(fā)因素之一。與對通信設(shè)備行業(yè)的西部電器的要求一樣，司法部要求RCA 與國內(nèi)競爭對手自由分享其專利，并且僅向外國競爭對手收取專利費(fèi)。依賴許可收入的RCA 被迫將其技術(shù)許可給外國公司，主要是日本公司。

 

技術(shù)歷史學(xué)家阿貝格倫 (James Abegglen) 寫道：“在不知不覺中，RCA 實(shí)際上通過向日本人出售他們所需的任何技術(shù)許可證來幫助他們。這是一項(xiàng)利潤豐厚的活動(dòng)。日本幾乎所有所采用的技術(shù)都依賴于外國來源，即便是到了彩色電視階段。” 與此同時(shí)，日本政府也意識到技術(shù)許可的價(jià)值，于1960年授予RCA 總裁“旭日勛章”，以表彰他對日本電子行業(yè)的貢獻(xiàn)。美國歷史學(xué)家認(rèn)為，“美國為了保護(hù)某個(gè)工業(yè)免受一家公司的支配，就用反壟斷殺死整個(gè)行業(yè)。這就像用斷頭臺來治療頭痛。” 

 

到了上世紀(jì)60年代，日本電視大量涌入美國市場，其售價(jià)比美國電視便宜。1975年，日本在國內(nèi)市場銷售了550萬臺本國電視機(jī)，但進(jìn)口量僅為11,644 臺，到1978年減少到485臺。 

 

1963年，日立、松下、夏普和東芝等日本公司成立了電視出口委員會。該委員會制定了“五家公司規(guī)則”，要求每個(gè)日本出口商指定五家美國公司作為其唯一的獨(dú)家客戶。美國零售商的這種分布旨在減少美國公司在日本內(nèi)部的競爭。它還設(shè)定了共同的最低出口價(jià)格，以防止日本公司被指控根據(jù)美國1921年反傾銷法進(jìn)行傾銷，該法禁止以低于國內(nèi)價(jià)格的價(jià)格向美國出口，如果此類出口造成重大損害到美國工業(yè)。美國公司對日本公司的傾銷行為提出投訴，第一次法律訴訟于1968年3月開始。1971年，美國財(cái)政部判定日本公司敗訴，但直到1979年反傾銷稅法大修頒布后才征收關(guān)稅。此時(shí)，美國電視業(yè)已遭受重大損失。 

 

1974年，美國公司真力時(shí)廣播公司（Zenith Radio Corporation）和美國聯(lián)合電器（National Union Electric Corporation，NUE）也對日本電視制造商提起訴訟，指控他們參與了非法掠奪性定價(jià)陰謀。12年后，美國最高法院裁定原告未能提供足夠的可接受證據(jù)，而這一裁決也提高了證明“陰謀”所需的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步損害了美國電視業(yè)。法院做出這一裁決的原因之一是，它沒有花時(shí)間了解日本的產(chǎn)業(yè)政策體系以及日本通產(chǎn)省“行政指導(dǎo)”的作用——該機(jī)構(gòu)也參與協(xié)調(diào)外國市場，包括主要日本企業(yè)的定價(jià)政策。上世紀(jì)70年代，美國消費(fèi)電子市場50%以上來自進(jìn)口，許多美國公司因日本的競爭而退出。 

 

從1950年代到70年代的近30年來，日本在美國消費(fèi)電子產(chǎn)品市場的份額從 20%上升到近50%。到1986年，美國制造商僅占本國電視和收音機(jī)領(lǐng)域37%的的市場份額。真力時(shí)是美國最后一家知名電視制造商，也在上世紀(jì)90年代末被韓國LG收購，隨后其他美國公司（包括 Philco、Sylvania、Emerson、Motorola、RCA、Westinghouse、Admiral、GE和 Magnavox）也紛紛離開電視制造業(yè)務(wù)或被外國公司收購。

 

如今，美國只剩下兩家電視制造商：Vizio 和總部位于南卡羅來納州的Element Electronics，Vizio成立于2002年，旨在提供高質(zhì)量、低成本的平板電視，但主要在中國、墨西哥等國家生產(chǎn)。Element Electronics成立于 2006年，致力于生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的LCD和LED電視。然而，相比三星、LG、TCL、海信、小米、創(chuàng)維、索尼、AOC 等國外競爭對手，美國品牌幾乎是毫無存在感。2021年，中國是全球最大的廣播設(shè)備出口國，出口額為2310億美元，占世界市場的48.8%，而美國出口額為251億美元，僅占5.31%。美國在廣播/電視廣播和無線通信設(shè)備行業(yè)存在巨額貿(mào)易逆差，并在 2002年至 2022年間擴(kuò)大。

 

03. 光伏制造業(yè)：百年成長，“十年暴亡”

 

美國人查爾斯·弗里茨 (Charles Fritts) 于1883年發(fā)明了第一塊太陽能電池板：在硒上涂上一層薄薄的金，并將其放置在紐約市的屋頂上。雖然發(fā)電效率低下，但這個(gè)理念是日后光伏產(chǎn)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。1954年，貝爾實(shí)驗(yàn)室的三名科學(xué)家首創(chuàng)了第一個(gè)實(shí)用的太陽能電池，其中的硅材料來自七年前研發(fā)晶體管的基礎(chǔ)。這種硅電池被稱為“貝爾太陽能電池”，能量轉(zhuǎn)換率為6%，并于1957年獲得專利。 

 

作為其反壟斷和解政策的一部分，西部電氣于50年代開始對外分享太陽能電池專利。1962年，AT&T發(fā)射的Telstar電視衛(wèi)星就裝載了太陽能電池。然而，太陽能電池價(jià)格昂貴，并且在最初的幾十年里應(yīng)用有限。彼時(shí)，包括無人太空探測器和衛(wèi)星在內(nèi)的航空航天領(lǐng)域是太陽能電池的主要市場，美國政府在60年代通過聯(lián)邦采購合同為該產(chǎn)業(yè)提供了早期發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1958年3月，先鋒一號衛(wèi)星的成功發(fā)射標(biāo)志著太陽能電池在航天領(lǐng)域的首次應(yīng)用。太陽能電池的使用壽命為六年，顯著超過了此前化學(xué)電池的四個(gè)月使用壽命。美國航空航天局支持成立了太陽能產(chǎn)業(yè)第一個(gè)專業(yè)學(xué)會，即電氣和電子工程師協(xié)會 (IEEE) 光伏專家會議，并于 1961年至 1968年在其總部主辦了該會議。 

 

70年代的石油危機(jī)激發(fā)了美國政府發(fā)展家用和商用光伏的興趣。美國政府啟動(dòng)了一項(xiàng)大規(guī)模研發(fā)項(xiàng)目，為成本更敏感的市場量身定制太陽能電池。從 1975年到1986年，能源研究與發(fā)展管理局以及后來的能源部投資了2.35億美元，資助大學(xué)和工業(yè)研究聯(lián)盟以開發(fā)低成本硅太陽能電池陣列 (LSSA) 項(xiàng)目。 

 

80年代末，美國政府支持了加州莫哈韋沙漠的多項(xiàng)開創(chuàng)性實(shí)驗(yàn)，為公用事業(yè)規(guī)模的太陽能發(fā)電奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)，美國擁有世界上最大的并網(wǎng)太陽能設(shè)施，美國公司是全球最大的太陽能技術(shù)供應(yīng)商。然而，化石燃料價(jià)格的下跌降低了消費(fèi)者、企業(yè)和公用事業(yè)部門對太陽能的興趣，并終止了政府補(bǔ)貼。人們對太陽能的興趣在90年代進(jìn)一步減弱，但在能源價(jià)格較高、環(huán)保意識增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)政策積極的國家（特別是日本和德國），光伏制造業(yè)在迅速崛起。到90年代末，全球光伏制造在美國、日本和歐洲三地平分秋色。

 

2000年前，中國光伏制造業(yè)規(guī)模較小，國內(nèi)應(yīng)用也很少。然而，全球需求的增長促使中國政府實(shí)施了一系列激勵(lì)措施，包括對太陽能電池安裝的直接補(bǔ)貼和國家上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼計(jì)劃，從而帶動(dòng)了行業(yè)的快速增長。2008年，中國成長為規(guī)模最大的制造國，占全球總出貨量的三分之一。 

 

中國政府為推動(dòng)國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，陸續(xù)出臺了一系列政策。早在1996年，中國便啟動(dòng)了光明工程，隨后在2002年實(shí)施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)電氣化工程，這兩項(xiàng)措施為西部地區(qū)偏遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)太陽能電站和風(fēng)力發(fā)電系統(tǒng)的企業(yè)提供了資金支持，有效滿足了農(nóng)村電氣化需求，為太陽能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。隨著政策的不斷完善，中國政府在2006年頒布了《可再生能源法》，構(gòu)建了首個(gè)國家層面的可再生能源發(fā)展框架。此后，又相繼推出了屋頂補(bǔ)貼計(jì)劃和2009年金太陽示范計(jì)劃，為屋頂太陽能系統(tǒng)和關(guān)鍵部件的供應(yīng)提供了資金支持，并補(bǔ)貼了太陽能電池板的生產(chǎn)。2012年，中國發(fā)布了首個(gè)國家太陽能上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼計(jì)劃，旨在通過提供高于市場的有保障價(jià)格來扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，以降低對國際市場光伏制造需求的依賴，并應(yīng)對日益緊張的貿(mào)易局勢。這些措施的實(shí)施，無疑將促進(jìn)中國太陽能產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

 

中國在全球光伏面板出口中所占的份額從2000年代中期的僅5%增長到如今的67%，僅2010年至2012年期間，中國的太陽能產(chǎn)量就通過至少420億美元的補(bǔ)貼而大幅增長。同期，世界光伏面板價(jià)格暴跌了 80%，大量外國競爭對手破產(chǎn)。

 

 

全球太陽能累計(jì)裝機(jī)容量排名（單位：吉瓦GW，2022年）

 

截至2023年，全球最大的太陽能發(fā)電廠位于中國、印度、埃及和阿聯(lián)酋。截至2022年，全球產(chǎn)量排名前五的光伏組件制造商分別是隆基綠能、天合光能、晶澳太陽能、晶科能源和阿特斯陽光電力。

 

雖然美國擁有光伏面板的關(guān)鍵原材料，但缺乏制造能力。截至2021年，美國是硅砂的最大出口國（4.76 億美元），而中國是世界上最大的進(jìn)口國。為了恢復(fù)太陽能電池板行業(yè)的競爭力，美國政府最近優(yōu)先考慮建設(shè)其供應(yīng)鏈。例如，2022年的《通脹法案》旨在加快向清潔能源的轉(zhuǎn)變，承諾提供3700億美元的稅收優(yōu)惠和采購資金。該法案包括對太陽能和風(fēng)電場等可再生能源設(shè)施的30%稅收抵免，以及對國內(nèi)采購設(shè)備提供額外10%稅收抵免。自該法案通過以來，美國企業(yè)已進(jìn)行了超過1000 億美元的新投資，宣布或擴(kuò)建了51個(gè)新的太陽能制造設(shè)施，總計(jì)約155吉瓦 (GW) 的新產(chǎn)能。美國最大的太陽能電池板制造商129 First Solar 已承諾投入12億美元來提高其國內(nèi)制造能力，從而創(chuàng)造數(shù)百個(gè)國內(nèi)就業(yè)機(jī)會。

 

2023年5月，美國能源部的太陽能科技局（SETO）宣布通過“基礎(chǔ)設(shè)施法案”撥款2600萬美元，支持八個(gè)項(xiàng)目，以建設(shè)可靠且有彈性的清潔能源電網(wǎng)。例如，波特蘭通用電氣公司獲得了450萬美元的項(xiàng)目資金，用于開發(fā)第一個(gè)風(fēng)光儲能中心。2011年，SETO 啟動(dòng)了SunShot Initiative，目前已投資數(shù)億美元用于降低太陽能發(fā)電成本。當(dāng)前，美國能源部更新了該計(jì)劃，提出了2030年的新目標(biāo)，計(jì)劃讓太陽能成為美國大部分地區(qū)最經(jīng)濟(jì)的電力來源之一，占美國電力供應(yīng)的30% 至50%，這也是拜登政府“到 2035年100%清潔能源”目標(biāo)的重要部分。

 

04. 化工業(yè)：被環(huán)境法規(guī)“消滅”

 

第一章內(nèi)容普利策獎(jiǎng)得主托馬斯·伊爾根 (Thomas Ilgen) 在80年代初曾寫到，化工是“工業(yè)的工業(yè)——幫助改進(jìn)產(chǎn)品或發(fā)現(xiàn)替代品，或開發(fā)更好的制造工藝。” 化工業(yè)為紡織、農(nóng)業(yè)和食品、建筑、汽車和制藥等行業(yè)提供服務(wù)，化工行業(yè)的頂尖公司，如赫斯特、巴斯夫、拜耳、杜邦、帝國化學(xué)工業(yè)和羅納普朗克等可以生產(chǎn)數(shù)千種產(chǎn)品。

 

歷史上，化學(xué)工業(yè)的進(jìn)步主要發(fā)生在戰(zhàn)時(shí)，其中包括火藥、合成染料和合成橡膠的生產(chǎn)。一戰(zhàn)之前，美國一直依賴德國提供有機(jī)化學(xué)品，特別是染料。但當(dāng)?shù)聡?span lang="EN-US">1914年停止發(fā)貨時(shí)，美國公司開始生產(chǎn)。30年代，美國化學(xué)公司，包括聯(lián)合碳化物公司（Union Carbide）、聯(lián)合化學(xué)公司和杜邦公司，專注于不同的加工技術(shù)，成為彼此的最佳客戶。 

 

當(dāng)日本在二戰(zhàn)期間切斷美國的天然橡膠供應(yīng)時(shí)，美國政府承諾對合成橡膠替代品的開發(fā)提供廣泛支持，包括有保證的市場和建設(shè)工廠的資金，大多數(shù)化工公司轉(zhuǎn)向聚合物生產(chǎn)，而聚合物技術(shù)此后也應(yīng)用于雷達(dá)和核裂變。二戰(zhàn)后，源自石化產(chǎn)品的聚合物成為化學(xué)工業(yè)增長的驅(qū)動(dòng)力，整個(gè)40年代化學(xué)工業(yè)的投資增加了一倍，銷售額增加了兩倍；1950年， 《財(cái)富》雜志宣布其為美國第一產(chǎn)業(yè)。

 

美國商務(wù)部技術(shù)政策辦公室1996年的一份報(bào)告指出：

 

美國化學(xué)工業(yè)對美國經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要……化學(xué)工業(yè)是一個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)，對美國其他產(chǎn)業(yè)的全球競爭力至關(guān)重要。由于許多現(xiàn)代產(chǎn)品依賴于化學(xué)品，高科技、具有全球競爭力的美國化學(xué)工業(yè)，能夠以讓美國生產(chǎn)商具有優(yōu)勢的價(jià)格提供新產(chǎn)品……[該行業(yè)生產(chǎn)的70,000種產(chǎn)品]涉及至關(guān)重要的苯、甲苯和氯等化學(xué)品原材料，到更常見的藥品、肥皂和牙膏等消費(fèi)品。

 

然而，化學(xué)制造過程也會排放可能危害環(huán)境的物質(zhì)。進(jìn)入70年代，美國的環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，采取了一系列影響該行業(yè)的環(huán)境措施。例如，1963年的《清潔空氣法》(CAA) 及隨后的修正案，旨在限制化工廠的化學(xué)物質(zhì)排放，特別是空氣污染物。1970年美國成立環(huán)境保護(hù)署（EPA）制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，也增加了美國化學(xué)品制造商的合規(guī)成本。到1992年，化學(xué)工業(yè)將其資本支出的近10%用于環(huán)境合規(guī)性，而行業(yè)平均水平不到2%。 

 

自1977年CAA修正案以來，一個(gè)重要的政策杠桿就是對各郡空氣質(zhì)量狀態(tài)的評估，未達(dá)標(biāo)郡的工廠將面臨更嚴(yán)格的監(jiān)管和設(shè)備要求。這也造成污染的工業(yè)中新建工廠的數(shù)量減少40%至50%，并將此類工業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)移至達(dá)標(biāo)地區(qū)。在修正案生效后的頭15年里，未達(dá)標(biāo)郡（相對于達(dá)標(biāo)郡）損失了59萬個(gè)工作崗位、370 億美元的資本存量以及750億美元的產(chǎn)出。

 

中國的化學(xué)工業(yè)自2011年以來已是全球最大規(guī)模。2020年，中國占全球化學(xué)品產(chǎn)量的 29.1%，遠(yuǎn)高于1995年的 3.8%。美國位居第二，占 18.3%，低于 1995年的 23.2%。此外，化學(xué)研發(fā)投資領(lǐng)先的國家是中國，為146億美元，其次是美國，為121億美元。此外，中國化工行業(yè)的工人數(shù)量幾乎是美國的12倍。

 

2023年5月，拜登政府提出了幾十年來首個(gè)新規(guī)則，限制或禁止化學(xué)制造過程中廣泛使用的有毒化學(xué)品。改革旨在擴(kuò)大EPA監(jiān)管有毒化學(xué)品的權(quán)力，但半導(dǎo)體和電動(dòng)汽車制造商認(rèn)為，新限制的影響可能會削弱這些先進(jìn)行業(yè)。美國電池制造商Eagle Pitcher在致 EPA 反對擬議規(guī)則的信中聲稱，新規(guī)則將嚴(yán)重?cái)_亂國家安全、經(jīng)濟(jì)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。該制造商專門生產(chǎn)軍事、太空和醫(yī)療用途必需的電池。

 

在上述若干案例中，美國在幾個(gè)重要行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位受到削弱的共同原因之一，就是將各行業(yè)單獨(dú)交給自由市場，而沒有提供足夠的政策支持。然而，化工領(lǐng)域則顯示出錯(cuò)誤監(jiān)管和政策危害。美國需要從歷史中吸取教訓(xùn)，才能為生物制藥行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展提供良好支持。

 

05. 生物制藥業(yè)：如何在“破壞性政策”中突圍？

 

生物制藥行業(yè)是美國的重要貿(mào)易部門，雇用了超過123萬員工，且工資明顯高于美國平均水平。美國的新藥開發(fā)大大高于世界其他地區(qū)，雖然生物制藥研發(fā)、科學(xué)出版物和專利代表著起點(diǎn)，但真正考驗(yàn)的是能否將其轉(zhuǎn)化為世界新藥，而美國的表現(xiàn)非常出色，領(lǐng)先于歐洲和日本。2014年至2018年，總部位于美國的企業(yè)生產(chǎn)的新化學(xué)或生物實(shí)體數(shù)量幾乎是歐洲企業(yè)的兩倍，是日本的近四倍。美國在藥品供應(yīng)方面也處于領(lǐng)先地位。2015年至 2021年間，美國食品藥品監(jiān)督管理局 (FDA) 批準(zhǔn)的大多數(shù)新分子實(shí)體 (NME，新型活性成分）遙遙領(lǐng)先于其他國家。

 

 

新發(fā)明的化學(xué)或生物實(shí)體數(shù)量的地區(qū)分布。藍(lán)色：美國；橙色：歐洲；灰色：日本；紅色：其他地區(qū)

 

隨著時(shí)間的推移，FDA制定了不同的監(jiān)管審批途徑，以加快生物制藥創(chuàng)新。1983年，“孤兒藥法案”首次引入“孤兒藥”地位，以支持罕見疾病治療方法的開發(fā)。1988年，艾滋病流行后，“快速通道”（fast track）被引入，以加快治療嚴(yán)重疾病的藥物開發(fā)。1992年，“處方藥使用者付費(fèi)法案”（PDUFA）創(chuàng)建了“加速”（accelerated）類別，通過用替代性指標(biāo)（surrogate endpoint，例如腫瘤大小）而非臨床指標(biāo)（clinical endpoint，例如死亡）來加快審批速度。PDUFA 還制定了兩級審查時(shí)間系統(tǒng)：“標(biāo)準(zhǔn)審查”和“優(yōu)先審查”。2012年，“安全與創(chuàng)新法案”（FDASIA）創(chuàng)建了“突破性”（breakthrough）標(biāo)簽。這些途徑的基本原理是加快治療嚴(yán)重疾病和應(yīng)對重大未滿足醫(yī)療需求的藥物的供應(yīng)。

 

在2002年至2013年間批準(zhǔn)的 312 個(gè)NME中，174個(gè)（56%）至少使用一種途徑來加快開發(fā)和審查，并且許多藥物使用多種途徑。優(yōu)先審評計(jì)劃還與藥物審評時(shí)間的縮短有關(guān)，從 1980年代的 30 多個(gè)個(gè)月減少到 2011年的9.9個(gè)月。

 

（一）中國生物制藥業(yè)的快速崛起

 

藥品生產(chǎn)：從1995年到2020年，全球生物制藥業(yè)規(guī)模增長了223%，而全球GDP增長了 174%。美國的藥品生產(chǎn)位居世界第一（占全球產(chǎn)量的 28.4%），其次是中國，占17.4%。盡管安進(jìn)、禮來、強(qiáng)生、默克和輝瑞等美國制藥公司處于世界領(lǐng)先地位，但中國的制藥行業(yè)卻在快速增長。

 

原料藥生產(chǎn)（API）：美國的藥品生產(chǎn)能力正在衰落，特別是原料藥生產(chǎn)。API是具有生物活性的藥物成分，直接有助于治療、診斷或預(yù)防疾病的治療效果。與其他行業(yè)一樣，生產(chǎn)補(bǔ)貼、廉價(jià)勞動(dòng)力和寬松的環(huán)境法規(guī)吸引了原料藥生產(chǎn)商在海外建廠。2019年，只有28%的API生產(chǎn)商位于美國，72%位于海外，其中13%在中國。在2019年世界衛(wèi)生組織基本藥物清單中列出的461種藥物中，全球有1079家API生產(chǎn)商生產(chǎn)這些藥物，其中15%在中國，21%在美國，64%在其他地區(qū)。

 

2020年，拜登政府指示FDA確定一份“基本藥物”清單。2022年9月，政府承諾投入4000萬美元擴(kuò)大生物制造（利用生物系統(tǒng)生產(chǎn)藥物），以支持國內(nèi)原料藥的生產(chǎn)，抗生素以及生產(chǎn)基本藥物所需的其他關(guān)鍵材料。2023年11月，政府通過援引《國防生產(chǎn)法》擴(kuò)大衛(wèi)生與公眾服務(wù)部投資國內(nèi)基本藥物生產(chǎn)的權(quán)力，計(jì)劃再投入3500萬美元。

 

產(chǎn)業(yè)增加值：2002年至2019年間，全球制藥行業(yè)增加值增長了156%，中國增長了近11倍，從大約140億美元增長到1580億美元，而美國增加值增長了近2倍。

 

 

各地區(qū)制藥業(yè)增加值產(chǎn)出（單位：十億美元，2002-2019年）。橙色：中國；藍(lán)色：美國

 

專利申請：2020年，美國擁有4667件藥品專利和3251件生物技術(shù)專利，而中國分別擁有413件和238件專利。然而，從2011年到2020年，中國的專利增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國。

 

新藥開發(fā)：2020年，來自美國生物制藥公司的藥物占整個(gè)早期藥物管線的42%，低于 2010年的47%，而來自中國制藥公司的藥物份額則從2010年的2%上升至10%。在腫瘤學(xué)領(lǐng)域，美國公司早期研發(fā)藥物的份額從55%下降到45%，而中國生產(chǎn)的藥物這一數(shù)字從3%上升到18%。在阿爾茨海默病方面，2023年中國有23項(xiàng)臨床試驗(yàn)，比三年前的每年1項(xiàng)大幅增加。

 

貿(mào)易平衡：近年來，美國生物制藥行業(yè)的貿(mào)易逆差呈現(xiàn)出顯著的增長態(tài)勢，從2010年的372億美元攀升至2022年的10億美元。這種不利趨勢的背后，可能潛藏著多重復(fù)雜因素。一方面，某些國家如印度和中國，因其相對較低的工資水平，在生物制藥領(lǐng)域展現(xiàn)出強(qiáng)大的競爭力。另一方面，發(fā)達(dá)國家如瑞士，憑借其先進(jìn)的國家制造和工程系統(tǒng)，同樣在這一領(lǐng)域占據(jù)重要地位。此外，德國和其他國家對藥品實(shí)施的價(jià)格管制措施，可能導(dǎo)致藥品進(jìn)出口價(jià)值的誤判，因?yàn)槭艿絻r(jià)格管制的國家可能會使美國公司以較低的價(jià)格來評估出口藥品的價(jià)值。

 

盡管美國目前在生物制藥領(lǐng)域處于全球領(lǐng)先地位，但中國國內(nèi)行業(yè)的迅速崛起不容忽視。特別是在美國支持生物制藥行業(yè)的政策環(huán)境日益嚴(yán)峻的背景下，中國的發(fā)展對美國的領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成了日益增大的競爭威脅。若美國未能提供一個(gè)更具支持性的政策環(huán)境，其生物制藥行業(yè)可能面臨與電信設(shè)備、電視、太陽能電池板和化工業(yè)相似的下滑風(fēng)險(xiǎn)。

 

（二）美國生物醫(yī)藥業(yè)的基礎(chǔ)

 

1、強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)

 

美國有許多強(qiáng)大的研究型大學(xué)和機(jī)構(gòu)。美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）的預(yù)算從1996年的110億美元增加到2022年近480億美元，為每個(gè)州的2500 多所大學(xué)、醫(yī)學(xué)院和其他研究機(jī)構(gòu)的30萬名科學(xué)家提供支持。此外，衛(wèi)生高級研究計(jì)劃局 (ARPA-H) 是NIH內(nèi)的一個(gè)獨(dú)立實(shí)體，目前預(yù)算為15億美元，成立于 2022年，旨在“通過支持高影響力解決方案的開發(fā)，加速為每個(gè)人帶來更好的健康成果”通過支持正在開發(fā)全新方法來應(yīng)對一些最嚴(yán)峻的健康挑戰(zhàn)的科學(xué)家，“解決社會最具挑戰(zhàn)性的健康問題”。 

 

2、藥品立法

 

“孤兒藥法案”旨在通過向那些研發(fā)罕見疾病藥物并將其推向市場的制藥公司提供稅收減免、補(bǔ)助金以及市場獨(dú)占權(quán)等優(yōu)惠措施，以激勵(lì)對罕見疾病藥物的研發(fā)。若無特殊激勵(lì)措施，這些藥物在經(jīng)濟(jì)上可能難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。自1983年至2022年，共有1122個(gè)孤兒藥指定產(chǎn)品獲得批準(zhǔn)，這包括新分子、適應(yīng)癥和制劑的批準(zhǔn)。

 

1992年頒布的“處方藥使用者付費(fèi)法案”（PDUFA）為FDA設(shè)定了績效目標(biāo)，即通過加快藥物申請審查速度以換取向藥品制造商收取費(fèi)用的授權(quán)，從而增強(qiáng)資源，優(yōu)化審查流程。在1991年至2002年期間，審批時(shí)間從24.2個(gè)月減少至20.4個(gè)月，實(shí)現(xiàn)了42%的審批時(shí)間縮減，進(jìn)一步縮短至14.2個(gè)月。此外，美國市場擁有完善的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度以及歷史上有限的藥品政府價(jià)格監(jiān)管，這些因素共同促進(jìn)了國內(nèi)藥品創(chuàng)新，使得美國患者更容易獲得所需藥品。

 

3、健全的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

 

藥物研發(fā)與審批流程具有高昂的成本、漫長的周期和顯著的風(fēng)險(xiǎn)性。為了開發(fā)一種全新藥物，制藥公司需投入約26億美元，并歷經(jīng)10-15年的時(shí)間。然而，這些投入并不總是能帶來相應(yīng)的市場回報(bào)，因?yàn)樾滤幰坏┌l(fā)布，便可能迅速被其他公司復(fù)制，導(dǎo)致知識溢出。這種現(xiàn)象凸顯了為制藥公司提供適當(dāng)激勵(lì)措施的必要性，以維持其在研發(fā)上的必要投入。

 

專利作為知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一種形式，賦予發(fā)明者在特定時(shí)期（通常為20年）內(nèi)獨(dú)家商業(yè)化的權(quán)利。在藥物研發(fā)領(lǐng)域，這一制度尤為重要，因?yàn)樵擃I(lǐng)域的周期長、成本高。

 

商業(yè)化的滯后現(xiàn)象導(dǎo)致藥物研發(fā)投資從早期癌癥藥物轉(zhuǎn)向晚期癌癥藥物。晚期藥物的臨床試驗(yàn)時(shí)間相對較短，且專利制度的固定期限為其提供了更長的有效保護(hù)，因此制藥公司更有動(dòng)力投入研發(fā)。盡管專利為發(fā)明者提供了固定期限的市場獨(dú)占權(quán)，但由于許多公司在發(fā)現(xiàn)（“發(fā)明”）而非首次銷售（“商業(yè)化”）時(shí)申請專利，有效的專利期限各異。對于早期癌癥藥物而言，由于其進(jìn)入市場所需時(shí)間更長，其有效專利期限可能較晚期藥物短，這可能對較長研發(fā)周期的項(xiàng)目產(chǎn)生激勵(lì)不足的問題。

 

專利主題資格的不確定性是美國生命科學(xué)創(chuàng)新體系面臨的挑戰(zhàn)之一。盡管有17,743項(xiàng)專利申請因不符合專利保護(hù)資格而在美國被駁回，但其中1,694項(xiàng)專利申請卻獲得了歐洲專利局、中國或兩者的批準(zhǔn)。這反映出美國法院在解釋專利主題資格時(shí)相較于其他國家更為嚴(yán)格。因此，在考慮專利改革時(shí)，國會應(yīng)明確表明生命科學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新診斷和篩查工具應(yīng)被視為新穎且可申請專利的對象。

 

4、有限的藥品價(jià)格規(guī)定

 

生物制藥公司的盈利與下一代創(chuàng)新研發(fā)能力緊密相連。正如半導(dǎo)體行業(yè)，新藥物的成功推動(dòng)研發(fā)投資，促進(jìn)生物醫(yī)學(xué)創(chuàng)新。美國藥品價(jià)格管理主要由政府法規(guī)，受市場力量、競爭和談判影響。相比之下，加拿大、英國和歐盟實(shí)施了藥品價(jià)格限制，可能導(dǎo)致新藥供應(yīng)延遲。據(jù)報(bào)告，加拿大藥品批準(zhǔn)時(shí)間平均比美國晚15個(gè)月。

 

研究顯示，強(qiáng)有力的價(jià)格監(jiān)管可能阻礙藥品進(jìn)入市場。采納世衛(wèi)組織基本藥物清單和制定國家處方集的國家，新藥上市速度更快。如果美國實(shí)施歐洲類似的藥品價(jià)格管制，制藥公司可能減少研發(fā)投資，導(dǎo)致治療方法和治愈方法減少。歐盟的價(jià)格管制已導(dǎo)致新藥數(shù)量減少，研究工作崗位減少。如果美國實(shí)施類似的價(jià)格控制，預(yù)計(jì)將損失大量新藥和研究崗位。

 

（三）最新的破壞性政策

 

美國生物制藥行業(yè)在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和缺乏價(jià)格管制等政策下取得了顯著創(chuàng)新成果。但近期提出的控制藥品價(jià)格和削弱知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的措施威脅了美國在該領(lǐng)域的創(chuàng)新和領(lǐng)導(dǎo)地位。這些政策旨在降低藥品價(jià)格，但實(shí)施中顯示政策制定者可能未意識到對美國生物制藥競爭力的重要性，或未預(yù)見到其負(fù)面影響。這與一貫的行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相悖，如“芯片法案”中的縮短專利期限和價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，顯示了利弊參半的情況。在生物制藥領(lǐng)域，這些政策單方面造成了傷害，未帶來實(shí)質(zhì)性益處。

 

1、藥品價(jià)格管制

 

美國政策制定者正面臨日益加劇的挑戰(zhàn)，即為公眾提供更具經(jīng)濟(jì)可行性的醫(yī)療保健服務(wù)，這引發(fā)了關(guān)于如何采取最佳策略的深入討論。討論的焦點(diǎn)在于如何在確保當(dāng)代人能夠獲得經(jīng)濟(jì)可承受的藥物與保障后代能夠獲得新藥之間找到平衡點(diǎn)。盡管藥品開支僅占國家醫(yī)療保健總支出的14%，但藥品價(jià)格管制的倡導(dǎo)者仍主張，需要保護(hù)消費(fèi)者免受藥品價(jià)格上漲的沖擊。

 

然而，這一論點(diǎn)忽視了在折扣之后，藥品價(jià)格多年來實(shí)際上一直在下降的事實(shí)。這些折扣后的價(jià)格并未流向創(chuàng)新藥物的研發(fā)者，而是更多地流向了供應(yīng)鏈中的中間環(huán)節(jié)，如由保險(xiǎn)公司擁有的藥品福利管理公司。從2013年至2020年，美國每美元用于制造商藥品的開支份額下降了超過17個(gè)百分點(diǎn)，從66.8%降至49.5%，這主要?dú)w因于供應(yīng)鏈中間商所獲收入份額的增加。

 

因此，如果政策制定者希望顯著降低藥品支出，他們必須全面審視整個(gè)藥品供應(yīng)鏈中所有參與者的成本，并比較所有相關(guān)醫(yī)療保健子行業(yè)的利潤性質(zhì)。此外，2024年1月，FDA批準(zhǔn)了佛羅里達(dá)州的一項(xiàng)“全國首創(chuàng)”計(jì)劃，允許從價(jià)格較低的加拿大進(jìn)口處方藥。此舉引發(fā)了其他州的效仿，紛紛尋求FDA的批準(zhǔn)，以從加拿大批發(fā)商處大量采購藥品。然而，除了物流和供應(yīng)方面的挑戰(zhàn)外，從其他國家進(jìn)口價(jià)格較低的藥品還意味著接受這些國家的價(jià)格控制，這可能會導(dǎo)致對最低價(jià)格的競爭和創(chuàng)新激勵(lì)的減少。

 

2022年8月，美國國會通過了通脹法案，授予醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心控制藥品價(jià)格的能力。2023年8月，Medicare公布了首批10種價(jià)格談判藥物清單，涉及糖尿病、心臟病和癌癥等疾病。但研究表明，此類法規(guī)可能損害治療方法的開發(fā)。蘭德公司發(fā)現(xiàn)，價(jià)格控制會使制藥公司收入減少20%，導(dǎo)致長期人均凈現(xiàn)值為負(fù)。

 

美國商會2023年報(bào)告稱，IRA提議的價(jià)格控制可能大幅減少臨床試驗(yàn)資金，影響新藥評估。減少的臨床試驗(yàn)意味著新療法減少，包括針對心臟病和癌癥的療法。據(jù)估計(jì)，采用IRA提議的價(jià)格控制可能導(dǎo)致早期研究減少50%，生物制品和癌癥研究分別減少59%和54%，阻礙生命科學(xué)創(chuàng)新并減少潛在挽救生命的治療方法。

 

2、新冠疫情的TRIPS專利豁免

 

除建議的藥品價(jià)格控制之外，美國近期在誤導(dǎo)性方面發(fā)揮了作用，允許世界貿(mào)易組織實(shí)施一項(xiàng)新冠疫情相關(guān)的專利豁免，這可能會對生物制藥創(chuàng)新產(chǎn)生阻礙。1995年簽署的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）是一項(xiàng)要求世貿(mào)組織成員國通過專利、版權(quán)和商標(biāo)提供和執(zhí)行最低水平知識產(chǎn)權(quán)的多邊條約。在大流行期間，關(guān)于TRIPS在促進(jìn)創(chuàng)新和公共健康等社會目標(biāo)之間的平衡的長期爭議加劇，尤其是在全球疫苗和治療獲取機(jī)會不均等的情況下。

 

2022年6月，經(jīng)過兩年的談判，世貿(mào)組織成員批準(zhǔn)了為期五年的TRIPS專利豁免。該豁免暫停了保護(hù)新冠疫苗成分和制造工藝知識產(chǎn)權(quán)的某些要求，允許WTO國家在未經(jīng)專利權(quán)人同意的情況下使用疫苗生產(chǎn)所需的專利發(fā)明。然而，從長遠(yuǎn)來看，這一知識產(chǎn)權(quán)豁免可能會減少針對許多疾病的創(chuàng)新，因?yàn)樾鹿谝呙绲幕A(chǔ)技術(shù)（如mRNA技術(shù)）具有廣泛的應(yīng)用潛力。盡管該豁免最初旨在作為應(yīng)對全球大流行的短期緊急措施，但自2023年春季以來，世貿(mào)組織一直在考慮擴(kuò)大豁免范圍，以包括新冠的診斷和治療。這將涉及更廣泛的產(chǎn)品，并可能再次對新冠以外的疾病產(chǎn)生影響。

 

3、“拜杜法案”介入權(quán)的濫用

 

1980年，國會通過了“拜杜法案”（Bayh-Dole Patent and Trademark Amendments Act），為公私合作提供了框架，使大學(xué)能夠申請和許可聯(lián)邦資助的發(fā)明。在法案之前，政府掌握這些發(fā)明，導(dǎo)致大學(xué)缺乏將其商業(yè)化的動(dòng)力。法案的出臺鼓勵(lì)了大學(xué)更積極地參與科學(xué)商業(yè)化。

 

“拜杜法案”是美國向更完善的知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境轉(zhuǎn)變的一部分，其他舉措還包括成立聯(lián)邦巡回上訴法院和維護(hù)生物技術(shù)行業(yè)專利的裁決。自1980年以來，該法案推動(dòng)了大學(xué)專利和許可數(shù)量的增長。

 

“拜杜法案”規(guī)定了政府不得行使介入權(quán)的四種情況，包括承包商或受讓人未能采取有效措施實(shí)現(xiàn)發(fā)明應(yīng)用、需要緩解健康或安全需求、滿足公共使用要求以及緊急情況下專利產(chǎn)品無法大量生產(chǎn)。近年來，有聲音呼吁通過介入權(quán)降低藥品價(jià)格，盡管法案文本和立法歷史不支持此觀點(diǎn)。然而，拜杜法案的介入權(quán)并非為了控制或確保“合理的價(jià)格”。產(chǎn)品價(jià)格不是政府使用介入權(quán)的依據(jù)，政府撤銷許可證的能力不取決于產(chǎn)品定價(jià)或公司盈利。只有在私營行業(yè)未能成功商業(yè)化發(fā)明時(shí)，政府才會撤銷許可證。盡管如此，拜登政府仍考慮利用拜杜法案介入權(quán)來降低藥品價(jià)格，提議賦予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)許可聯(lián)邦開發(fā)藥物的專利權(quán)，并在必要時(shí)向其他制造商提供資金。美國商務(wù)部國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所（NIST）發(fā)布了一份擬議框架，供各機(jī)構(gòu)使用其至少部分源自聯(lián)邦研發(fā)資金的產(chǎn)品（包括藥品）的介入權(quán)，接下來將進(jìn)入60天的評論期。

 

美國大學(xué)協(xié)會和醫(yī)學(xué)院協(xié)會等認(rèn)為，這項(xiàng)措施濫用拜杜法案，介入權(quán)可能廣泛影響聯(lián)邦資助發(fā)明。使用進(jìn)入權(quán)作為價(jià)格控制機(jī)制將破壞合作關(guān)系，這些公司幫助維持美國生物制藥競爭力。拜登政府提議降低藥品價(jià)格，理由之一是生物制藥行業(yè)過于集中。然而，證據(jù)表明行業(yè)已變得不那么集中。2006年至2019年，前10名和前60名生產(chǎn)商的全球銷售額占比均下降。因此，認(rèn)為行業(yè)過度集中并濫用拜杜進(jìn)入權(quán)的主張有缺陷。此外，生物制藥行業(yè)面臨規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，小生產(chǎn)商交易可能不經(jīng)濟(jì)。市場集中度可帶來成本優(yōu)勢，開發(fā)新藥需高針對性投資和技術(shù)，導(dǎo)致高交易成本。因此，集中市場結(jié)構(gòu)更有效，能開發(fā)因高交易成本而無法生產(chǎn)的新藥。但美國生物制藥行業(yè)集中度遠(yuǎn)低于其他行業(yè)。

 

美國已成為全球生物制藥創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者，美國的成功源自這幾個(gè)原因，如龐大的國內(nèi)市場和有利的政策環(huán)境，包括政府不干預(yù)定價(jià)和強(qiáng)有力的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這些因素反過來又鼓勵(lì)了大量私人研發(fā)投資、先進(jìn)的生物醫(yī)學(xué)研究基礎(chǔ)設(shè)施、生物醫(yī)學(xué)教育和人才培養(yǎng)、政府對基礎(chǔ)研究的資助、充滿活力的生物技術(shù)創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)以及產(chǎn)學(xué)政的合作氛圍。然而，這種領(lǐng)先地位并不牢固，必須持續(xù)通過支持性的政策環(huán)境來支撐，尤其是在其他國家正在實(shí)施越來越積極的政策來加強(qiáng)本國制藥業(yè)的生產(chǎn)和創(chuàng)新能力的時(shí)候。

 

從美國電信設(shè)備、電視、太陽能電池板和化工等四大產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)中也可以看出，政府努力創(chuàng)造支持性政策環(huán)境對于保持先進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭力的重要性。美國近期針對生物制藥行業(yè)的政策，如通過“通脹法案”進(jìn)行政府價(jià)格監(jiān)管的建議，以及濫用“拜杜法案”的介入權(quán)，也會削弱知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，降低制藥公司投資關(guān)鍵研發(fā)的積極性，從而損害創(chuàng)新。相反，美國政府需要維持支持性的政策環(huán)境，以維護(hù)其生物制藥產(chǎn)業(yè)的競爭力，并繼續(xù)努力加強(qiáng)核心醫(yī)用原料的國內(nèi)供應(yīng)鏈。美國政府還應(yīng)該考慮改善知識產(chǎn)權(quán)制度等政策，以激勵(lì)長期醫(yī)學(xué)研究，同時(shí)采用降低患者共付額和藥品供應(yīng)鏈改革等措施，使更多人能夠負(fù)擔(dān)得起治療費(fèi)用。

 

*文章原刊于Information Technology and Innovation Foundation，限于篇幅，有所刪節(jié)。小標(biāo)題為歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會自擬。

 

文章來源于歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會 ，作者慧諾（譯）