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      黨的歷史證明，什么時候我們黨對民主集中制堅持和運用得好，黨的事業就前進就發展；什么時候堅持得不好，黨的事業就會受到損失甚至遭到破壞。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）強調，黨的政治生活必須堅持民主集中制原則，指出“堅持集體領導制度，實行集體領導和個人分工負責相結合，是民主集中制的重要組成部分，必須始終堅持，任何組織和個人在任何情況下都不允許以任何理由違反這項制度”。本研究在中國浦東干部學院的學員中對“各級黨委（黨組）領導干部堅持和運用民主集中制的情況”進行了問卷調研，有效問卷來自113名領導干部，其中廳局級42人，縣處級71人。

　　一、現狀分析：以上率下，重點在一把手

　　《準則》抓住各級領導機關和領導干部這個重點，從各級黨委（黨組）、黨委（黨組）主要負責同志、領導班子成員三個層面對民主集中制進行集中闡述，邏輯嚴密，層次清晰。基于此，問卷對各級黨委（黨組）、黨委（黨組）主要負責同志和領導班子成員堅持貫徹民主集中制的情況進行了比較。從調查來看，在黨委、一把手和班子成員三個類別的評價上，縣處級領導干部均高于廳局級領導干部。而不論在縣處級人群還是廳局級人群，一把手的分數均低于黨委（黨組）和班子成員。一把手評分較低，這說明一把手在貫徹民主集中制方面，表現得不如黨委（黨組）和班子成員。廳局級評分較低，說明廳局級領導干部在貫徹民主集中制方面，表現得不如縣處級領導干部。從結果得出的啟示是，貫徹民主集中制，關鍵在以上率下，重點要抓住一把手。

　　“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央身體力行、率先垂范，自上而下堅定推進全面從嚴治黨向基層延伸，以上率下，以良好的黨風帶動政風、民風，贏得了群眾信任和擁護，開創了黨和國家事業新局面。風成于上，俗化于下，上行則下必效。因此，在貫徹落實《準則》的過程中，就要以上率下，一級做給一級看，一級帶著一級干，一級抓一級，層層落實到“最后一公里”，使民主集中制真正貫徹到黨內政治生活的方方面面。

　　以上率下要以領導干部為重點，抓住關鍵少數。中紀委專題片《永遠在路上》中，時任中石油一把手的蔣潔敏為謀私利亂開“綠燈”，他的下屬則睜一只眼閉一只眼，成了幫兇和同謀；“什么都要抓一把手才行，管住了一把手，就管住了問題的絕大部分。”而在專題片《打鐵還需自身硬》中，廣東省政協原主席朱明國因嚴重違紀落馬后，也表示“當一把手35年，我的體會如果你一把手開口了，基本上沒有人反對。”蔣潔敏和朱明國的話，既是對自身教訓的沉痛反思，也是對一把手問題的警示提醒。

　　二、問題分析：分類要求，杜絕禁令性行為

　　《準則》堅持問題導向，對于堅持民主集中制，從正反兩個方面明確了邊界，劃設了禁區。對于應該怎么做，有6處“必須”等指令性要求；對于堅持民主集中制不應該怎么做，有11處“不允許、不得、不能、不準”、3處“堅決反對和防止”、2處“堅決防止和克服”、1處“堅決反對和糾正”等禁止性規定。針對《準則》中的禁止性規定，本研究進行了調研。

　　1.各級黨委（黨組）存在的主要問題：集體領導不到位。受訪者普遍認為各級黨委（黨組）最突出的問題體現在“議而不決、決而不行、行而不實”，占比42.2%；其次是“獨斷專行或各自為政”，占比35.6%。“以黨委具體決策名義集體違規”雖有發生，但比例最低，占比13.3%。這些問題都是各級黨委（黨組）不能正確堅持集體領導制度的具體表現。

　　各級黨委（黨組）必須堅持集體領導制度，這是黨實現正確領導、有效治理國家的根本保證。《準則》將各級黨委（黨組）集體領導擺在堅持民主集中制原則的首位，從三個方面作了強調：一是對什么問題進行集體領導。《準則》指出，各級黨委（黨組）要善于觀大勢、抓大事、管全局。這就決定了集體領導的內容主要是對重大問題進行決策。一般來說，所謂重大問題，是指對全局有著關鍵或者比較關鍵意義的問題，主要特點是全局性、整體性、戰略性。凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用，都屬于重大問題，必須經集體討論作出決定。二是按什么程序進行集體領導。要堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由集體討論、按少數服從多數作出決定。三是用什么制度規范集體領導。《準則》充分吸收了黨在民主集中制發展過程中的創新成果，比如提出要落實黨委常委會（或黨組）議事規則和決策程序；要健全常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度；要建立上級組織在作出同下級組織有關重要決策前征求下級組織意見的制度。

　　2.主要負責同志存在的主要問題：發揚民主不到位。受訪者普遍認為各級黨委（黨組）主要負責同志在貫徹民主集中制過程中，最為突出的問題是“名為集體領導，實際上個人或少數人說了算”，占比57%；其次是“名為集體負責，實際上無人負責”，占比27%；最后是“研究討論問題時，搞一言堂甚至家長制”，占比24%。對主要負責同志而言，排名第一和第三的問題都是由于一把手不能很好地發揚民主的結果。正如習近平同志在參加河北省委常委班子專題民主生活會時講到，有的一把手只講集中不講民主，習慣于逢事先定調，重大問題不經班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對多數人的意見也置之不理。這是對民主集中制的巨大破壞。排名第二的問題，則是由于主要負責同志不夠敢于擔責。

　　如何杜絕此類問題的發生？《準則》指出，各級黨委（黨組）主要負責同志必須發揚民主、善于集中、敢于擔責。一是發揚民主。各級黨委（黨組）主要負責同志要當好“班長”，必須要注意向自己的“一班人”作宣傳工作和組織工作，要善于處理自己和委員之間的關系，把這“一班人”指揮好。遇事要明說，要勤說，要慎說，才能更好地發揚民主。明說，是要把問題擺到桌面上來。勤說，是要互通情報。主要負責同志要鼓勵各委員之間把彼此知道的情況互相通知、互相交流。慎說，是不要輕易表示贊同或反對。要注意征求和傾聽各部門的意見。很多地方實行的一把手末尾表態制，就是一把手在充分發揚民主的基礎上，最后綜合集體意見并作最后陳述表態的做法，這就從制度上為發揚民主提供了保障。

　　二是善于集中。“善于集中”的要求高于“正確的集中”。善于集中包含創造性、目的性和大局觀三個層面的要求。當前，形勢任務和黨內情況發生了很大變化，面臨著許多復雜的新情況新問題。因此，黨委主要負責同志必須能夠在應對復雜局面時，創造性地運用集中原則。善于集中的第二個要求是目的性。集中的核心是全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會，堅決同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，不折不扣貫徹執行中央的路線方針政策和重大決策部署。善于集中的第三個要求是大局觀。主要負責同志要學會“彈鋼琴”。要學會抓中心工作，又要圍繞中心工作同時開展其他方面的工作。要善于處理個人利益和集體利益、部門利益和全局利益之間的關系。

　　三是敢于擔責。責任只有輕重之分，而無有無之別。作為黨委（黨組）主要負責同志，必須堅持原則、認真負責，面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭。

　　3.領導班子成員存在的主要問題：分工負責不到位。受訪者普遍認為各級黨委（黨組）班子成員在貫徹民主集中制過程中，最為突出的問題是“研究工作時，不能充分發表意見”，占比65.6%；其次是，“決策形成后，不能一抓到底”，占比51.1%；“違背集體決定，自作主張，自行其是”排名第三，占比20%。 

　　《準則》從三個方面對加強領導班子成員的分工負責作了強調：一是要充分發表意見。領導班子成員要切實增強全局觀念和責任意識，在集體決策時充分發表意見。特別是對分工負責的工作，要吃透上情、掌握下情，提出具體意見供集體決策。在集體決策過程中，要秉承對黨和人民事業高度負責的精神，敢于提出不同意見。二是要執行集體決定。領導班子成員要嚴明黨的組織原則和黨內政治生活準則，守紀律、講規矩，集體討論時可以暢所欲言，一旦作出決定，就必須堅決執行，一抓到底。如有不同意見，可以保留或向上一級黨組織提出，但在上級或本級黨組織改變決定以前，除執行決定會立即引起嚴重后果等緊急情況外，必須無條件執行已作出的決定，不得違背集體決定自作主張、自行其是。三是要維護班子團結。調研中，71%的受訪者認為領導班子成員存在“當面不說、背后亂說，會上不說、會后亂說，當面一套，背后一套”的錯誤言行。這就要求領導班子成員在對集體負責的同時，必須尊重主要負責同志，積極配合支持工作；領導班子成員之間要相互協作，相互補臺。當然，維護班子團結絕不是一團和氣、相互包庇，而是堅持講原則、講規矩，發現問題和不足及時指出，共同維護堅持黨性原則基礎上的團結。

　　三、對策研究：制度治黨，開創落實民主集中制的新局面  

　　研究還對“深入貫徹落實民主集中制的現實途徑”進行了調研。受訪者普遍認可的現實途徑是“加強民主集中制貫徹執行情況的經常分析和考核評估”（占比39%）和“關鍵要看高級干部做的怎么樣”（占比33%），前者是機制的問題，后者是干部的問題。

　　《準則》除了抓住各級領導機關和領導干部這個重點，從各級黨委（黨組）、黨委（黨組）主要負責同志、領導班子成員三個層面進行闡述，還充分吸收了我們黨在民主集中制發展過程中的創新成果，及時將民主集中制建設的理論創新、實踐創新成果轉化為制度成果，加強民主集中制的制度建設力度，進一步增強了民主集中制原則的針對性、指導性和可操作性。《準則》在闡述堅持民主集中制原則的部分，涉及四項制度。

　　1.堅持集體領導制度。健全和完善科學民主依法決策機制，落實黨委常委會（或黨組）議事規則和決策程序。明確議事決策事項，誰來議事決策，什么時候提交會議議事決策，努力實現細化、量化，防止抽象化和主觀隨意性。確定會前準備、會議召開、會議決定、會后跟蹤、會議監督等流程，避免簡化步驟、顛倒程序。

　　2.落實黨委常委會（或黨組）議事規則和決策程序。《準則》要求，凡屬重大問題，要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行議事決策。這十六字原則的制度化有助于推進黨委內部議事和決策的民主化、科學化、規范化。具體地說，這“十六字”原則既有原則和紀律，又有方法和程序，既重視民主的形式，又重視民主的內容，把協商民主同程序民主統一起來，把個別和一般統一起來，構成了科學決策的嚴密體系，具有很強的可操作性。只要堅持按照這十六字原則去做，就可以從決策層面保證黨的各項工作的成功。

　　3.健全常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度。明確報告時限、報告內容、如何報告，明確監督對象、監督范圍、監督方式，健全黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監督的方式和程序，堅決反對和防止獨斷專行或各自為政。

　　4.建立征求下級組織意見制度。上級組織在作出同下級組織有關重要決策前，要征求下級組織的意見。明確哪些決策屬于征求意見的范圍，征求意見的方式和操作程序，征求意見的結果運用，切實把統一意志和集思廣益有機結合起來，充分發揚民主，增強決策的科學化、法治化水平。

習近平總書記指出，新形勢下，我們黨的自身建設面臨一系列新情況新問題新挑戰，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。要想從容迎接挑戰，就要把民主集中制原則貫徹好落實好。關鍵要從思想上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，重點是要從干部和機制兩方面努力，各級黨委（黨組）、主要負責同志和領導班子成員要對照《準則》，準確把握民主集中制的原則和內容，以制度作保障積極探索，不斷健全和完善民主集中制的貫徹執行。

（作者：中國浦東干部學院領導學教研部副教授、博士）