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祝捷 段磊：武統后如何依法懲處“臺獨”分裂分子

點擊：  作者：祝捷 段磊    來源：評社  發布時間:2018-09-08 20:16:16

 

  

“和平統一，一國兩制”是國家解決臺灣問題的基本方針，實現國家和平統一，無疑是包括臺灣同胞在內的全體中華兒女的共同心愿。然而，堅持“和平統一”并不意味著對“臺獨”分裂分子及其分裂行為的一味姑息縱容，一旦其相關行為觸及《反分裂國家法》所設定的紅線，國家同樣有權依法采取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家斗爭，實現國家完全統一。①盡管“臺灣問題是政治問題，更是法律問題”②這一觀點已被理論界與實務界廣為接受，但受到“戰時無法治”等觀念的影響，不少人在“和平—非和平”的二分法之下，片面認為法律對臺灣問題的作用僅限于和平條件之下，若國家采取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家斗爭，則法律將失去用武之地。

 

基于對這一偏頗觀點的批判，我們以《反分裂國家法》第八、九條的規范邏輯與采取非和平方式展開反分裂國家斗爭的時間邏輯，提出采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題時所需考慮的九個法律問題，以期助益于廣大學界同仁對法律與這一問題之間的關系展開進一步思考。

 

一、如何界定“非和平方式及其他必要措施”的規范內涵?

 

“非和平方式及其他必要措施”是《反分裂國家法》第八條和第九條的“主題詞”，構成遏制分裂國家行為的堅強后盾與最終底線。然而，從學理上看，對“非和平方式及其他必要措施”規范內涵的界定仍有待進一步厘清。

 

一方面，從法規范分析的角度而言，《反分裂國家法》所規定的“非和平方式”有哪些具體形式，是否完全等同于“武力”或國際法上所使用的“戰爭”概念，還有哪些直接武力投送之外的非和平方式可以用于遏制分裂國家等問題，構成對這一規范內涵界定的重要面向。

 

另一方面，“其他必要措施”是《反分裂國家法》第八條和第九條規定的重要法律用語。一般認為“非和平方式及其他必要措施”應屬表達同一意涵的短語，應被理解為單純的以“武力”解決臺灣問題。然而，依照文義解釋，“非和平方式及其他必要措施”構成一個主從結構，其中“非和平方式”是主，“其他必要措施”是從。從連接詞“及”字的使用可以發現，“其他必要措施”在本質上是對“非和平方式”的重要補充。

 

因此，我們認為，“其他必要措施”是指與“非和平方式”緊密聯結、但在具體表現形式上與非和平方式有所區別的措施，包括但并不僅限于停止兩岸交往、開展經濟斗爭、懲戒或宣示懲戒(公訴、通緝等)主要“臺獨”分子和團體、開展輿論攻勢、封鎖臺灣地區國際空間等。因此，通過一定方式厘清《反分裂國家法》對于“非和平方式及其他必要措施”的規范內涵，對于這一條款的有效實施具有重要意義。

 

二、如何界定國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題的啟動條件已經具備?

 

根據《反分裂國家法》第八條第一款之規定，采取非和平方式及其他必要措施的啟動條件包括三項：

 

一是“‘臺獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實”；

二是“發生將會導致臺灣從中國分裂出去的重大事變”；

三是“和平統一的可能性完全喪失”。

 

那么，從法規范角度講，何種情形屬“臺獨”分裂勢力造成臺灣從中國分裂出去的事實，何種情形屬臺灣從中國分裂出去的重大事變，如何判斷和平統一的可能性完全喪失，均有待國家在適用此條規定時進一步予以解釋、厘清。此問題在一定程度上與“臺獨”概念的標定存在重要關聯。

 

長期以來，學界對“臺獨”概念的界定與認知存在一定程度的混亂，早期有不少人將“臺獨”狹義地理解為臺灣當局以特定方式宣告“臺灣獨立”的政治事實，忽略其他形式的“臺獨”分裂活動，而晚近則又有更多人將“臺獨”概念標定得過于寬泛，將臺灣民眾因其生活的特殊政治環境下形成的特殊政治話語、政治情感、政治思維，甚至是臺灣同胞愛鄉愛土的臺灣意識，一概視為“臺獨”思想和行為。③顯然，上述兩種對“臺獨”的認知和界定都是偏頗的，亦無法與《反分裂國家法》第八條實現有效的規范對接。

 

盡管有不少學者認為，過于清晰地界定《反分裂國家法》第八條所列的三種情形可能不利于國家根據兩岸關系形勢掌握對臺工作的主動權，但我們認為，《反分裂國家法》第八條第一款是國家啟動涉臺關鍵性措施的邏輯前提，作為一項具有法律效力的規范條款，法學學者，特別是憲法學者應當對這一條款的規范內涵作出合乎法教義學的解釋。

 

三、國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題時各國家機關的分工與程序性規定是否明確?

 

作為一部憲法性法律，《反分裂國家法》是對憲法原則的具體化。④這部法律不僅彰顯出國家對待“臺獨”分裂勢力及其分裂活動的基本立場，更在此背景下賦予了有關國家機關在反分裂國家斗爭中的職責職權，并且為這種職權的行使設定了法定的程序準則。

 

根據《反分裂國家法》之規定，國務院、中央軍事委員會決定和組織實施，并及時向全國人民代表大會常務委員會報告。這一條款界定了國務院、中央軍事委員會和全國人大常委會在反分裂國家斗爭中的具體權力定位問題，同時，也設定了采取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家斗爭的“決定和組織實施”主體和接受“報告”的主體。然而，從法釋義學角度來看，這一規定顯然過于模糊，操作性不足，亦存在許多值得研究的學理問題。如本條與我國現行《憲法》第六十二條第十五項規定的全國人大具有的“決定戰爭與和平的問題”的職權體現為何種邏輯關系?本條與我國現行《憲法》第八十九條第十六項規定的國務院有權“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態”之間具有何種邏輯關系?在“決定組織實施”非和平方式及其他必要措施中，中央軍委和國務院之間是否應存在一定的職能劃分?決定組織實施非和平方式及其他必要措施過程中，向全國人大常委會報備應當履行何種法定程序具有何種憲法意義?決定組織實施非和平方式及其他必要措施過程中應當遵循何種法定程序?

 

我們認為，作為一項事關中華民族偉大復興的重大事項，采取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家斗爭的過程，理應遵循“重大活動于法有據”的基本原則展開活動。因此，在特定條件下，各個國家機關的職能分工問題和相關措施的實施程序問題，無疑需要從理論層面，尤其是憲法學層面予以回應。

 

四、國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題的過程中如何依法遏制外部勢力干涉，占據國際道義制高點?

 

臺灣問題的產生，在很大程度上是外部勢力非法干涉的結果。由于兩岸在硬實力上存在巨大差距，國家在采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題時，遏制外國勢力以武力或非武力方式進行非法干涉，在一定意義上成為問題的關鍵。然而，如何遏制外國勢力干涉，在本質上屬政治、軍事和外交問題，并非單純的法律問題，但這并不意味著法律在此過程中不能發揮其應有作用。“法律戰”(legal warfare)的概念近年來已成為軍事法學研究的熱點話題之一，如何在反對外部勢力干涉臺灣問題的過程中，在打贏軍事戰、心理戰的同時，打贏“法律戰”成為法律人必須積極回應的重要問題。

 

在采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題時，展開“法律戰”策略的重點在于如何依照國際法和相關國家的國內法，形成對外國勢力干預的可能法律藉口的應對策略，進而完成回應和反制外國勢力干涉、爭取國際支持和道義制高點的對策安排體系。從當前以美國為代表的西方國家對他國內政的干涉情況來看，其干涉理據體現出極強的“價值性”特征，“民主”、“人權”、“正義”等概念，成為其干涉他國內政時最樂于尋找的藉口。以北約轟炸南斯拉夫聯盟事件為例，以美國為首的北約就是將南聯盟內部科索沃地區阿爾巴尼亞族和塞爾維亞族之間的民族矛盾和沖突包裝為一場“人道主義危機”，并以“保障人權”為名對南聯盟內政展開武裝干涉。在美國據以處理臺灣問題的基本法律《與臺灣關系法》中，其對臺灣問題的基本立場也以諸如“維護西太平洋和平、安全、穩定”、“美國對人權的關系，特別是對大約1800萬全體臺灣居民的人權的關心”、“維護并促進全體臺灣人民的人權是美國的目標”等條文，彰顯其未來可能干涉臺灣問題時采取的價值性理據。

 

因此，能否在采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題的過程中，以既符合我國對臺灣地區主權這一基本前提，又充分體現出一定價值性特征的話語表達國家采取非和平方式解決臺灣問題的必要性和正當性，應成為法學學者著重研究的論題之一。

 

五、如何在國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題的過程中依法保障臺灣平民和在臺外國人合法利益?

 

《反分裂國家法》第九條明確規定了國家在采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題過程中保障臺灣平民和在臺外國人合法權益，這既表明了國家在反分裂國家斗爭中明確堅持人道主義原則、將非和平條件下臺灣方面武裝人員和平民區分開來、將少數“臺獨”分裂分子和絕大多數臺灣普通民眾區分開來的基本立場，也表明了國家在特定情況下對臺灣地區人權保障的重視與關注。

 

近年來，隨著非國際性武裝沖突(內戰)成為常態，國際人道法的適用范圍也隨之從國際性武裝沖突擴展到非國際性武裝沖突，這就要求世界各國在包括內戰在內的各類武裝沖突中，均遵循國際人道法的要求，充分保障沖突中平民的基本人權。⑤同時，與外部勢力干涉臺灣問題的理據分析來看，能否在戰時保障好臺灣平民和在臺外國人的合法權益，亦構成我反對外部勢力干涉活動的重要事實依據。因此，能否通過一系列有效措施貫徹實施好《反分裂國家法》第九條的權利保障條款，對于我們在采取非和平方式解決臺灣問題過程中進一步爭取臺灣民心，減少實現國家統一之后治理臺灣地區的障礙，獲取更多國際社會支持，懾止外部勢力以“人道主義”為由對我相關行動展開的非法干涉活動均具有重大現實意義。

 

然而，在貫徹落實《反分裂國家法》第九條規定的過程中，仍有若干法律問題有待解決。如在緊急狀態下如何界定臺灣平民和在臺外國人“合法權益”的規范內涵?哪些國際人道法中的人道主義規則可適用于內戰條件下的臺海沖突?如何在特定情況下區分“武裝人員”與“臺灣平民”?上述問題都有待學者從憲法學、國際法學等學科的基本理論出發作出回應。

 

六、國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，對臺治理應采取何種治理戰略，如何處理臺灣地區原有政治架構?

 

歷史上各國在解決國家統一問題之后，都會遇到諸如統一區域的治理結構問題、各區域的融合問題、部分區域的國家認同問題、統一區域的再分離思潮問題等。⑥要解決這些問題，必須從戰略高度考慮國家統一之后建構統一區域的治理結構問題。“和平統一，一國兩制”是國家解決臺灣問題的基本方針，《反分裂國家法》第五條規定，“國家和平統一后，臺灣可以實行不同于大陸的制度，高度自治”，這一規定完成了對這一對臺基本方針的規范確認。然而，僅以文義解釋而言，這一條款顯然無法涵蓋“國家以非和平方式實現統一后”臺灣地區的治理結構問題。

 

那么，國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，在臺灣地區的治理過程中是否還應繼續采用“一國兩制”的治理戰略?若不采取傳統的“一國兩制”戰略，那么是否應在臺灣地區實行與大陸其他省份相同的治理模式?在采取非和平方式解決臺灣問題之后，是否應因采取非和平方式解決臺灣問題而全盤改變臺灣地區施行數十年的政治架構?若仍采取與大陸相對區別的治理策略，仍貫徹“一國兩制”的基本方針，那么臺灣當局當前施行的所謂“修正的雙首長制”、“五院體制”、“地方自治制度”等制度安排是否還應予以保留，亦或是修正后予以保留?若采取與大陸相同的治理策略，那么如何在法律層面實現對臺灣地區原有政治體制的全面改造?是否應結合對臺灣地區原有政治體制的調整，制定一部用于治理臺灣地區的基本法律?這些問題都需要我們運用法治思維和法治方式，結合既有國家整合過程中的治理經驗與臺灣地區的政治實踐，形成一套系統性解決方案。

 

七、國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，如何對待臺灣地區原有公職人員?

 

在采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，勢必涉及對原臺灣當局公職人員，尤其是基層公職人員的處置問題。當前，臺灣地區“軍公教”人員約有90萬人，占全島總人口將近4%，從其政治傾向上看，大多數“軍公教”人員多對一個中國原則持肯認立場，在島內選舉中屬“藍營”基本盤。因此，在解決臺灣問題后，應考慮將臺灣地區原有公職人員，尤其是基層公職人員與“臺獨”分裂分子相區分，注意將公職人員中的政治人物和一般公務員相區分，對其中相關人員進行精準甄別和區別對待。

 

在解放戰爭的歷史中，中國共產黨在建政過程中同樣面臨著因接管主要大城市而帶來的舊政權公務人員處置問題。其時，為順利接管城市，在中國共產黨尚缺乏對大城市管理經驗的情況下，采取了對舊政權公務人員“包下來”的基本政策，分步驟分階段地對相關人員進行了改造和處理，保證了當時城市環境的穩定。⑦我們認為，解放戰爭中的這段歷史在國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，對我們處理原臺灣當局公職人員具有一定的鏡鑒意義。當然，如何運用法治思維和法治方式處理好原臺灣地區公職人員，仍需廣大法學理論和實務工作者展開進一步理論構建與學理分析。

 

八、國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，在對臺治理過程中如何依法懲處“臺獨”分裂分子?

 

“臺獨”分裂勢力及其分裂活動是《反分裂國家法》規制的對象，因此，在采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，國家無疑應當依照法律規定，對“臺獨”分子的分裂行為予以懲處。我國現行《憲法》明確規定了我國公民具有維護國家統一的義務，而《反分裂國家法》更是明確提出“維護國家主權和領土完整是包括臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務”。為貫徹落實上述規定，我國《刑法》分則第一章規定了“背叛國家罪”、“分裂國家罪”、“煽動分裂國家罪”、“武裝叛亂、暴亂罪”等罪名，明確了上述危害國家安全和國家統一行為的刑事處罰方式。

 

因此，我們認為，在以非和平方式解決臺灣問題的過程中，應當充分運用上述規范，事先形成對“臺獨”分裂分子的法律處置方案。然而，在這一法律處置方案的形成過程中，仍有一些法律問題有待進一步廓清。如是否應當在采取非和平方式解決臺灣問題前，事先公布犯有“背叛國家罪”、“分裂國家罪”、“煽動分裂國家罪”、“武裝叛亂、暴亂罪”等罪名的“臺獨”分裂分子(犯罪嫌疑人)名單抑或直接由有關機關發布通緝令?是否應當在將部分或全部“臺獨”分裂分子緝拿歸案后，組織公開審判活動?是否有必要對部分持“臺獨”立場的人員予以剝奪政治權利的刑事處罰，以免其在國家統一后繼續從事“臺獨”分裂活動，煽動臺灣民心?是否有必要在解決臺灣問題過程中，對起到不同作用的“臺獨”分裂分子進行分類處理，以降低國家實現統一的阻力?是否有必要通過我國《憲法》規定的特赦制度，依照法定程序由全國人大常委會決定、最高領導人發布特赦令對曾主張“臺獨”分裂觀點或從事“臺獨”分裂活動、但有明確悔過行為并為國家統一工作做出一定貢獻的人士予以特赦，以爭取更多臺灣民心?追究“臺獨”分裂分子刑事責任是否應當預設一定限度，以免過于擴大打擊面?這些問題都有待法學學者在展開相關研究時予以回應，并提出建設性意見。

 

九、國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題后，在對臺治理中如何依法肅清“臺獨”遺毒重塑臺灣民眾國家認同?

 

當前，在“臺獨”分子的鼓噪下，島內民意結構出現一定程度的“偏獨化”傾向，青年世代的國家認同觀念發生較大變化，這對于國家統一后兩岸同胞實現心靈契合提出了挑戰。若國家采取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家斗爭，則這種因“臺獨”思潮引發的兩岸民意對立情緒有可能在一定條件下激化。因此，能否在采取非和平方式實現國家統一后，盡快消除“臺獨”分裂思潮長期以來對臺灣民眾的錯誤導向、轉變臺灣民眾被誤導的“國家認同”傾向，對推進兩岸在經濟社會等各層面的全面融合、消解兩岸民眾因“臺獨”分裂思想帶來的隔閡具有重要意義。

 

從香港回歸祖國后特別行政區治理中正反兩方面的經驗來看，由于缺乏充分的治理經驗和理論準備，國家未能盡快在香港開展“去殖民化”工作，以至于在香港回歸祖國十余年后，仍產生了極端本土主義和“港獨”思潮。不得不承認，在這一背景下，香港與內地的經濟社會融合發展受到一定影響，香港“人心回歸”仍存在相當程度的障礙。因此，從香港的經驗教訓來看，在展開國家采取非和平方式及其他必要措施解決臺灣問題的戰略謀劃時，有必要將國家統一后對臺治理過程中依法肅清“臺獨”遺毒、重塑臺灣民眾國家認同納入作為一項重要問題做好理論準備。

 

因此，我們在考慮戰后臺灣地區治理過程中，亦應從法律層面出發，對諸如如何運用法治方式取締“臺獨”組織、消除“臺獨”遺毒、引導臺灣民眾重塑正確的國家認同觀、消除因兩岸長期政治對立帶來的隔閡、推進兩岸同胞心靈契合等問題展開論證。

 

（作者：祝捷，武漢大學法學院副院長、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心執行主任、博導；段磊，武漢大學法學院講師、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心研究員；來源：中評社）