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中國社科院經濟所 | 經濟走勢跟蹤：美歐重提“產業政策”

點擊：  作者：孫小雨、張佶燁編譯    來源：微信公眾號“中國社科院經濟所”  發布時間:2019-12-20 09:53:16

 

       導讀：

由于擔心歐洲工業被美國和中國的競爭壓垮，歐盟正在重拾產業政策以維護歐洲的技術獨立。在美國，經濟學家也在討論和呼吁制訂產業政策的必要性，并提出建立“國家制造業基金”等政策建議。面臨脫歐的英國，也在討論脫歐后只有重建英國工業，才能避免陷入經濟急劇下滑的局面。

 

歐洲優先：歐盟重拾產業政策

據英國《金融時報》報道，由于擔心歐洲工業被美國和中國的競爭壓垮，歐盟正在重拾產業政策以維護歐洲的技術獨立。電池成為首批重點產業之一。

在斯德哥爾摩以西100公里處的一片林地上，一個全新的歐洲產業正在出現。在一棟灰色的箱式建筑內，數百名工人正在爭分奪秒地建造第一條由歐洲所有的電池生產線，產品將用于電動汽車、電網和其他很多領域。

諾斯伏特公司（Northvolt）位于瑞典中部韋斯特拉斯的這家工廠定于今年底投產，眼下一片繁忙景象。但在圈住某些區域的黃色警戒線上的英文和日文“limit line/限界線”字樣，表明諾斯伏特為了建造該廠而不得不借助亞洲的研發專長。

此前歐洲汽車制造商對電動汽車革命反應緩慢，幾乎完全依賴進口電池。目前全球電池生產由日本松下、韓國三星、中國寧德時代和比亞迪主宰。歐洲工廠僅占3%，而且多數為亞洲資本所有。

然而，由歐盟支持的投資工具和研究機構EIT InnoEnergy數據顯示，到2025年，歐洲整條電池價值鏈（開采、精煉、電池制造、電池包和回收）潛在價值可能達到2500億歐元。這讓歐盟的政策制定者和企業急于確保歐洲公司爭取到相當大一部分業務，在此過程中增加就業和增進技能。

在大眾、高盛和宜家的10億歐元資金支持下，諾斯伏特的韋斯特拉斯工廠將作為其位于瑞典北部謝萊夫特奧的規模大得多的超級工廠的彩排，后者將于2021年投產。

創建諾斯伏特的瑞典人彼得·卡爾森（Peter Carlsson）表示：

【“我們早就知道歐洲會出現電池工廠。”】

他創建諾斯伏特的初衷是創建一家與特斯拉（Tesla）抗衡的歐洲企業，他曾在特斯拉擔任經理。

【“但它們會是亞洲制造商旗下的工廠，還是一個真正的歐洲電池生態系統？這個選擇對于歐洲經濟、就業和汽車工業有著真正重大的影響。”】

這家新建的電池工廠是歐洲在應對中國和美國的競爭之際對于如何發展新產業改變思路后的首批措施之一。

卡爾森和他的諾斯伏特工廠處于一項雄心勃勃的努力的前沿：試圖在歐洲的土地上創建一個由歐洲企業所有的完整電池行業，這在10年前是不可想象的。這一努力涉及眾多業務領域，從開采和精煉鋰等原材料，到電池制造和回收利用。

各國政府、大學、歐盟機構以及包括領先汽車制造商在內的數十家企業，正聯手投入一項新的產業政策努力，此舉可能成為其它很多技術和行業的藍圖。

由于擔心歐洲工業被美國的技術優勢、華盛頓日益嚴重的保護主義以及中國壓垮，德國、法國和歐盟領導人重拾產業政策這件工具，以維護歐洲大陸的技術獨立，并確保其經濟生存。

特斯拉最近宣布，它將在柏林附近建造自己的超級工廠，制造汽車和電池，這只是加大了歐洲承受的壓力，要求其清醒過來，投入行動。有關奧迪將在德國裁員9500人的新聞進一步提醒人們，轉向電動汽車的趨勢可能會打擊向來是很多歐洲國家工業就業支柱的一個行業。

再加上歐盟確保其它國家分擔碳減排負擔的努力，以及再次向美元霸權地位發起挑戰的動作，這一切構成一個大膽嘗試，目的是把歐洲經濟利益放在首位。

法國財政部長布魯諾·勒梅爾表示：

【“我真的是從主權的角度來考慮這個問題的。”】

汽車工業對歐洲的工業基礎至關重要。但他表示，如果不得不進口電池（電池約占電動汽車成本的40%），歐洲可能會喪失生產鏈的增值環節及其帶來的技術訣竅。

【“移動性是一個主權問題。”】

對于支持者來說，鼓勵大規模歐洲價值鏈的行業合作、由公共資金資助的研究、過渡性補貼以及全球標準制定，是對國家主導投資的老式產業政策的明智重新詮釋。

【“當你通過新技術學到新的東西時，你希望成為其中的一部分，因為這可以蔓延到新的行業。”】

慕尼黑大學（Ludwig Maximilian University of Munich）經濟學教授達利婭·馬林（Dalia Marin）表示，

【“這是面向整個經濟的知識創造。”】

幾年前，這種戰略在歐洲曾經不合潮流。盡管法國和其他一些國家一向提倡政府在支持工業方面發揮積極作用，但歐盟更關心的是打造開放、競爭的市場，同時嚴格控制公共補貼。但美國的技術優勢和中國取得的進展迫使歐洲人反思。

【“當我們在2016年起步時，我們發現中國和歐洲在這方面的做法有相當大的不同。”】

卡爾森在諾斯伏特位于韋斯特拉斯的臨時辦公室的走廊上表示，

【“在中國，它們為企業融資，幫助行業形成規模，同時還致力于發展電動汽車市場。歐洲現在正開始追趕。”】

2017年歐洲電池聯盟（European Battery Alliance）的成立是一個轉折點。該聯盟由歐盟政策制定者和數十家企業組成，力求在歐洲打造一個創新而有競爭力的電池“生態系統”。

歐盟即將離任的能源事務專員、歐洲電池聯盟發起人馬羅什·謝夫喬維奇（Maros Sefcovic）表示：

【“兩年前，我們發現汽車業有一個假設，那就是向電動汽車的轉型將是很多年以后的事情，而電池會成為一種大宗商品。”】

行業的自滿情緒促使歐盟委員會進行干預，宣告電池代表著一條“戰略價值鏈”。歐盟汲取了太陽能發電的教訓：歐盟曾大舉投資于那項技術，結果卻發現中國企業主導了大規模生產，這在一定程度上是因為歐盟的環保標準要嚴格得多。

挑戰在于說服汽車制造商相信，初創的歐洲電池供應商可以大規模擴大生產，同時讓電池廠商放心，汽車制造商將成為長期買家。謝夫喬維奇表示：

【“我們需要利用歐盟委員會的號召力，讓相關人士匯聚一堂，形成共識。”】

諾斯伏特是歐洲電池聯盟倡議的首批受益者之一。當該公司在2017年宣布將在鄰近北極圈的地方建設一座40億美元的工廠時，投資者和客戶都表示懷疑——廠址距離歐洲主要的汽車裝配廠很遠，但其當地有充足而廉價的水電。

【“沒有人愿意成為在失敗的情況下在角落罰站的人。”】

卡爾森表示，

【“我們努力系統化地推動利益相關者一步步向前邁進。”】

該公司逐漸爭取到了合作伙伴的支持，包括卡車制造商斯堪尼亞（Scania）、工程集團ABB，以及風力發電機制造商維斯塔斯（Vestas）。

2018年，諾斯伏特為其在韋斯特拉斯的項目從歐洲投資銀行（European Investment Bank）借入5250萬歐元的低息貸款，一年后又從同一家銀行為其在謝萊夫特奧的項目融資3.5億歐元?？柹硎荆?span lang="EN-US">

【“最初幾步是最艱難的。”】

諾斯伏特在韋斯特拉斯的示范工廠可能規模較小，每年的電池產能只有約350兆瓦時。但其謝萊夫特奧工廠預計到2024年將擁有每年高達40千兆瓦時的產能，比特斯拉在內華達州的超級工廠還要大。這些電量相當于約20億個獨立電芯，或每年足以為50萬至60萬輛電動汽車供應電池。由于水電價格低廉，該廠的能源成本約為中國工廠的四分之一至三分之一。

諾斯伏特還與大眾達成一項合資協議，在德國北部的薩爾茨基特（Salzgitter）建立一家生產廠，每年產能最高可達24千兆瓦時?？柹硎荆Z斯伏特的最終目標是到2030年將每年產能提高到約150千兆瓦時，幾乎三倍于該公司目前規劃。

諾斯伏特在謝萊夫特奧的工廠將是歐洲第一家大規模本土電池生產廠，但對于歐盟的政策制定者來說，這只是個開始。

InnoEnergy表示，根據已宣布的投資，歐洲電池聯盟已幫助引導1000億歐元的公共和私營部門投資投入歐洲的電池制造業，并力求在歐盟國家建設多達25家超級工廠。

根據彭博新能源財經（Bloomberg New Energy Finance）的數據，到2023年，歐洲電池制造業的產能預計將發展到10倍于當前水平的規模，超越美國。

法國和德國政府正向兩家歐盟電池財團投入納稅人資金。其中一家是由法國牽頭、涉及7個歐盟成員國和17家公司，該財團正在尋求布魯塞爾批準10億歐元的政府援助。第二家由德國牽頭的財團將緊隨其后。這兩家財團都是作為“歐洲共同利益重點項目”（IPCEI）組織建立的，這是一個歐盟批準的機制，允許被認為具有重要戰略意義的跨國項目豁免正常的歐盟政府援助和競爭規則。

2018年，歐盟在微電子技術和網聯設備領域出臺了類似政策，批準了17.5億歐元的政府援助。此前它在高性能計算領域有一個更早的計劃。在電池之后，歐盟委員會正尋求對其他技術采取相同措施，包括氫能技術、重工業脫碳、自動駕駛汽車、智能醫療和網絡安全。

歐盟的競爭事務委員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）在10月對歐洲議會（European Parliament）表示：

【“我確信，我們的產業戰略應該調動歐盟的工具箱，支持對歐洲有重要戰略意義的關鍵價值鏈和技術的發展。”】

此言反映了今年歐洲政策的重大轉變。

【“客觀的標準是這一切的基礎——也就是說，評選標準是因為他們對技術主權做出了貢獻，或是因為他們能夠為多種歐洲產業提供支持。”】

在電池領域，焦點在于整個生產周期。謝夫喬維奇表示，歐盟已經識別了位于10個歐盟國家的礦業項目，這些項目可能使歐盟的鋰產量到2030年達到全球的30%。但是，根據歐盟委員會的資料，歐洲目前還沒有鋰精煉能力。

歐盟還計劃最遲在2023年完成對電池法規的全面修訂，將對礦物采掘、電池生產、軟件標準（例如要求所有電池能夠將電力輸送回電網）和回收設定新的環境標準。它將為歐盟提供一個機會，使其根據自己的規范來塑造全球市場的，潛在迫使中國制造商遵循更嚴格的環境標準。

不是所有人都樂于見到歐盟擁抱干預主義。德國經濟部長彼得·阿爾特邁爾（Peter Altmaier）在今年早些時候提倡一項積極的產業政策，包括創建歐洲冠軍企業，使這場歐盟辯論堅定地倒向法國一貫主張的方向，這招致德國經濟界保守人士的強烈批評。

德國前高級官員杰羅明·策特爾邁爾（Jeromin Zettelmeyer）當時表示，阿爾特邁爾推動“閉合價值鏈”、想要讓所有階段的生產都遷回歐洲，這很有“特朗普特色”，將會加劇效率低下、損害競爭力。

【“這是現在警鐘敲響的地方。”】

位于布魯塞爾的自由市場智庫“歐洲國際政治經濟研究中心”（ECIPE）主任埃里克松（Fredrik Erixon）表示，

【“這與一般認知有關——迄今這種認知在美國比在歐洲更強烈——即規模是競爭力的關鍵，而在高度集中與維護競爭市場之間是有取舍的。”】

埃里克松表示，雖然他原則上不反對電池財團的構想，但風險在于“在如此多國家和如此多企業之間拼湊出一個妥協方案的過程，最終得到一個沒人想要的結果”。它可能會印證那句諺語：“駱駝是委員會設計出來的馬”（諷刺群體決策的低效——譯者注）。

但歐洲如此強烈地擔憂來自美國和中國的技術競爭不斷加劇，以至于很少有政府不熱心于歐洲自己的產業政策的想法。法國財長勒梅爾表示：

【“我們在不到一年時間里在歐洲建立起一個新產業。電池的案例展現出，當我們有明確的方向、強大的決心和公私合作伙伴關系，我們可以做到。”】

在諾斯伏特，卡爾森正在與時間賽跑。謝萊夫特奧工廠第一期的電池產量已經銷售一空，即便該廠要在兩年后才能投產。該公司發展速度如此之快，以至于他擔心需求的爆炸性增長可能造成原材料供應瓶頸。

【“挑戰在于，這個產業沒有中間道路可走：你需要發展壯大才能形成規模，那樣才有機會，”】

他表示，

【“這其中有一些風險……（但是）就眼下而言，一切在于執行。”】

美國需要產業政策

亞瑟·赫爾曼（Arthur Herman）在《美國事務》（American affairs）2019年第3卷第4期上發表的題為“America Needs an Industrial Policy”的文章中說，產業政策在很大程度上一直是美國政客和經濟學家的禁忌話題。但最近對于政府在塑造美國經濟命運中扮演適當角色的態度和態度發生了轉變。越來越多的人擔心，將政府的角色限制為僅僅依靠市場機制會損害我們的經濟未來和國家安全。越來越多的人認為，必須尋求超越市場原教旨主義的政策選擇，并且如果不追求這些選擇，可能會使我們走上一條通往農奴制的道路。

赫爾曼引述了多夫·齊格勒（Dov Zigler）在《美國事務》最近的一篇文章的觀點：市場體系擅長于激勵經濟效率，發現先進技術并將其商業化，以及分配資源以適應偏好，擴大國內市場自由度也可能促進保障公民權利的非功利目標。但是，更完善的市場體系本身并不能替代對國家優先事項的認識或對國家目標的戰略追求。

國家產業政策的支持者認為，不受限制的市場以及政府僅通過減稅之類的財政政策或調整利率之類的貨幣政策來刺激經濟增長的努力所產生的有限效果。但是，與教條主義的計劃經濟支持者不同，產業政策的目標不是遏制私人企業，而是朝著新的方向發展，這一結果對國家利益至關重要，但僅靠市場是無法實現的。

赫爾曼指出，美國的失業和制造業下滑，可以直接追溯到中國作為經濟競爭對手的崛起。最近政界人士、學者和公眾意識到，美國需要從根本上調整其經濟戰略。

文章建議美國要建立長遠眼光：首先，當然，需要制定一個清晰，全面的戰略，以利用現有優勢來對沖全球競爭中的抵消因素。第二，必須有堅定而持久的總統來領導，目的是使私營部門和公共部門共同努力，而不是互相干擾。第三，必須與盟國保持密切協調。需要在這些關鍵領域與英國、加拿大、日本和韓國等盟國進行計劃和密切合作，同時將技術和知識轉讓限制措施限定在主要的對手國尤其是中國。第四，必須堅定地致力于改革現狀，而不是簡單地修補。關鍵點在于：在政府與企業之間建立共識，達成政治意愿。

美國應建立國家制造業基金

斯里達爾·科塔和托姆·馬霍尼（Sridhar Kota and Tom Mahoney）在《美國事務》第3期上發表的“Reinventing Competitiveness The Case for a National Manufacturing Foundation”一文中認為，如果美國想保持我們作為先進經濟體的地位，就需要從戰略上考慮產業的未來。改革稅收、貿易和監管政策不可能確保在美國建立未來的制造業。大型上市公司不太可能放棄對短期財務指標的關注，因此聯邦政府必須介入以進行戰略投資，以重建美國經濟的真正基礎：創新能力和建設能力。

文章認為，美國現有的先進制造業計劃分散在多個聯邦機構中，沒有哪個機構將美國制造業競爭力作為其核心任務，其結果是零星的創新和制造方法。而近期的歷史表明，這種方法行不通。

作者認為，有更好的方法，美國不能讓最好的R&D成果停留在實驗室里或由競爭對手在海外制造，還應該建立一個國家制造基金（National Manufacturing Foundation ，NMF），以投資開發有前途的技術并將其生產固定在美國本國。

作者表示，NMF將解決美國創新和生產生態系統中的一系列關鍵需求。這始于聯邦政策制定的結構：新基金會將為美國政府中與制造業相關的研發建立一個“聯絡點”，從而有助于需要協調機構間的流程。

NMF的任務分為五部分：

首先，這將有助于確保研究突破真正在美國制造。這意味著要進行集中投資，以提高技術準備水平（TRL）和制造準備水平（MRL）。NMF應該建立一系列轉化研究中心（TRC），嚴格把重點放在推進TRL和MRL上，從創新渠道中提高商業上可行的量產產品。

其次，除了對轉換研究中心的投資外，NMF還將大量投資于多種工業應用通用的工程和制造工藝技術的應用研究。

第三，NMF將支持通過公私合作伙伴關系建立的新的制造業投資基金，以增加用于硬件初創企業和擴大規模的資金。

第四，NMF將釋放新的財務和技術支持，以幫助中小型制造企業重建國內供應鏈。

最后，NMF通常會與州和地方政府合作，提供資源來建立成功的工程教育和培訓計劃。

所有這些提議的核心目標是：使服務于美國納稅人的聯邦研發已經在進行的投資獲得最大的回報。作者認為，即使在美國當前的政治中，這種政策轉變也應該是可能的。從總統競選初期到政府施行關稅，特朗普總統一直表現出將國家制造業競爭力置于主流經濟正統觀念之上的意愿。雖然共和黨人和許多民主黨人長期以來一直對“工業政策”表示厭惡，但越來越清楚的是，我們過去的放任自由做法已經相當于幾十年的“單方面裁軍”。因此，應該將上述政策長期化。

重建英國工業：英國脫歐后經濟計劃

一位前英格蘭銀行經濟學家以杰羅姆·道格拉斯（Jerome Douglas）的筆名在第4期《美國事務》上發表的文章“Rebuilding British Industry: A Plan for the Post-Brexit Economy”中分析說，鑒于政治動蕩和英國脫歐前后的變化程度，保守黨的自由市場意識形態與既定的獨立目標之間如此深的脫節可能會造成混亂。撒切爾自由市場政策幾乎肯定會使情況惡化，特別是考慮到英國的脆弱地位。相反，英國必須奉行積極的工業和制造業政策（aggressive industrial and manufacturing policy），以避免英國脫歐后的經濟危機。要走這條路，保守黨領導人必須遵循他們更好的直覺，并制定出符合其目標的政策。英國的獨立取決于英國的制造業和國內消費，但是，1980年代的自由市場政策無法使我們達成目標。

這位銀行家認為，自19世紀以來，英國的經濟一直以帝國制度為基礎（based on empire）——貿易在（帝國）系統內進行，倫敦金融城做出必要的財務安排。但是，英國人從未承認自己的經濟成功是建立在帝國的基礎上的。在帝國時代及其后，他們誤以為該體系建立在所謂的自由貿易（on so-called free trade）基礎上，英國政治經濟學甚至將這一神話變成了偽科學理論。這是意識形態的本質：旨在使英國人民乃至世界放心，英國不是通過征服和軍事力量取得成功，而是通過艱苦的經濟競爭取得了成功（success through conquest and military force, but rather through hard-fought economic competition.）。

但是英國的模式無法永遠維持下去。它始終依靠為投資者提供優惠條件，將外國資本吸引到倫敦，但這需要很高的利率，以至于經濟無法增長，而且要祈禱金融泡沫永遠不會破裂。

銀行家還提出，為什么英鎊匯率下跌不會導致經常賬戶赤字的重新平衡？首先，英國幾乎沒有制造能力。當英國人民的收入增長時，他們被迫將這些收入的很大一部分用于進口。即使這些進口商品的價格上漲，也別無選擇，只能購買它們（即，它們是價格無彈性的進口商品）。這也意味著，每當英鎊貶值時，英國人民的實際消費能力就會急劇下降。在此期間，其他國家公民的實際收入一直在增長，但在英國卻一直在下降。自2008年以來，英國人的實際收入平均下降了6.25%。在2014年底的低谷甚至下跌了11.5%，這是購買力的巨大損失。

英鎊貶值導致英國人民的生活水平大大下降。但是出口市場盡管占總收入的百分比略有增長，但與英國人依賴的進口相比，增長還遠遠不夠。而且，因為英國實際上并沒有生產更多的產品，因此即使英鎊匯率下跌，也沒有什么可出口的產品。經濟學家可能認為，貨幣貶值會導致新工廠突然冒出來。但是英國經過幾十年的去工業化之后，這種情況已經不會發生了。

作者認為，英國目前處于非常困難的境地。除非它能找到某種方式來擺脫進口依賴，否則肯定會在未來幾年看到生活水平的急劇下降。經濟幾乎完全依靠變化無常的金融部門這一事實，意味著觸發事件往往每兩年就會使實際工資下降。鑒于英國動蕩地退出歐盟，未來幾年肯定會出現許多觸發危機的事件發生。因此，英國需要一條新的道路。

作者認為，使英國擺脫困境，應該將盡可能多的經濟力量集中到國內市場，必須根據能否促進國內產業發展，避免購買外國產品的程度來判斷每個政策。當然，促進出口也可能有所幫助，但政府主導的出口繁榮更難以實現。

推動英國繁榮的真正關鍵是讓消費者購買英國產品和服務。目前，進口約占英國GDP的31%，政策制定者應設法使這一數字降到至少20%。

最簡單的方法是仔細檢查英國正在進口什么。那些容易在國內生產的產品應在國內生產。政府應該激勵甚至補貼國內企業，使其產品能夠替代國際企業。英國迫切需要進口替代方案，政府應開始補貼英國工業生產目前在國外購買的商品。鑒于歐盟不受任何貿易規則的約束，特別是從歐盟的退出，使他們有足夠的空間進行此操作。

作者還建議，應該建立一個由市場分析師和經濟學家組成的中央機構，以追蹤進口并重點規劃可能被替代的產品。還應設立一家開發銀行發行補償這種進口替代品的債券，由英格蘭銀行購買，并根據減少進口的年度目標，每隔幾年設定一次該開發銀行的預算。然后，市場分析師和經濟學家會將這筆預算用于最有前途的行業。

在教育方面，工程學和其他相關學位應得到政府的資助，應大力鼓勵中學生參加相關課程學習。同時，應將目前在國外工作的英國工程師帶引回國內開展該項目。這項努力應在國家振興的旗幟下進行，并應具有與第二次世界大戰期間在英國所見相同的公共精神。

如果英國不采取工業振興計劃，那么人們將記得退出歐盟的時刻就是英國經濟急劇下滑時期的開始。

【本文原載微信公眾號“中國社會科學院經濟研究所”，整理、編譯：孫小雨、張佶燁；責任編輯：王硯峰】