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　　中國14億人口中有近8億是農(nóng)民。這8億農(nóng)民居住在70萬個行政村，由500萬名村官進(jìn)行管理。盡管我們已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)國的跨度，但農(nóng)村依然是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基石。某種意義上而言，農(nóng)村的前途和命運(yùn)直接決定了國家的前途和命運(yùn)。正因?yàn)榇耍瑲v屆領(lǐng)導(dǎo)人一直高度關(guān)注農(nóng)村事務(wù)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的重要性。中國的改革首先是從農(nóng)村做起的，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制兩條線皆是如此。經(jīng)濟(jì)上從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，一直到近些年的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革和新農(nóng)村建設(shè)，都是要給予農(nóng)村更多經(jīng)濟(jì)自由、賦予農(nóng)民更多發(fā)展權(quán)利、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，讓市場因素在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到主導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)上要實(shí)現(xiàn)自由，政治上就應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主。為配合經(jīng)濟(jì)上的改革，中央決定推行村民自治制度，讓農(nóng)民自己管理和決定農(nóng)村的事務(wù)，這樣做同樣是為了調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村社會治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性。中國的民主改革和實(shí)踐有其特殊性，這一點(diǎn)自不待言。實(shí)行基層民主、村民自治，農(nóng)村事務(wù)處理、資源分配的權(quán)力實(shí)際上掌握在村官手中，農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定很大程度上取決于這些村官如何行使他們的權(quán)力。現(xiàn)如今，村官們不僅普遍貪腐而且涉黑傾向問題嚴(yán)重。農(nóng)村吏治問題顯然已成肘腋之患而非疥癬之疾，其潛在影響可能還要在若干年后才能充分顯現(xiàn)。

　　（一）村官與黑社會性質(zhì)組織的勾連形態(tài)

　　從農(nóng)村政權(quán)組織與黑惡勢力的勾連形態(tài)來看，村官涉黑主要有以下三種類型：

　　1、“由紅變黑型”，由村官蛻變成黑社會性質(zhì)組織頭目。晚清著名小說家李伯元在《活地獄》一書中形象描繪了封建官僚的“政治追求”：“千里為官只為財(cái)”。在當(dāng)代農(nóng)村許多村民競選村官的用意大抵也是如此，而當(dāng)權(quán)力不足以實(shí)現(xiàn)其目的時，就訴諸于、依附于或者委身于暴力。典型的如河南鄭州魏氏家族黑社會性質(zhì)組織案。魏某某原系鄭州市某村村主任。2007年魏某某注冊成立某建筑公司并任該公司負(fù)責(zé)人。2008年國家重點(diǎn)工程某客運(yùn)專線要從被告人所在村莊經(jīng)過，魏某某便憑借其村主任身份，網(wǎng)羅本家族無業(yè)人員為合伙股東，有組織地實(shí)施強(qiáng)迫交易、聚眾擾亂社會秩序、尋釁滋事、敲詐勒索等違法犯罪活動，逐步形成了以被告人魏某某為首，家族成員為骨干和一般成員的黑社會性質(zhì)犯罪組織。此外還有廣州茶葉專業(yè)批發(fā)市場黑惡勢力暴力壟斷案。廣州南方茶葉市場是全國最大的專業(yè)批發(fā)市場和集散地，市場所在地某村地區(qū)，其中三任村委書記在當(dāng)選村支書后，不僅“接管”權(quán)力還“接管”了控制茶葉市場的黑社會勢力，充當(dāng)黑社會勢力保護(hù)傘，欺行霸市，攫取非法利益。

　　2、“由黑變紅型”，由黑社會性質(zhì)組織頭目“包裝”成村干部。這是村官涉黑的普遍形態(tài)，典型的如湖南郴州特大涉黑案陳某某黑社會性質(zhì)組織案。上世紀(jì)80年代初至2008年，被告人陳某某團(tuán)伙不斷網(wǎng)羅“兩勞”釋放人員等，以火拼、故意傷害等方式不斷吞并周邊黑惡勢力，最終形成了多達(dá)70余人、組織層級分明的特大黑社會性質(zhì)犯罪組織，主要頭目是陳某某、戴某某、許某某三人。這一涉黑組織插手經(jīng)濟(jì)糾紛，涉足煤礦、冶煉廠、沙場、建筑工程、公路工程等領(lǐng)域，串通招投標(biāo)，強(qiáng)攬工程；同時在多個賓館、酒店、市場開設(shè)地下賭場，組織婦女賣淫，充當(dāng)黑保安、收取保護(hù)費(fèi)等，不斷獲取巨額經(jīng)濟(jì)利益。靠“黑”起家后，陳某某團(tuán)伙努力尋找政治靠山。他們不斷拉攏腐蝕干部，在當(dāng)?shù)亟⑵鹆藦?fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并不斷向農(nóng)村基層政權(quán)滲透。該組織通過暴力、賄選等手段干擾基層選舉，組織頭目都曾擔(dān)任村干部。其中，陳某某當(dāng)村主任9年，戴某某當(dāng)村主任、村支書7年，許某某當(dāng)村主任、鎮(zhèn)人大代表5年。農(nóng)村黑惡勢力通過暴力、脅迫、賄賂等非法手段當(dāng)選為村干部，再利用村干部身份和職務(wù)便利對村務(wù)資源進(jìn)行非法控制，并且對組織的犯罪行為加以包庇，形成“以黑變紅”、“以紅護(hù)黑”的犯罪循環(huán)。

　　3、“境外入侵型”，境外黑社會組織入侵境內(nèi)基層政權(quán)。這是黑社會侵蝕農(nóng)村政權(quán)組織的新形式，也是危害最大的一種形式。典型的如香港黑社會“新義安”入境發(fā)展黑社會性質(zhì)組織案。來自香港的向某某及楊某某，原為汕尾市陸豐大安鎮(zhèn)人，后移居香港加入“新義安”，迅速上位高層成員，其中向某某與另一名骨干成員黃某自1994年始，多次回到家鄉(xiāng)陸豐大安鎮(zhèn)等地招攬成員，并開設(shè)神壇舉行入會儀式，以擴(kuò)充其勢力，蓄謀取代及壟斷基層黨政組織，黃某其后因病死亡，而向某某則繼續(xù)在當(dāng)?shù)卣斜I馬。在“新義安”的骨干成員唆使下，當(dāng)?shù)睾趲蜕嫦訁⑴c毆打及殺人等嚴(yán)重罪行；另外，大安鎮(zhèn)一些基層干部及群眾參加該黑社會組織后，充當(dāng)“新義安”的馬前卒，通過施以小恩小惠，利用封建迷信等方法，不斷拉攏群眾入會。這種形式的村官涉黑犯罪雖然為數(shù)不多，但是不容忽視。因?yàn)榫惩夂谏鐣M織發(fā)展成熟，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，更容易拉攏腐蝕境內(nèi)農(nóng)村政權(quán)組織，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的危害也就更大。

　　（二）村官涉黑犯罪的行為特征

　　1、通過黑惡途徑非法操控選舉。根據(jù)2010年修訂的《村民委員會組織法》（以下簡稱組織法）的規(guī)定，村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生。黑惡勢力要想取得農(nóng)村事務(wù)的管理權(quán)，就必須通過村民選舉成為村委會成員，這是黑惡勢力侵蝕農(nóng)村政權(quán)組織最為關(guān)鍵的一步。以上三種形態(tài)的村官涉黑，無一例外都存在著以暴力、賄賂等非法手段操控選舉，使自己或者組織骨干成員當(dāng)選為村官的行為。以河北省保定市劉某民涉黑案為例，劉某民自2001年擔(dān)任曲陽縣七里莊村村主任、2003年任村書記以來，通過非法手段操縱基層選舉，把持基層政權(quán)，先后將被告人劉某強(qiáng)、井某會、劉某軍等人籠絡(luò)到身邊。通過安排進(jìn)入村兩委會、安排入黨、發(fā)獎勵、發(fā)補(bǔ)助、為違法犯罪者“平事”等手段拉攏、控制組織成員，將多名組織成員提拔為村干部，使其言聽計(jì)從，從而掌控了七里莊村的管理權(quán)。海口市梁某成涉黑案也較為典型。2008年前后，被告人梁某成糾集、拉攏一幫兩勞釋放人員成立了黑社會性質(zhì)組織。2010年10月，被告人梁某成、梁某河為順利當(dāng)選為新坡鎮(zhèn)梁沙村村長、副村長，因鎮(zhèn)政府推遲選舉日期，便召集被告人周某、梁某宏、梁某斌及梁某丁等十余人到鎮(zhèn)政府鬧事，要求更改選舉辦法，立即進(jìn)行選舉，干擾選舉。梁某成還曾以每張選票100元的價格向梁沙村村民購買選票。

　　2、利用職務(wù)便利攫取非法利益。黑惡勢力以各種非法手段操控選舉當(dāng)選村干部，其目的不只是為了獲取政治身份和政治榮譽(yù)，更主要的是通過掌握村莊管理權(quán)控制村集體資源，進(jìn)而將權(quán)力“兌現(xiàn)”；或者利用村官身份從事各種非法經(jīng)營活動，獲取非法經(jīng)濟(jì)利益。以劉某民案為例，七里莊村位于曲陽縣新興工業(yè)園區(qū)、教育城項(xiàng)目等直接影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地理位置。在七里莊村土地征用過程中，被告人劉某民利用職務(wù)便利和黑社會性質(zhì)組織影響力，伙同該組織其他成員，對位于本村的教育城項(xiàng)目、廉租房工程項(xiàng)目建設(shè)設(shè)置阻力，影響和阻撓工程施工，給開發(fā)商施加壓力，迫使開發(fā)商向其行賄，從而獲取巨額非法利益；在工業(yè)園區(qū)征地過程中，被告人劉某民指使該組織成員多次對村民使用暴力手段，迫使村民不敢提出合理的經(jīng)濟(jì)要求，將應(yīng)當(dāng)支付該村的國家土地補(bǔ)償款據(jù)為己有。該組織通過上述違法犯罪行為，非法斂財(cái)達(dá)7100余萬元。北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)涉黑副鎮(zhèn)長房某成（號稱建國以來北京市最大的涉黑案），在其擔(dān)任李老公莊村支書期間，在舊村改造等事項(xiàng)上也曾大肆中飽私囊。

　　3、使用暴力手段形成非法控制。黑社會組織與組織之間的架構(gòu)、從事的違法犯罪活動類型可能不同，但是有一種行為特征是共同具備的，即以暴力、威脅或者其他手段，違法作惡，欺壓、殘害群眾，通過暴力形成對群眾以及競爭對手的心理強(qiáng)制，使群眾不敢反抗、競爭對手不敢對抗。這一點(diǎn)在村官涉黑案件中也不例外。以房某成案為例，房某成在村里成立了一支“護(hù)村隊(duì)”。在村民眼中，“護(hù)村隊(duì)”其實(shí)就是房某成的“打手隊(duì)”。1996年，房某成在擔(dān)任村黨支部書記期間，部分村民上訪反映舊村改造問題，引起房某成不滿。后來他唆使王某臣、孫某等人將一名上訪村民肆意毆打。甚至公權(quán)力機(jī)關(guān)也懼怕其暴力對抗。據(jù)當(dāng)時一位村領(lǐng)導(dǎo)回憶，每當(dāng)村里有人打架鬧事，接到報警趕來的當(dāng)?shù)嘏沙鏊窬仍儐柎蚣苁录惺欠裆婕暗?ldquo;房書記”，得到否定的答案后，才敢上前處理。河南鞏義村官賀某衛(wèi)涉黑案中，賀某衛(wèi)在當(dāng)?shù)卮罅烤W(wǎng)羅社會閑散人員、兩勞釋放人員，成立“賀氏鏢局”，并且專門成立“武器庫”，購置砍刀和特制鋼管，日常統(tǒng)一保管，行動時統(tǒng)一發(fā)放。為了獲取非法利益，該團(tuán)伙通過“接鏢”、“出鏢”的暴力方式介入民間糾紛、基層選舉，稱霸一方、為非作惡，甚至多次結(jié)伙侮辱、奸淫當(dāng)?shù)貗D女。上述案件中，黑惡勢力的暴力手段連公安民警都懼怕，普通村民被欺壓的程度可見一斑。

　　4、通過利益輸送尋求政治庇護(hù)。村官涉黑違法犯罪、橫行鄉(xiāng)里，除了倚仗手中的權(quán)力和暴力，大多數(shù)背后還有保護(hù)傘提供庇護(hù)。這些保護(hù)傘或者是通過花錢收買或者是培植親信上位。房某成案中，4名為房某成團(tuán)伙充當(dāng)“保護(hù)傘”的民警也已經(jīng)受到法律的懲處，其中包括原通州公安分局大杜社派出所所長和通州公安分局刑偵支隊(duì)原負(fù)責(zé)人。房某成涉黑團(tuán)伙的多起案件，均被一些涉案民警包庇，致使團(tuán)伙成員未及時受到法律制裁。在梁某成案中，2010年新坡鎮(zhèn)要選舉新坡管區(qū)書記，梁某成出面做家族成員的工作，為梁某淵拉票。梁某成通過做工作為梁某淵拉得選票300余張，最后梁某淵順利當(dāng)選。當(dāng)選后梁某淵自然要為“家族”利益服務(wù)，利用職務(wù)便利包庇、縱容梁某成黑社會團(tuán)伙違法犯罪。

　　（三）農(nóng)村政權(quán)組織涉黑傾向的危害

　　1、政治上的危害：損害基層民主實(shí)踐。推行村民自治制度，本意是在農(nóng)村基層踐行政治民主，現(xiàn)在的村官涉黑傾向使這一制度實(shí)踐發(fā)生異變。鄧小平指出：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性。我國80%的人口是農(nóng)民。農(nóng)民沒有積極性，國家就發(fā)展不起來。”農(nóng)村政權(quán)組織涉黑化，村官貪腐蠻橫猶如“土皇帝”，使得農(nóng)村基層民主自治制度異變成另外一種專制，嚴(yán)重挫傷村民參與村務(wù)治理的自主性和積極性，動搖村民對基層政權(quán)組織的信心，進(jìn)而形成一定的離心力，影響農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧。在某些場合下，涉黑的農(nóng)村政權(quán)組織倚仗暴力公然與執(zhí)法機(jī)關(guān)對抗，使上級機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督和管理，國家體制力量在農(nóng)村一級基本失效。在劉某民案中，劉某民組織手下暴力團(tuán)伙，對依法履行職能的行政執(zhí)法工作人員，采取毆打、威脅等手段，公然對抗公務(wù)執(zhí)行活動；在公安機(jī)關(guān)調(diào)查案件詢問當(dāng)事人時，闖入派出所對當(dāng)事人進(jìn)行毆打，公然對抗公權(quán)力，其行為嚴(yán)重破壞了政府的管理職能，在當(dāng)?shù)卦斐蓸O為惡劣的影響。涉黑村官的行為失范以及由此產(chǎn)生的利益沖突造成對鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)的沖擊，極易引發(fā)村民對抗地方黨政組織的群體性事件。這樣的事例也不鮮見，更加影響農(nóng)村政權(quán)的穩(wěn)定。

　　2、經(jīng)濟(jì)上的危害：妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自由。政治體制改革根本上是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在農(nóng)村實(shí)行民主和自治，就是為了調(diào)動廣大農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，解放農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開始市場化，生產(chǎn)要素和產(chǎn)品通過市場而非權(quán)力來分配，希望通過充分的競爭達(dá)致經(jīng)濟(jì)效益的最大化。農(nóng)村政權(quán)組織涉黑化，村官通過權(quán)力和暴力雙重手段實(shí)現(xiàn)資源壟斷，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變得既不“計(jì)劃”也不“市場”，而是演變成類似封建鄉(xiāng)村地主土豪的壟斷和集中分配制，經(jīng)濟(jì)自由被嚴(yán)重破壞。在河南省光山縣村委會主任蔡某某涉黑案中，其領(lǐng)導(dǎo)的犯罪集團(tuán)通過非法手段，取得在北向店鄉(xiāng)的煤炭經(jīng)營配套服務(wù)權(quán)、漁行的管理權(quán)、花炮承包經(jīng)營權(quán)、生豬屠宰管理權(quán)、鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)公司的主管權(quán)，承攬了鄉(xiāng)計(jì)生辦、高山糧庫和衛(wèi)生院的部分工程建設(shè)。在白云區(qū)朱某康涉黑案中，朱某康通過暴力、恐嚇、賄選等手段干擾基層選舉，強(qiáng)奪白云區(qū)某村的村長之位，并從2001年一直連任至案發(fā)。朱某康團(tuán)伙強(qiáng)占某醫(yī)療器械公司承租的400多畝山地進(jìn)行非法經(jīng)營，兩次指使曾某洲等人糾集100多人，持棍棒、大刀前往該醫(yī)療器械公司及其承租的山地進(jìn)行“擺場”，并采用言語威脅、恐嚇等手段強(qiáng)迫該醫(yī)療器械公司的老板及員工搬離。得手后，又拒不支付山地業(yè)主方任何租金。農(nóng)村黑惡勢力在經(jīng)濟(jì)上的各種壟斷行為，最終都會形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良效應(yīng)，抑制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

　　3、文化上的危害：破壞傳統(tǒng)禮治文化。中國傳統(tǒng)社會是禮法合一的社會。《唐律疏議》云：德禮為政教之本，刑罰為政教之用。法律和“禮”都是維持社會秩序所依靠的力量。不同的是，法律是靠國家的政治權(quán)力來推行的，而“禮”是“社會公認(rèn)合適的行為規(guī)范”，是經(jīng)過教化養(yǎng)成的一種主動服膺于傳統(tǒng)的習(xí)慣。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序維持更多地是依靠民間法即傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的禮俗、人情、鄉(xiāng)規(guī)、族約等地方社會組織和群體公認(rèn)合適的行為規(guī)范而非國家法的強(qiáng)制性力量。這種隱性的禮法規(guī)范形成傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會文化上的行為約束力量。上世紀(jì)60年代至90年代生活在農(nóng)村的人都有過這樣的記憶，彼時的鄉(xiāng)村是一片寧靜祥和之所，鄰里和睦、長幼有序、互幫互助，通過暴力團(tuán)伙實(shí)現(xiàn)少數(shù)人對多數(shù)人的統(tǒng)治極為少見，很大程度上就是因?yàn)槎Y治文化和宗族權(quán)威的規(guī)范效力還在。如今，涉黑村官在鄉(xiāng)村透過暴力建立統(tǒng)治、維護(hù)秩序。農(nóng)村的暴力文化割裂了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會溫情和睦相處的交往規(guī)則。暴力文化是可以習(xí)得的，在政權(quán)組織都已涉黑的農(nóng)村，村民更是逐漸聽命于暴力、趨附于暴力，甚至解決個人事務(wù)的糾紛也開始考慮依靠暴力團(tuán)伙。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會禮治文化的行為規(guī)范和秩序維持功能因此而分崩離析。

　　三、村民自治、國家正式控制力量與制度供給

　　村官涉黑傾向是村民自治制度施行以后近20年來的事情。從時間的縱向比較來看，在村民自治制度施行以前的農(nóng)村，看不到如此普遍的村官涉黑現(xiàn)象；而從空間的橫向比較來看，在村民自治制度施行以后，同樣是基層群眾自治性組織，在城市居民委員會中很少發(fā)現(xiàn)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)涉黑的問題。觀察上述十個案件村官涉黑犯罪的行為特征，能夠發(fā)現(xiàn)，問題主要出在兩個方面：一是選舉環(huán)節(jié)，黑金勢力充斥其中操控選舉；二是監(jiān)管環(huán)節(jié)，對涉黑村官利用職權(quán)謀取個人利益的行為缺乏有效的監(jiān)管。究其根源，要從制度實(shí)踐和制度供給上探尋。

　　（一）變質(zhì)的鄉(xiāng)村自治與民主實(shí)踐

　　1、農(nóng)村民主與自治的實(shí)踐效果

　　1982年憲法首次規(guī)定了村委會是農(nóng)村基層群眾自治性組織。1987年全國人大常委會通過了《村民委員會組織法（試行）》，規(guī)定村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，每3年選舉一次。于1998年通過、2010年修訂的組織法明確規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民直選領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的農(nóng)村基層民主模式在中國已經(jīng)踐行20余年，實(shí)際效果令人喜憂參半。在一些地方尤其是發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村地區(qū)，村民確實(shí)通過選舉實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)民主，選出讓自己滿意的人帶領(lǐng)大家致富，通過民主協(xié)商的方式共同處理村務(wù)和分配集體資源。然而在大部分農(nóng)村地區(qū)，賄選以及通過暴力、恐嚇等方式非法操控選舉的情形非常普遍。不夸張地說，一袋大米或者一個拳頭就能換來一張選票。官方對這一問題也有認(rèn)識，主管全國基層政權(quán)建設(shè)工作的國家民政部承認(rèn)近年來村委會選舉中的賄選問題呈現(xiàn)出蔓延之勢。上述朱某康、梁某成等村官涉黑案中都存在以暴力、恐嚇等手段非法操控村委會選舉的行為。河南省汝陽縣小店鎮(zhèn)小店村換屆選舉，候選人只需要10元錢就能買走村民的神圣權(quán)力。而在那些掌握著經(jīng)濟(jì)資源的村莊，選票的價格更是“隨行就市”，這些地區(qū)的農(nóng)村“富人”甚至?xí)幌Ш馁M(fèi)巨資以購買選票。山西省河津市下化鄉(xiāng)老窯頭村地處呂梁山區(qū)，是個比較落后的小山村，全村1300多人，農(nóng)民年人均純收入不足千元，但是這個村有村辦煤礦，效益可觀。2003年該村村委會換屆選舉時，村委會主任候選人王某某花230萬元巨款（每人1800元）向村民買了一任村官。選票的可收買性給予黑惡勢力染指農(nóng)村政權(quán)組織的可乘之機(jī)。農(nóng)村選舉成了金錢和暴力的角力場。

　　2、農(nóng)村民主與自治的制度目標(biāo)

　　毋庸置疑，在農(nóng)村實(shí)行直選、自治的制度出發(fā)點(diǎn)是好的。中國有著兩千年的封建專制歷史，走向共和也僅是近代百余年的事情。在這樣一個有著悠長專制傳統(tǒng)的國家如何踐行民主是考驗(yàn)執(zhí)政黨智慧的重大政治課題。1983年時任全國人大委員長的彭真在推動村委會組織法的通過時指出，沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義。在農(nóng)村和城市基層的民主實(shí)踐是國家范圍內(nèi)推行民主的“試驗(yàn)田”。

　　中國農(nóng)村人口占到總?cè)丝诘娜种r(nóng)村是國家之本。歷來都有“村治則鄉(xiāng)治，鄉(xiāng)治則市治，市治則省治，省治則國治”的說法。在封建王權(quán)下，由于鄉(xiāng)村社會的離散性，在國家政治層面，行政區(qū)只延伸到縣而無力覆蓋到鄉(xiāng)村。“王權(quán)止于縣政”，國家一般不直接干預(yù)鄉(xiāng)村社會生活。自20世紀(jì)以來，出于對鄉(xiāng)村秩序重建以及對農(nóng)民集體力量動員的需要，國家行政權(quán)力不斷下沉，一直延伸到鄉(xiāng)村一級。特別是新中國成立以后實(shí)行的人民公社制度，以國家權(quán)力為背景的集體經(jīng)濟(jì)組織掌握了鄉(xiāng)村社會最基本的生產(chǎn)和生活資料及其最主要的資源分配方式，國家行政權(quán)力取代了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治體制的社會控制手段，國家及農(nóng)村干部通過各種方式實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會權(quán)力的壟斷和對社會政治文化生活及其他一切領(lǐng)域的控制。政府無所不包、無所不管，不僅農(nóng)村的生產(chǎn)力和農(nóng)民的積極性受到束縛，政府的管理成本最終也會通過稅費(fèi)的方式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，嚴(yán)重抑制了鄉(xiāng)村的自主性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，實(shí)行村民自治是成本最低的治理策略。當(dāng)然村民自治也有其政治輻射價值。對此彭真曾指出，群眾的議政能力也要通過實(shí)踐來鍛煉、提高。有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。在中國，實(shí)行基層自治和直選是進(jìn)行民主訓(xùn)練和培育公民社會的必經(jīng)之路，對于建構(gòu)復(fù)合民主制的中國憲政制度有著重要的制度創(chuàng)新意義。

　　3、實(shí)效與目標(biāo)背離的原因探析

　　在有著八億農(nóng)村人口的中國，村委會選舉可能是當(dāng)前規(guī)模最大的政治性活動了。然而這種基層民主政治實(shí)踐的過程和結(jié)果并不盡如人意，出現(xiàn)了預(yù)料之中的諸多問題，在一些地方情況甚至“相當(dāng)令人沮喪”。作為一種政治制度安排，程序性民主和代表性民主是西方社會的舶來品。和西方民主漸進(jìn)性的發(fā)展歷程一樣，民主在中國的道路也不可能一帆風(fēng)順，更不可能一蹴而就。村民自治制度是中國歷史上前所未有的“民主下鄉(xiāng)”。外在的制度要在鄉(xiāng)村生根，必須注意生根的社會基礎(chǔ)。與城市不同，中國的鄉(xiāng)村畢竟是自然形成而不是人為建構(gòu)的，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部關(guān)系異常復(fù)雜，不是簡單的制度輸入就必然輸出相應(yīng)的制度結(jié)果。改革開放30多年來中國政治經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的重大變遷，以及農(nóng)村社會延續(xù)數(shù)千年的政治文化傳統(tǒng)，這些因素結(jié)合在一起，共同形塑了當(dāng)代中國農(nóng)村民主與自治實(shí)踐的荊棘與挑戰(zhàn)。

　　（1）中國的村民自治權(quán)是國家賦予而非自然形成的，國家行政滲透機(jī)制在農(nóng)村政權(quán)組織人事任免上仍然具有強(qiáng)大的作用。民主是需要通過訓(xùn)練才能習(xí)得和培育的政治制度。西方國家地方自治是經(jīng)過長期自然生成而后才得到國家法律認(rèn)可的。英國遠(yuǎn)自統(tǒng)一國家生成前的盎格魯—撒克遜時代住民自治就已經(jīng)形成習(xí)慣，各村落的共同事務(wù)由全體住民參加的住民大會處理，長久以來得以制度化，自治和民主的意識深入人心。美國在獨(dú)立前就繼受了英國地方自治的傳統(tǒng)。中國的農(nóng)村村民自治一開始就有國家立法以授權(quán)的性質(zhì)，即村民自治是基于國家難以通過單一的行政管理有效治理社會而將部分治理權(quán)下放給基層，并在這一層次實(shí)行直接民主的方式治理。中國農(nóng)村社會歷經(jīng)兩千余年的封建專制統(tǒng)治，實(shí)行村民自治和民主選舉也僅是短短30年的事情，既缺乏民主的傳統(tǒng)和實(shí)踐，也缺乏民主的意識和經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村習(xí)慣了傳統(tǒng)集權(quán)式和家長式的管理模式，而通過選舉精英領(lǐng)導(dǎo)、采取協(xié)商形式治理村務(wù)，農(nóng)民既不熟悉、也缺乏參與的能力、技巧和熱情。

　　根據(jù)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是指導(dǎo)、支持和幫助與協(xié)助關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。但是在現(xiàn)實(shí)中，鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力的代表，為了使村級組織和干部更多地關(guān)注政府的利益，總是力求采取措施來加強(qiáng)對村民委員會的控制和“指導(dǎo)”。地方黨政在難以公開干預(yù)村委會選舉之后，便利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人。如對村干部實(shí)行“誡免制”，對村級財(cái)務(wù)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，代替村委會出讓農(nóng)民土地等等。人、財(cái)、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉和農(nóng)村事務(wù)直接或者間接的控制，也為農(nóng)村黑惡勢力侵蝕基層政權(quán)提供了低成本的機(jī)會。因?yàn)?ldquo;攻克”鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)獲得他們的支持要比贏得全村人的選票容易得多，其涉黑行為還能夠得到上級行政力量的政治庇護(hù)，于他們而言更是“一舉兩得”。

　　（2）中國農(nóng)民整體的教育文化水平和沿襲的政治文化心態(tài)，導(dǎo)致對村莊選舉和農(nóng)村事務(wù)管理的政治效能感不高。選舉本質(zhì)上要實(shí)現(xiàn)的是精英代表政治，圍繞這一目標(biāo)需要一系列程序性的機(jī)制，需要有一定文化素質(zhì)和政治熱情的選民的參與。1987年，鄧小平在會見南聯(lián)盟中央主席團(tuán)委員科羅舍茨談話時曾說：現(xiàn)在我們在鄉(xiāng)、縣兩級和城市區(qū)一級、不設(shè)區(qū)的市一級搞直接選舉，省、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市和中央是間接選舉。像我們這樣一個大國，人口這么多，地區(qū)之間又不平衡，還有那么多民族，高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟，首先是文化素質(zhì)不行。國家實(shí)行義務(wù)教育近30年，農(nóng)民整體教育水平大幅度提高，但是要清楚地看到，大部分受到大學(xué)本科以上教育的農(nóng)民子弟都已經(jīng)離開了農(nóng)村，選擇去城鎮(zhèn)發(fā)展，留下來的村民整體教育文化水平還是不高。這一現(xiàn)實(shí)成為妨礙實(shí)行村民自治的智識理由和思想阻力。

　　美國政治學(xué)者羅伯特·達(dá)爾剖析了公民政治效能感不高的六點(diǎn)原因：

　　一是當(dāng)人們從政治介入中所得到的收益不如從事其他活動所能獲得的報酬價值時；

　　二是當(dāng)人們認(rèn)為他們所面臨的各項(xiàng)選擇并不存在任何重大差異，自己的選擇行為實(shí)際上無甚意義時；

　　三是當(dāng)人們認(rèn)為自己的介入行為并不能對政治產(chǎn)生實(shí)際影響時；

　　四是當(dāng)人們認(rèn)為沒有自己的介入，結(jié)局也會令人滿意時；

　　五是當(dāng)人們認(rèn)為自己沒有能力從事政治活動時；

　　六是當(dāng)人們遇到障礙時。中國農(nóng)民傳統(tǒng)政治文化心態(tài)與上述原因有許多契合之處。

　　在對這一問題的研究中，“小農(nóng)意識”恐怕是使用頻率最高的詞匯了。鄉(xiāng)村社會歷來是以家為單位的離散型社會，“事不關(guān)己高高掛起”、“自掃門前雪”，農(nóng)民關(guān)注自身的利益遠(yuǎn)甚于對公共事務(wù)的關(guān)心。“只要自己的基本生存條件有所保障，他們對外部的社會政治環(huán)境不感興趣。”小農(nóng)意識使農(nóng)民對公共利益和政治生活缺少應(yīng)有的關(guān)心，他們普遍持有的是一種“隨大流”的保守、消, 極和依附的政治心態(tài)，認(rèn)為當(dāng)村干部勞心勞力掙得不多得罪人還不如自己多花點(diǎn)時間去掙錢，認(rèn)為誰當(dāng)村干部都一樣都不一定能夠真心實(shí)意為村里辦事。有學(xué)者通過問卷調(diào)查的實(shí)證結(jié)果印證了這一點(diǎn)，并認(rèn)為村民在選舉村干部時，他們的投票意向根本不是基于對政治現(xiàn)實(shí)的深入和理性的分析，而是采取隨大流的方式或其他的不負(fù)責(zé)任的行為。而這種對村莊自治活動極不重視的行為傾向又一定程度上使村莊體制內(nèi)精英人物的機(jī)會主義行為得以進(jìn)行。這里面的原因既有村民慣有的政治冷漠，也有村民對自治制度實(shí)踐效果的不信任。政治冷漠導(dǎo)致自治實(shí)踐效果不好，自治實(shí)踐效果不好又加劇了政治冷漠，兩者在某種意義上是互為因果的關(guān)系。

　　（3）中國大規(guī)模的人口流動削弱了流出鄉(xiāng)村的自治功能以及對抗村官失范行為的組織和輿論能力。當(dāng)下中國鄉(xiāng)村社會的最大特征是“離土”。1.5億的人口流動導(dǎo)致農(nóng)村成為“空巢”，留守村民沒有能力實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)民主和有效自治。以四川省平昌縣為例，該縣有83萬農(nóng)民，其中30萬學(xué)生兒童，31萬外出務(wù)工，剩下20萬左右人口大多是老弱婦孺，要靠剩下這部分村民來進(jìn)行村民自治，顯然是自欺欺人。伴隨著一波波打工潮，農(nóng)村有知識、有能力的青壯年大部分流失到城市，基于種種現(xiàn)實(shí)原因他們放棄了參與農(nóng)村政治。一方面，離土本身就會造成人的關(guān)注視野的變化。涂爾干指出，一旦個人可以頻繁地外出遠(yuǎn)行……他的視線就會從身邊的各種事物中間轉(zhuǎn)移開來。他所關(guān)注的生活中心已經(jīng)不局限在生他養(yǎng)他的地方了，他對他的鄰里也失去了興趣，這些人在他的生活中只占了很小的比重。這是地域和生活圈子的變化自然形成的。另一方面，在城市打工的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，與農(nóng)村利益關(guān)聯(lián)度的減弱淡化了外出打工者參與家鄉(xiāng)政治活動的動力。有學(xué)者在對外出打工者的問卷調(diào)查中，問及“您出來后，有沒有參加過家鄉(xiāng)最近一次村委會選舉”時，回答“沒有”的占50%之多；問及“您經(jīng)常參加村務(wù)決策嗎”時，回答“從來不”的占59%之多。大部分外出打工者成為了村莊政治的邊緣人。人口流出導(dǎo)致鄉(xiāng)村政治精英層缺失，村民自治實(shí)際上淪落為村委會少數(shù)人決策。民主決策過程中不能召開全體會議，不能反映大多數(shù)的意愿；民主監(jiān)督過程中的主體缺失致使監(jiān)督權(quán)的讓渡，不能有效監(jiān)督制約村委會工作和討論決定重大村務(wù)。文本制度并沒有從“理想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)”，村民自治演變成村官自治。

　　農(nóng)村本是以血緣性聯(lián)系的宗族為核心的熟人社會，宗族之間的凝聚力是對抗村莊地痞惡霸的重要力量，即時出現(xiàn)個別地痞惡霸也成不了氣候，在宗族強(qiáng)大的組織力量和輿論壓力下，他們的舉動也不敢太出格。而今淪為“空巢”的鄉(xiāng)村社會，青壯年勞動力外出打工，留下來的都是老弱婦孺，農(nóng)村的治安問題就成為了大問題。農(nóng)村留守婦女遭受性侵害的案件頻頻發(fā)生，農(nóng)村被盜搶案件也屢見報端。在許多村莊農(nóng)民感到最困擾的就是社會治安問題。青壯年大量流出，鄉(xiāng)村混混乘虛而入，逐漸聚集起來形成黑惡勢力團(tuán)伙，其中一些有“政治和經(jīng)濟(jì)頭腦”的混混就開始打起農(nóng)村選舉的主意。一旦這些黑惡勢力既掌握權(quán)力又掌握暴力，村民們往往無力組織反抗，而黑社會政治保護(hù)傘的存在又使得村民們難以從體制內(nèi)獲得有效的救濟(jì)。

　　正是這些原因，造成了農(nóng)村自治和民主實(shí)踐的亂象叢生。農(nóng)村民主政治異變成信賴“叢林法則”的“強(qiáng)人政治”，黑惡勢力登臺唱戲演起了主角。

　　（二）國家正式控制力量的勢弱與農(nóng)村社會治安制度供給的匱乏

　　上文分析了選舉環(huán)節(jié)農(nóng)村民主自治制度實(shí)踐的問題，下面再來探尋監(jiān)管環(huán)節(jié)農(nóng)村社會管理制度供給的問題。

　　社會轉(zhuǎn)型和制度變遷容易造成有效制度供給不足，于是就給了黑社會（性質(zhì)組織）替代國家正式力量分配社會資源的空間。美國歷史上著名的禁酒事件促成了美國黑社會的發(fā)展壯大。這段歷史后來被改編成許多經(jīng)典黑幫電影和電視劇。1917年美國國會以“經(jīng)濟(jì)、效率和道德”為由，通過了憲法第十八修正案，在全國范圍內(nèi)實(shí)行禁酒。在嚴(yán)格的禁酒制度下，制造、販運(yùn)私酒和地下酒吧逐漸成為黑社會的主業(yè)，催生了美國歷史上真正的黑幫制度。中國歷史上漕幫、鹽幫也是因政府無力管理漕運(yùn)秩序或者鹽鐵官營壟斷而形成的民間自治組織，后來逐漸發(fā)展成為黑社會性質(zhì)的組織。在正式制度和組織控制力量覆蓋不到的地方容易形成非正式制度和組織控制力量，有時候這些組織會借助暴力發(fā)展成為黑社會。古今中外黑社會的形成規(guī)律大多如此。

　　自秦始皇統(tǒng)一中國以來，封建專制時期傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的政治特征是由保甲制度和宗族組織及士紳統(tǒng)治結(jié)合在一起的鄉(xiāng)村自治政治。體制性的官治對鄉(xiāng)土社會實(shí)際生活的支配程度十分有限。有機(jī)的鄉(xiāng)土社會共同體與自上而下的行政滲透往往是格格不入的，由此形成上下隔絕關(guān)系。費(fèi)孝通先生認(rèn)為國家行政在鄉(xiāng)下是“懸空了的權(quán)力”，是“無為”的。封建社會的行政管理體制不具備滲透到離散型鄉(xiāng)村社會的能力，也缺乏可承載的制度資源。但是“無為”并不等于“無序”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會禮治文化和宗族統(tǒng)治承擔(dān)了維持鄉(xiāng)村秩序的文化和組織力量。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨把戰(zhàn)爭時期形成的發(fā)動廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行武裝斗爭的軍事動員體制繼承下來并運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理上，從土改到合作化運(yùn)動，在鄉(xiāng)村建立完整的國家行政體系，加強(qiáng)國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的控制能力，國家行政機(jī)制全面滲透到鄉(xiāng)村社會。在外部行政力量的推動下，將村莊從組織到人員、從生產(chǎn)到日常生活，全部置于外部行政網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和制約之下。村莊的行政職能，也從稅收、治安、執(zhí)法，擴(kuò)大到執(zhí)行生產(chǎn)計(jì)劃、組織政治運(yùn)動等。后來實(shí)行的人民公社制度，人民公社將政權(quán)組織與生產(chǎn)組織合為一體，農(nóng)民的生產(chǎn)生活都高度依附于公社組織。集體化中產(chǎn)生的人民公社體制實(shí)現(xiàn)了權(quán)力集中與行政介入的直接結(jié)合。人民公社既是集體經(jīng)濟(jì)組織，又是國家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織。在公社組織內(nèi)部，生產(chǎn)資料為集體所有，統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配。在公社外部，公社是國家的基層政權(quán)組織，服從于統(tǒng)一的國家治理。正是由于公社組織，自上而下、垂直式的行政機(jī)制才得以穿越鄉(xiāng)土社會共同體的阻隔，全面直接和深入地滲透到鄉(xiāng)土社會之中。

　　無論是生產(chǎn)合作社還是人民公社，國家行政管理機(jī)制都在鄉(xiāng)村社會全面滲透，農(nóng)民成為了高度行政化管理的對象。國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行一元化集中計(jì)劃配置與管理，通過對鄉(xiāng)村資源的計(jì)劃性管制，有效阻滯了商品經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的蔓延，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)利屬于集體組織單方面的。事實(shí)上，在實(shí)現(xiàn)集體化的20年中，農(nóng)民大約有一半的時間是無酬勞動。在這種統(tǒng)工統(tǒng)酬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，無論是村民還是村干部都很難有追求個人經(jīng)濟(jì)利益的制度空間。在社會管理方面，國家行政力量強(qiáng)有力地滲透到鄉(xiāng)村，農(nóng)村有民兵營、聯(lián)防隊(duì)、治保會、人民調(diào)解委員會以及社會幫教組織等一系列維護(hù)社會治安的高效行政管理組織。這種軍事化、半軍事化以及高度行政化的管理體制有效維護(hù)了鄉(xiāng)村社會的治安和秩序。

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化改革打破了村集體和農(nóng)民之間原有的利益分配格局。農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村消費(fèi)品市場，資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素市場都得到迅速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益空間被充分釋放。農(nóng)村政治的民主自治改革實(shí)行的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村民自治”的新型治理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊的領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)關(guān)系。盡管如上文所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對村委會和黨組織人事任免的影響力間接控制著村干部和村公共事務(wù)。但是總體而言，實(shí)行村民自治，國家的體制性行政權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而功能性權(quán)力仍然下沉到村。村委會直接掌握村務(wù)和集體資源分配的決定權(quán)。這些事權(quán)包括計(jì)劃生育、用水用電、公共衛(wèi)生、道路交通、小型水利、土地征用等等。根據(jù)法律規(guī)定，村民會議和村民代表會議是村莊的議事和決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)討論決定本村重要事項(xiàng)或者經(jīng)村民會議授權(quán)的重大事項(xiàng)。然而由于歷史的原因，目前村委會幾乎包攬了包括議事、決策、執(zhí)行甚至監(jiān)督的所有事項(xiàng)，從而造成了村委會的集體行使權(quán)架空了村民會議或者村民代表會議的集體行使權(quán)。國家體制力量從村莊淡出，公權(quán)力對村莊一級的管控力度變?nèi)酢Ｓ捎谛姓?quán)力上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以及農(nóng)村人口的大規(guī)模流動，農(nóng)村原有的社會治安管理制度，如民兵營、聯(lián)防隊(duì)、治保會等，適應(yīng)不了新的形勢需要，有的自行解散，有的因經(jīng)費(fèi)短缺、人員老化而工作效率不佳，甚至名存實(shí)亡。而一些新建立的社會管理方面的制度，諸如集貿(mào)市場管理、文化娛樂場所管理、證券和期貨交易場所管理、三資企業(yè)管理、個體私營企業(yè)管理以及流動人口管理、邊防口岸管理等等，都不可避免地出現(xiàn)了一定程度的失控、漏洞和滯后的現(xiàn)象，因而難以從根本上解決社會控制和管理弱化的問題，給黑惡勢力以及其他犯罪分子以可乘之機(jī)。村官對可以帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益的村莊資源的實(shí)際控制權(quán)，給了他們通過涉黑行為獲取非法經(jīng)濟(jì)利益的動力；制度變遷造成的農(nóng)村社會治安管理制度供給不足，又為涉黑村官提供了逃避監(jiān)管和處罰的機(jī)會。

　　四、未竟的結(jié)論：完善制度方是治本之策

　　農(nóng)村政權(quán)組織涉黑化傾向只是農(nóng)村民主自治制度實(shí)踐問題的一個縮影。我們送民主下鄉(xiāng)，卻忽略了鄉(xiāng)村的自然結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村人口大規(guī)模流動的社會現(xiàn)實(shí)，也未將與民主相配套并為之提供保障的法律制度完整地“打包”下鄉(xiāng)。我們還自治權(quán)于村民，將行政性權(quán)力上收，功能性權(quán)力下放，在上收下放的過程中卻忽視了自治職能的配置規(guī)律以及責(zé)在政府的農(nóng)村社會治安管理制度供給。解決這一問題，犯罪學(xué)上“打早打小”運(yùn)動式打黑除惡的治理方略只能治標(biāo)，真正的治本之策還是應(yīng)從制度完善著手。

　　（一） 政治層面：改革村民自治的組織資源進(jìn)行社區(qū)重建

　　傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的基本組織單元是以人和土地相聯(lián)系、以血緣為紐帶的自然村落，人們之間的認(rèn)識和信任程度較高，社會管理成本較低，這種費(fèi)孝通先生所說的“熟人社會”能夠最大程度地減少自治的交往成本和信息成本。新中國成立后對農(nóng)村的數(shù)次改造，起點(diǎn)就是對政權(quán)組織單元的改造，在自然村的基礎(chǔ)上建構(gòu)行政村作為村級政權(quán)組織。行政村的區(qū)劃一般涵蓋數(shù)個自然村，原來的熟人社會也變成了“半熟人社會”。在越來越多的功能與活動向行政村一級聚集的同時，卻并未創(chuàng)造出村民足夠的跨出自然村進(jìn)行交流與溝通的機(jī)會，這樣一來，行政村便越來越有脫離村民而成為上層建筑的跡象。

　　一方面，這種國家層面推動的組織改造，使得行政村天然地具有行政化傾向，在村干部的人事任免上難免會出現(xiàn)村民意志和上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志不統(tǒng)一，村民難以形成合力對抗上級政府意志而不得不服從的現(xiàn)象。另一方面，行政村的區(qū)劃范圍太大，村民之間雖然擁有共同的行政空間，卻可能缺乏共同的生活空間，一個行政村下的自然村與自然村之間就可能存在信息阻隔。村民對成為候選人的村干部的人品和能力缺乏足夠多的認(rèn)識，村干部也很難及時了解農(nóng)民的生產(chǎn)和生活需求并提供相應(yīng)的服務(wù)，實(shí)行自治的經(jīng)濟(jì)和社會成本太高。尤其是人口流動比較大的行政村，那些外出打工者更是缺乏對涉及整個行政村的公共事務(wù)的關(guān)心和參與治理的熱情，召開村民大會也是比較困難的事情。因此，如果將現(xiàn)有的村委會作為村民自治的主要、甚至唯一的組織資源，不利于村民自治的成長。面對這一困境，需要開發(fā)村民自治的組織資源。最主要的是按共同居住、相互聯(lián)系、有共同的認(rèn)同感和歸屬感的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)，進(jìn)行社區(qū)重建。如湖北省秭歸縣的農(nóng)村按“地域接近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度”的原則設(shè)立社區(qū)。以地域聯(lián)系和生活聯(lián)系兩個維度進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)重建，讓外出打工的村民和留守村民都能對村莊事務(wù)產(chǎn)生共同的認(rèn)同感和歸屬感，使村民自治不再徒具其形而享有其實(shí)。

　　（二） 經(jīng)濟(jì)層面：削減村委會的經(jīng)濟(jì)職能發(fā)展專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織

　　村民自治制度是一種代表性民主政治，由村民選舉村委會代表大家辦理本村的公共事務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排以及現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐，村委會包攬了村莊公共權(quán)力運(yùn)作的一切職能，既包括政治方面也包括經(jīng)濟(jì)方面的職能。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化后，村莊集體資源的利益空間被不斷釋放擴(kuò)大，這也是許多人包括黑惡勢力覬覦村政權(quán)組織的原始驅(qū)動力，這也說明了為什么在十年前山西的一個貧窮山村就有人愿意花費(fèi)200余萬元向村民“購買”村主任身份。事實(shí)上，村民自治解決的是村莊內(nèi)部的秩序及村莊與國家體制之間的秩序，但并沒有解決也不可能解決村民與市場的關(guān)系。市場化的一個顯著特點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)并不以行政區(qū)域?yàn)榻缇€。村民在市場化過程中的再組織也就不可能以行政區(qū)劃來進(jìn)行運(yùn)作。村治體制不能夠也不必要為村民提供市場化的組織。村委會作為國家制度規(guī)劃和安排的基層自治性質(zhì)的政權(quán)組織，承擔(dān)的應(yīng)是行政性的公共服務(wù)職能，包括村莊水利水電、治安保衛(wèi)、道路交通維護(hù)、公共衛(wèi)生及計(jì)劃生育等政治、社會和文化職能。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)的職能可以交給由平等主體參與的、以公益社團(tuán)法人形式存在的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)合作組織。農(nóng)民通過經(jīng)濟(jì)上高度組織化的訓(xùn)練反過來又能夠提高參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的經(jīng)驗(yàn)和能力。厘清村委會的自治職能，將經(jīng)濟(jì)管理職能讓渡給民間公益社團(tuán)組織，最大限度地消除黑惡勢力意圖把持農(nóng)村政權(quán)組織進(jìn)行權(quán)力尋租的制度空間。

　　（三）法律層面：完善村委會選舉和村民自治等法律制度并加強(qiáng)農(nóng)村治安制度供給

　　1、建立全國性法律和地方性法規(guī)相結(jié)合的村委會選舉法律體系。目前規(guī)范村委會選舉的全國性法律只有一部2010年修訂的組織法，各地出臺了一些地方性的村委會選舉辦法。組織法是規(guī)定村委會權(quán)利義務(wù)的實(shí)體性法律規(guī)范，對村委會選舉的程序性規(guī)定較為粗疏，尤其是針對選舉違法行為的救濟(jì)制度，組織法規(guī)定只是“對破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級人大常委會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”，缺少健全的行政救濟(jì)制度。應(yīng)當(dāng)在調(diào)研各地選舉辦法的基礎(chǔ)上制定全國性的村委會選舉法，各省市據(jù)此制定各地的選舉辦法，以全國性法律和地方性法規(guī)相結(jié)合的方式對村委會選舉行為加以規(guī)范。

　　2、將破壞村委會選舉的行為納入刑法調(diào)整范圍。刑法第256條規(guī)定了破壞選舉罪，其構(gòu)成是“在選舉各級人民代表大會代表和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的行為。”根據(jù)罪刑法定原則，破壞村委會選舉的行為并不在該條規(guī)制范圍內(nèi)。這是立法的疏漏。一則村委會選舉可以說是中國最大范圍的民主政治活動，破壞村委會選舉的危害性與破壞各級人大代表和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的危害性等量齊觀。二則根據(jù)刑法第93條第2款的立法解釋，村委會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事相應(yīng)行政管理工作時，利用職務(wù)上的便利非法占有公共財(cái)物，可以構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪和受賄罪等由國家公職人員才能構(gòu)成的犯罪。在設(shè)置義務(wù)時視作國家公職人員，在需要保障時卻不能同等待之，顯然有失公平。有學(xué)者曾建議增設(shè)“破壞村委會選舉罪”以規(guī)制此類行為。本文認(rèn)為，增設(shè)罪名容易造成立法資源的浪費(fèi)，修改破壞選舉罪的犯罪構(gòu)成將破壞村委會選舉的行為納入該罪即可，由此也可以有效打擊和威懾黑惡勢力以暴力或者金錢破壞村委會選舉的行為。

　　3、設(shè)立履職行為財(cái)產(chǎn)擔(dān)保機(jī)制規(guī)范村委會成員的職務(wù)行為。村委會擁有對村莊事務(wù)的管理職能，即使將經(jīng)濟(jì)管理職能讓渡給民間組織后，對行政性公共事務(wù)的管理職能也能給村官們一定的權(quán)力尋租空間。為保障村官們依法規(guī)范履行職務(wù)，可以考慮設(shè)立財(cái)產(chǎn)擔(dān)保機(jī)制，如果其在任期間故意違反職責(zé)，就可以將擔(dān)保財(cái)產(chǎn)全部或者部分轉(zhuǎn)移給村集體。當(dāng)然，既然設(shè)定了一定的義務(wù)，就要給予相應(yīng)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)提高村官的職業(yè)待遇，并為其中的優(yōu)秀者提供一定的體制內(nèi)晉升通道。有些地方已經(jīng)開始試行這樣的機(jī)制。比如，在浙江省，一些地方的村民為防范少數(shù)“富人”、“能人”在當(dāng)選時輕易承諾，當(dāng)選后不認(rèn)賬的現(xiàn)象，實(shí)行當(dāng)選時財(cái)產(chǎn)抵押公證制，以保障當(dāng)選人履行承諾。我們這里設(shè)定的規(guī)范履職義務(wù)較之浙江兌現(xiàn)競選承諾的義務(wù)還要輕很多。為有效監(jiān)督村委會履職的盡責(zé)性和規(guī)范性，應(yīng)當(dāng)健全村務(wù)公開制度。組織法規(guī)定了村務(wù)公開制度但是沒有規(guī)定具體實(shí)施的細(xì)則以及相應(yīng)的保障措施。除了重大村務(wù)事項(xiàng)需提交村民會議討論以及常規(guī)性公開方式外，可以使用現(xiàn)代技術(shù)手段，比如利用村集體短信平臺、村里設(shè)置電子公告牌等方式公開村務(wù)，將村務(wù)公開的實(shí)施情況也納入到財(cái)產(chǎn)擔(dān)保機(jī)制中。

　　4、建立村莊自治安保力量和村莊駐警相結(jié)合的農(nóng)村治安防控網(wǎng)絡(luò)體系。針對制度變遷造成的農(nóng)村社會治安管理制度效力減弱，以及人口流動導(dǎo)致的農(nóng)村自治安保力量不足的問題，應(yīng)當(dāng)建立村民自治和行政供給相結(jié)合的綜合治安防控體系。在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)整合的基礎(chǔ)上，將人口大規(guī)模流出并在外定居造成現(xiàn)有人口大量減少的自然村進(jìn)行整合，在整合后的村莊發(fā)動村民建立自治性的民間安保組織（類似以前的聯(lián)防隊(duì)）。我國現(xiàn)有的公安體制在基層是設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即基層派出所。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較大，那么派出所的防護(hù)力量就難以及時覆蓋到距離鎮(zhèn)中心較遠(yuǎn)的村莊。應(yīng)當(dāng)將警力下沉，整合現(xiàn)有警力資源，在農(nóng)村根據(jù)行政村大小劃分警務(wù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)村莊一級駐警，及時有效地預(yù)防和打擊各種違法犯罪尤其是黑惡勢力違法犯罪行為，保護(hù)農(nóng)村社會安全。