【編者按】本文摘自北京大學路風教授的新著《新火》（中國人民大學出版社2020年3月出版）。該書以實地調研為基礎，結合國際主流創新理論，破解中國高鐵、核電、液晶面板、數控機床的發展之謎，講述中國工業鮮為人知的歷史和英雄故事，追尋中國技術進步之源，揭示技術創新的邏輯，探尋中國經濟轉型的動力，是作者繼《走向自主創新》《光變》之后的又一力作。
中國是世界上第一個也是迄今唯一展示出以高鐵替代傳統鐵路趨勢的國家，而且替代的規模和速度無與倫比。但是，以高鐵替代傳統鐵路的方針并非最初的政策設計（甚至到今天都沒有形成有意識的概念），而是在中國高鐵的發展過程中事實上形成的。因此，解釋中國如何走上激進創新的道路就成為解釋中國高鐵發展成就面臨的另一個挑戰。回答這個問題還可以幫助澄清另一個重大問題：國家才是這個“激進創新”的發動者。以動車組客運量占全國鐵路客運量的百分比來衡量，圖1展示了10年來中國高鐵替代傳統鐵路的明顯趨勢。因此，中國成為以高鐵替代傳統鐵路的先行者，正在引領世界軌道交通領域的一次革命。 【圖1 全國鐵路客運量和其中動車組客運量的比例（2008—2018年）（單位：億人次）】但是，直到2016年公布第三次《中長期鐵路網規劃》之前，從政府的政策中還看不出有任何以高鐵替代傳統鐵路的想法。2004年1月，國務院批準鐵道部提出的《中長期鐵路網規劃》，其主要目標是“到2020年，全國鐵路營業里程達到10萬公里，主要繁忙干線實現客貨分線，復線率和電化率均達到50%，運輸能力滿足國民經濟和社會發展需要，主要技術裝備達到或接近國際先進水平”。規劃的文本中沒有“高鐵”的字眼，有關的表達是到2020年“建設客運專線1.2萬公里以上，客車速度目標值達到每小時200公里及以上”。很顯然，那時無論是鐵道部還是決策層，都沒有產生以高鐵替代傳統鐵路的想法。從事后看，以建設高鐵來迅速打破鐵路運輸瓶頸的想法起源于鐵道部（背景是中央決策層決心加大對基礎設施的投資）。這個想法的邏輯順序是：首先把客運和貨運分開，為此需要建設客運專線（注：“客運專線”是高鐵的必要條件但非充分條件。高速列車必須在客運專線上運行，但客運專線不必一定跑高速列車），后在客運專線實現高速運輸，最終實現包括貨運在內的鐵路全面提速。可以肯定的是，當時鐵道部不可能向決策層直接提出大規模建設高鐵的建議，因為它既非決策層關心的問題焦點，也涉及高強度的投資，恐怕還會引起爭議。由于建設客運專線是這個邏輯鏈條的關鍵環節，所以鐵道部是從消除鐵路運輸瓶頸的客貨分開概念入手把高鐵概念間接地引入決策過程。因此，即使當時鐵道部認為必須發展高鐵，也不可能產生以高鐵替代傳統鐵路的想法，何況這個概念在全世界都不存在。2005年7月開工建設的京津客運專線被正式認為是中國第一條完全新建的高速鐵路。建設這條高鐵顯然存在政治因素，因為它被當作北京奧運會標志性工程。2007年4月18日，中國鐵路實施第六次大提速，100多列被統稱為“和諧號”的動車組投入運營，使繁忙的干線區段時速達到200公里至250公里——這是世界鐵路既有線的提速最高值。
當京津線于2008年8月1日投入運營時，鄭西高鐵（徐州—蘭州高速鐵路的鄭州—西安段）、武廣高鐵（京廣高鐵的武漢—廣州段）和京滬高鐵也已經開工建設（注：鄭西高鐵、武廣高鐵和京滬高鐵的開工時間分別為2005年9月、2007年9月和2008年4月，建成運營的時間分別為2010年2月、2009年12月和2011年6月）。尤其是2008年4月開工的京滬高鐵確立了高鐵技術的自主創新方針，展示出新的前景。中國工業能夠建設、裝備和運營高鐵的早期技術績效證明了高鐵的可行性，也顯然鼓舞了決策層。于是，國家于2008年10月批準的《中長期鐵路網規劃（2008年調整）》調高了建設指標，確定到2020年全國鐵路營業里程達到12萬公里以上，其中客運專線達到1.6萬公里以上，復線率和電化率分別達到50%和60%以上。不過，即使這個規劃調高了高鐵建設的指標，也無法看出中國已經出現以高鐵替代傳統鐵路的想法。這個規劃規定的到2020年達到1.6萬公里以上的高鐵營業里程，實際上是在2014年達到的，而那年動車組客運量占全國鐵路客運量的39%（見圖1）。因此，如果這個指標果真是按照規劃在2020年才實現，那么我們到今天都不能確定中國高鐵是否已經走上激進創新之路。
二、“四萬億”計劃是中國以高鐵替代傳統鐵路做法的起點
就在那個關頭，一場突如其來的“風暴”——全球金融海嘯——沖擊了決策層，促使決策層實施了一項空前的經濟刺激計劃（簡稱“四萬億”）。2014年3月，美國《外交政策》網站發表了一篇以“高速帝國”為題報道中國高鐵的文章，其中寫道：
“2008年11月9日——世界鐵路歷史上的一個轉折點——中國政府宣布了一項宏大的經濟刺激計劃。如第二年所展示出來的，計劃資金中的最大一塊被用于改善公共基礎設施。在短短1年間，對鐵路項目的投資從490億美元猛增到880億美元。其計劃是在接下來的3年里開通42條高鐵線路。自從沙皇亞歷山大三世建設跨西伯利亞鐵路之后，還沒有一個中央政府實施過如此雄心勃勃的鐵路項目。”
“四萬億”是與2008年的鐵路網規劃毫無關聯的事件，但它卻為中國高鐵的加速建設提供了決策層的決心和超高強度的投資。因此，如果有人把中國高鐵的成就歸功于政府的長期規劃，那么歷史的真相是：中國高鐵的第一個也是迄今最大的投資和建設高潮竟然與政府的規劃沒有關系。如圖2所示，從2002年到2018年對鐵路投資的軌跡來看，最大的年度增長幅度出現在2009年（比上年增長68.3%），而投資額的峰值出現在2010年（8 427億元）。以高鐵替代傳統鐵路的做法需要高強度投資，因為它需要大規模建設獨立于既有線路的全新線路并采用全新的裝備。因此，“四萬億”計劃就是中國以高鐵替代傳統鐵路做法的起點。 【圖2 全國鐵路固定資產投資（2002—2019年）（單位：億元）數據來源：歷年《鐵道統計公報》和2019年中國鐵路總公司工作會議。】這個事件充分說明：第一，以高鐵代替傳統鐵路的實際做法是中央決策層決定的，因為如此規模的投資不是鐵道部能夠籌措的，更何況突然擴大建設規模還要涉及征地、環保和地方政府的合作等等問題。因此，使中國鐵路走上激進創新道路的直接行動者是國家。第二，這項決策的動機在高鐵之外，即決策層決定擴大高鐵建設規模的目的不是針對高鐵本身，而是針對更高層次的問題，如拉動經濟增長等。只有建設高鐵可以服務于解決更高層次問題的目的時，決策層才會對其投入。這個可以得到驗證的因果關系排除掉鐵道部對于發動激進創新的關鍵作用，盡管這樣做符合鐵道部的意愿。
三、中國高鐵建設的低潮期
實際上，更加說明高鐵決策具有政治性質的事件是中國高鐵在2011—2013年期間經歷的低潮期。2011年2月，鐵道部原部長劉志軍和原副總工程師張曙光因涉嫌嚴重違紀被免去職務，造成了鐵路系統內部的大地震，同時也觸動了社會的神經：高鐵建設是否存在豆腐渣工程？高鐵的快速發展是不是個謊言？一瞬間，高鐵的成就因為劉志軍的下臺而蒙上了灰塵。“禍不單行”的是，在同年7月23日，甬溫線發生動車組撞車事故，一時輿論嘩然。 在來自高層和社會輿論的巨大壓力下，鐵道部決定高鐵全面減速（如時速250公里和350公里的線路分別降速為200公里和300公里），以緩解社會對高鐵安全性等問題的疑慮。這些事件對決策層和鐵道部都產生了沖擊，致使當年的全國鐵路固定資產投資僅完成5 906億元，同比下降29.9%，成為鐵路投資唯一沒有完成計劃的年份。對于高鐵負面輿論高漲的時期正值領導層換屆。2013年3月，新一屆中央政府決定撤銷鐵道部，代之以“政企分開”的國家鐵路局和中國鐵路總公司（以下簡稱中鐵總）。此后，媒體開始報道多條在建高鐵項目因“錢荒”而擱置。由于鐵道部/中鐵總在高負債條件下的貸款完全依靠政府的背書，所以“錢荒”恰恰說明建設高鐵的投資來源取決于決策層的態度。一個有意思的現象是，在鐵道部被撤而中鐵總保持低調的時候，只有支持了高速列車自主開發的科技部“力挺”高鐵。一時間，科技部成為高鐵的“旗手”。
四、以高鐵替代傳統鐵路已在事實上成為中國鐵路建設的戰略方針
決策層對高鐵的消極態度到2013年下半年開始發生變化。當年8月，中鐵總開始向高速列車制造企業下訂單——這是2011年“7·23”事故之后的第一次。從2013年10月開始，政府領導人甚至開始主動向外國政府推銷中國高鐵。2014年成為高鐵建設恢復勢頭的一年——中鐵總公司在年初的全路工作會議上，安排的當年固定資產投資為6 300億元，但此后的實際投資額被數次調高，到年底再次突破8 000億元。為什么高鐵發展會在2014年恢復勢頭？答案又是在高鐵之外。第一，高鐵再次成為以基建投資實現宏觀經濟政策目標的主要載體。從2012年開始，中國的經濟增長速度連續3年下降，特別是在2014年迎來每個季度都持續下降的情況。這種形勢促使國務院提出“微刺激”“穩增長”的方針，隨之增加曾經被削減的基建投資。2014年7月初，國務院總理李克強相繼考察了滬昆高鐵長沙南站施工現場和株洲電力機車公司，公開贊揚了高鐵建設和高鐵技術的進步。高鐵再次成為承載政策的主要手段之一。第二，建設高鐵的經濟和社會效益不斷得到證明，使決策層恢復了對高鐵的信心。事實上，即使在高鐵建設的低潮期，先期投入所產生的效果仍然展示出中國高鐵的震撼前景。2012年12月1日，哈爾濱至大連的高速鐵路（哈大高鐵）建成運營，這是世界上第一條穿越高寒季節性凍土地區的高鐵線路，全長921公里，設計時速350公里；同月26日，全長2 240公里的京廣高鐵全線開通，成為世界上運營里程最長的高速鐵路。此外，高鐵是形成“一帶一路”概念的主要依據之一，說明決策層對建設高鐵形成了新的戰略意識。2015年7月17日，習近平總書記在視察長客時稱贊說，高鐵已成為中國裝備制造一張亮麗的名片，標志著決策層再次把高鐵發展看作中國的成就。 【2012年12月26日 京廣高鐵全線開通運營 12月26日上午，一輛由武漢方向開來的動車組列車駛進鄭州東站。新華社記者王頌攝】第三，社會輿論發生重大變化。隨著越來越多的人乘坐高鐵，來自民間的正面評價的聲浪越來越大。雖然高鐵票的價格遠高于普通客車，但旅行時間的縮短和舒適度的提高足以使大多數旅客接受更高的價格。國際輿論對中國高鐵的贊譽越來越多，國內媒體對高鐵的報道越來越多地轉為正面，最終壓倒了負面輿論和主流經濟學家的攻擊。民間口碑和輿論的政治作用顯然對決策層產生了正面激勵。2016年6月，國務院批準由國家發改委主持修編的《中長期鐵路網規劃》，把到2020年的高鐵運營里程指標大幅度提高到3萬公里，同時第一次在中國鐵路規劃中明確提出建設“高速鐵路網”的概念，使高鐵線路從原規劃方案的“四縱四橫”變成了“八縱八橫”（注：從“四縱四橫”變為“八縱八橫”，可以被視為高鐵系統架構的一個變化），增加了建設“面向‘一帶一路’國際通道”的內容。雖然沒有明確的表達，但以高鐵替代傳統鐵路的思路已經明顯可見。 該規劃在評價鐵路發展現狀時稱：“2004年《中長期鐵路網規劃》實施以來，我國鐵路發展成效顯著，對促進經濟社會發展、保障和改善民生、支撐國家重大戰略實施、增強我國綜合實力和國際影響力等發揮了重要作用，受到社會的廣泛贊譽和普遍歡迎，成為現代化建設成就的重要展示。”這段文字表述，已經把實際業績和輿論對于決策的影響表達得淋漓盡致。地方政府也開始影響高鐵的建設過程。本來地方政府在鐵路建設過程中的發言權很小，但隨著高鐵建設顯示出來的經濟效益，出現了地方自籌資金參與高鐵建設以及向中央政府爭建高鐵的現象，也出現了地方代表在“兩會”上以提案方式影響高鐵規劃的現象。于是，高鐵建設變成一個政治過程：來自民間的實際需求和口碑、國內外輿論的贊譽以及地方政府力爭建設高鐵的呼聲，匯成一股巨大的力量，促使決策層在高鐵建設上保持著積極態度，從而使鐵路投資在2014—2018年間保持在每年8 000億元以上的高水平上。盡管沒有形成概念，但以高鐵替代傳統鐵路已在事實上成為中國鐵路建設的穩定戰略方針。
五、國家是中國鐵路激進創新的直接行動者
中國高鐵建設經歷突起的高潮、受挫后的低潮和再入高潮的曲折，恰恰說明激進方針形成于決策層的政治考量（雖然必須以經濟合理性為依據），最大的證據就是高鐵規劃與實際建設業績之間的偏差。如圖3所示，實際建設業績與規劃指標的偏離程度之高，足以證明導致“激進”的力量產生在規劃之外。規劃一般由主管部門（原來是鐵道部，它被撤銷后變為發改委）提出，報經國務院批準。真相在于，如果是主管部門主導了高鐵的實際發展，那么它或它們的執行情況是不可能明顯偏離規劃指標的，因為得到批準的規劃決定了它們可用資源（如投資額）的限度。那么，是誰能夠不斷地突破事先規劃的使用資源限度，從而使高鐵的實際建設不斷地突破規劃的指標？當然只有中央決策層。 【圖3 全國高速鐵路實際營業里程和歷年規劃建設里程(2004—2020) （單位：萬公里）注：圖中的實線代表中國歷年高速鐵路實際營業里程曲線，其中2020年數據為估計值；其他三條虛線為筆者根據國家三次鐵路網規劃提供的公開數據手動繪制而成的概念曲線。】回顧有關高鐵建設的決策軌跡，可以清楚地看出：以高鐵替代傳統鐵路的方針起始于應對2008年全球金融危機的“四萬億”經濟刺激計劃，中間經歷了2011—2013年的高鐵低潮和決策層在政府換屆初期對高鐵的信心不足，但在經過2014年的“復蘇”后成為事實上的明確、穩定的方針。就在本文寫作的2019年，鐵路投資有望突破歷史峰值，再創新高。雖然部分線路由于地理和氣候條件永遠不會達到高速，但中國鐵路網在整體上從傳統模式過渡到高速模式的前景已無懸念。需要指出的是，激進方針的形成有賴于決策層對于高鐵建設的正面態度和信心，而來自社會輿論和國際輿論的正面反饋是影響決策層判斷的重大因素，因為這種決策是政治性質的。不容忽略的是，國內輿論的自豪感和國際贊譽不可能建立在依靠引進和組裝外國車型的基礎之上。因此，高鐵技術的發展走上自主創新道路與激進方針的形成是互為條件的。對決策層作用的討論還引向中國體制更深層次的結構性特征。決策層之所以能夠直接決定高鐵的建設規模，是因為在中國的體制下，國家始終在資源配置上發揮著重要作用，不但能夠通過財政、貨幣、稅收和收入分配等方面的政策間接影響經濟資源的走向，而且能夠直接介入實體經濟而影響經濟活動，其中一個主要手段就是發動基礎工業項目（包括能源、交通、基本材料等領域）的建設。這種制度能力（institutional capacity）與公有制有關（如土地和某些工業資產的國有），與國家能夠控制投資來源有關，與對經濟發展的方向和目標實施計劃的傳統有關，甚至與政治體制有關。沒有這樣的體制，決策層就無法直接影響高鐵建設。由于有這個制度框架，所以鐵道部/中鐵總對高鐵建設規模的作用只能是次要的。因此，把決策層對于發展高鐵的作用置于中國能夠以基建項目執行宏觀經濟政策的制度框架之中，本章的第二個基本命題——國家是中國鐵路激進創新的直接行動者——就完全可以得到證明。
（作者系北京大學政府管理學院教授；來源：昆侖策網【作者來稿】）
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