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任澤平丨?中國財政報告2019：財政形勢嚴峻，怎么穩增長和促改革？

點擊：作者：任澤平羅志恒孫婉瑩來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-01-04 08:56:03

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【導讀】

2019年中央提出減稅降費2萬億目標，前三季度全國減稅降費1.78萬億，財政部預計全年完成2.3萬億元。但經濟下行疊加減稅降費導致財政形勢尤其是地方財政極為嚴峻，前三季度稅收收入負增長，下半年略有好轉也接近零增長；1-11月6省市財政收入負增長，土地財政增速大幅下滑；同時強化逆周期調節導致支出增速較高，收支矛盾突出，引發對財政可持續性和未來財政空間的討論。當前全國及各省市財政形勢、社保可持續性如何？全國及各地區政府債務風險有多大？2020年財政政策向何處去？赤字率是否可以破3%？

【摘要】

一、經濟下行疊加減稅降費，地方財政形勢嚴峻，制約基建穩增長：公共預算收入大幅放緩，2019年1-11月稅收接近零增長，6省市財政收入負增長，重慶等地調減預算目標；土地出讓收入增速大幅下滑

從全國層面看，財政收入增速大幅放緩，主要是增值稅和個稅下滑幅度較大，國企利潤上繳大幅增加推動非稅收入快速增長；土地財政收入增速大幅下滑；中央財政收入占比48.1%，較去年上升1.6個百分點；中央財政支出占比14.8%，與去年持平；民生支出占比略有提高，基建相關支出占比有所下降，但與國際比我國仍是發展建設財政，民生支出有待進一步提高。今年前三季度全國累計新增減稅降費17834億元，其中新增減稅15109億元，新增社保費降費2725億元，其中增值稅減稅7035億，個人所得稅改革新增減稅4426億元，個稅累計人均減稅1764元，制造業減稅4738億。2019年1-11月全國財政收入增速3.8%，較2018年全年下滑2.4個百分點，遠低于名義GDP增速；稅收收入累計同比0.5%，較2018年下滑7.8個百分點。分稅種看，個人所得稅和增值稅收入大幅下滑，1-11月個人所得稅和增值稅累計同比分別為-26.8%和2.3%，較2018年全年下滑42.7和6.8個百分點。進口貨物增值稅、消費稅同比-8.7%；關稅同比-2.2%，車輛購置稅同比-0.3%，反映進口和汽車消費較差。2019年1-11月非稅收入累計同比25.4%，較2018年全年大幅增加30.1個百分點，主要源于國有資本經營收入與國有資源（資產）有償使用收入，兩項合計增收額占全國非稅收入增收額的93%，拉高全國非稅收入增幅24個百分點。

政府性基金收入增速大幅下滑，土地出讓金增速下滑近17個百分點。1-11月全國政府性基金收入同比9.5%，較2018年全年下滑13.1個百分點。其中，地方土地出讓收入累計同比8.1%，較2018年下滑16.9個百分點，與房地產融資全面收縮等政策偏緊有關。

經濟下行、房企融資收緊，房地產相關稅收和土地出讓收入增速下行，但房地產對全國財政尤其是地方收入的貢獻度依然較高。1-11月房地產相關稅收收入累計2.8萬億元（占全國稅收收入、全國公共財政收入的18.5%和15.5%），土地出讓收入5.7萬億，兩者之和8.5萬億相當于全國公共財政收入與政府性基金收入合計的34.6%。考慮到增值稅、企業所得稅、個人所得稅中央和地方的分成，1-11月房地產貢獻的歸屬地方政府的相關稅收與土地出讓收入合計7.9萬億，占地方收入（公共財政與政府性基金收入之和）的50.2%。

公共財政支出增速高于GDP增速，但舉債終身追責、配套融資收縮導致基建增速低迷。2019年以來經濟下行壓力加大，政策加強逆周期調節，財政支出進度加快。前三季度財政支出累計同比9.4%，高于同期GDP名義增速和收入增速2.2和6.1個百分點；支出進度為75.9%，比序時進度（75%）快0.9個百分點。支出結構方面，1-11月社保與就業、醫療等民生支出占比分別為12.1%和7.3%，略高于去年，值得關注的是，債務付息支出占比達到3.8%，超過科技支出。與基建相關的支出如節能環保同比14.3%，但農林水、交運支出同比分別為6.5%和6.3%，低于整體支出增速。事實上，今年基建增速反彈力度弱，其中1-11月水電燃氣和水利環保增速分別是3.6%和2.8%，分別較去年同期上升12.4和0.4個百分點，交運郵政倉儲增速2.8%，較去年同期下降0.2個百分點。

從地方層面看，減稅降費導致地方財政收入增速迅速回落，1-10月6省市財政收入為負增長，除上海外各省市財政收支差額均為負。1-10月6省市財政收入轉負，分別為吉林（-9.3%）、西藏（-6.2%）、重慶（-5.5%）、黑龍江（-4.2%）、甘肅（-2.0%）和寧夏（-1.0%）。此外，另有5省市財政收入累計增速不足1%，包括天津（0.1%）、上海（0.1%）、北京（0.3%）、新疆（0.5%）和山東（0.6%）。積極財政政策發力，12省市財政支出累計增速在10%以上。其中貴州（16.9%）、云南（15.5%）、浙江（14.7%）、湖南（14.2%）、山西（14.1%）和江西（13.9%）支出增速較高，1-10月累計同比均高于13%。其次，河北（11.5%）、廣東（10.7%）、安徽（10.8%）、新疆（10.6%）、河南（10.5%）、廣西（10.5%）和黑龍江（10.3%）財政支出累計增速也在10%以上。減收和增支并行，1-10月全國各省市僅上海收支差額為正。僅考慮本級公共財政收支，全國除上海外各省市財政收支差額均為負，其中河南（-5173億元）、四川（-5148億元）、湖南（-4910億元）和云南（-3976億元）收支差額較高。

二、2019財政政策與改革：開源節流落實減稅降費，推動財政體制改革

2019年以來為推動減稅降費實質落地，政府開源節流，堅持過“緊日子”。開源方面，主要是增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，多渠道盤活各類資金和資產。節流方面，壓減一般性支出5%以上、壓減“三公”經費3%左右，長期沉淀資金一律收回，同時強化績效管理，鼓勵地方政府優化支出結構，裁撤無效經費使用和冗員。減稅降費舉措方面，第一，小微企業普惠性減稅、個人所得稅專項附加扣除政策已于1月1日起實施；第二，深化增值稅改革措施已于4月1日起實施，16%和10%的稅率分別降至13%和9%；第三，降低社會保險費率已于5月1日起實施，養老保險繳費率降至16%；第四，清理規范行政事業性收費和政府性基金措施已于7月1日起實施，行政事業性收費收入在去年同期大幅下降19.3%的基礎上，今年1-9月又下降0.1%；第五，6月1日起，對部分先進制造業行業放寬了增值稅留抵退稅條件；2019年10月1日至2021年12月31日，將生活性服務業增值稅加計抵減比例由10%提高至15%。

財稅改革繼續推進，以保持增值稅“五五分享”穩定地方收入預期，以后移消費稅征收環節逐步拓展地方稅源。10月9日，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》。其一，保持增值稅中央和地方“五五分享”比例穩定；其二，調整完善增值稅留抵退稅分擔機制；三是后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。消費稅目前屬于中央稅，稅源充足且收入穩定，通過穩步下劃可以為地方財政帶來拓展收入。從短期看，這一舉措將為地方進行基建投資提供收入來源，部分對沖土地出讓收入增速下滑的影響。從長期看，這一舉措使得地方收入直接與當地消費掛鉤，促使地方政府深耕當地消費，擴大內需。

三、2020年財政政策展望：建議上調赤字率、增加專項債額度，支持減稅降費和基建，減稅降費從增值稅轉向企業所得稅和社保

我國狹義的公共財政赤字率已不能反映真實情況，實際赤字率已突破3%，考慮到準財政活動的債務融資，廣義財政赤字率已突破10%，固守3%的狹義赤字率指標意義已不大，加強財經紀律主要應通過問責和理順財政體制而非控制赤字率。我國官方公布的赤字由于經過調整，常年穩定在3%及以下，2017和2018年為3%和2.6%，但事實上該指標已不能反映實際的財政收支缺口。考慮結轉結余和調入資金使用，2015-2018年中國實際赤字率3.4%、3.8%、3.7%和4.2%；再考慮專項債，實際赤字率為3.6%、4.3%、4.7%和5.7%。2015-2018年IMF測算的增擴赤字率分別為8.5%、10.5%、10.7%和11.1%。

當前國內經濟下行壓力加大，三駕馬車均放緩，2020年經濟將再下臺階，我們建議2020年財政政策更積極，平衡財政轉向功能財政，上調赤字率和專項債發行規模，支持減稅和基建。1）適當擴大赤字，赤字率突破3%，赤字總額3萬億，為減稅降費和增加支出穩基建騰出空間。其中，尤其要增加中央赤字，增加對地方的轉移支付。2）增加專項債額度，建議上調至3萬億。3）優化減稅降稅方式，從當前主要針對增值稅的減稅格局轉為降低社保繳費率和企業所得稅稅率，提升企業獲得感。4）增加國有資產利潤上繳比例，避免稅收增速下行導致“亂收費”等惡化營商環境行為。5）削減民生社保之外的開支，精簡機構人員，優化支出結構，提高財政支出效率。6）改革財政體制，明確中央和地方事權和支出責任，給地方放權，穩定增值稅中央和地方五五分成，落實消費稅逐步下劃地方。

【正文】

1 經濟下行疊加減稅降費，公共財政和土地收入增速大幅下滑，地方財政吃緊制約逆周期調節力能力

1.1 全國層面：經濟下行疊加減稅降費，稅收收入接近零增長

1.1.1 2019年1-11月全國稅收收入僅增0.5%，非稅收入增速大幅提高

2019年財政收入增速大幅放緩，其中稅收收入僅增0.5%，非稅收入增速快速提高。2019年全國公共財政收入增長持續放緩，1-11月累計同比下滑至3.8%，較2018年全年下滑2.4個百分點，遠低于名義GDP增速。其中10-11月財政收入同比回升存在低基數效應，剔除基數效應后實際財政形勢更加嚴峻。分中央和地方看，地方收入增速下滑幅度更大，1-11月中央和地方財政收入累計同比分別為4.8%和3.0%，較2018年全年下滑0.5和4.0個百分點。分稅收和非稅收入看，稅收收入增速大幅下滑，非稅收入增長迅速。1-11月稅收和非稅收入累計同比分別為0.5%和25.4%，較2018年全年分別變化-7.8和30.1個百分點。非稅收入包括行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益等。而年內非稅收入大增主要來自國有資本經營收入與國有資源（資產）有償使用收入，1-11月國有資本經營收入7446億元，同比增加3812億元，增長1.6倍，國有資源（資產）有償使用收入6917億元，同比增加922億元，增長15.4%。以上兩項合計增收額占全國非稅收入增收額的93%，拉高全國非稅收入增幅24個百分點，非稅收入占比從2018年的14.7%提高至16.4%。

稅收收入中，個人所得稅和增值稅增速大幅下滑，體現減稅降費力度較大。2018年10月1日起新個稅起征點實施，2019年1月1日含專項附加扣除的新個稅法全面實施；2019年4月1日起增值稅減稅落地。今年前三季度全國累計新增減稅降費17834億元，其中新增減稅15109億元，新增社保費降費2725億元，其中增值稅減稅7035億，個人所得稅改革新增減稅4426億元，個稅累計人均減稅1764元，制造業減稅4738億。2019年1-11月個人所得稅和增值稅累計同比分別為-26.8%和2.3%，較2018年全年下滑42.7和6.8個百分點。兩項稅收增速的下滑反映了當前減稅力度較大，但與此同時經濟下行也帶來稅收收入的下滑。2019年1-11月企業所得稅累計同比5.7%，較2018年全年下滑4.3個百分點。

減稅效應促使增值稅和個稅占稅收收入比重下降，企業所得稅占比自7月迅速下滑凸顯經濟下行壓力。2018年增值稅、企業所得稅、進口環節增值稅和消費稅和個人所得稅是我國稅收收入的主要來源，分別占比39.3%、22.6%、10.8%和8.9%，合計占比82%。2019年減稅降費后增值稅和個人所得稅對稅收收入的貢獻有所下降，1-11月增值稅和個稅占稅收收入比重分別為38.7%和6.3%,較2018年分別下滑0.6和2.5個百分點；消費稅和企業所得稅占比分別為8.3%和24.6%，較2018年分別提高1.5和2.1個百分點。但需要注意的是，企業所得稅對稅收的貢獻自2019年7月以來呈波動下滑趨勢，自7月的28.1%下滑至11月的24.6%，由于企業所得稅與企業利潤直接掛鉤，企業所得稅占比迅速下滑反映了經濟下行、PPI轉負背景下的企業盈利承壓。

政府性基金收入增速大幅下滑，土地出讓金增速下滑近17個百分點。1-11月全國政府性基金收入同比9.5%，較2018年全年下滑13.1個百分點。分中央和地方看，1-11月中央和地方政府性基金收入同比分別為2.2%和10%，較2018年全年分別下滑2.0和13.8個百分點。地方政府性基金收入增速大幅下滑的主要原因是國有土地出讓收入增長的大幅放緩。2018年地方政府性基金收入7.14萬億元，其中土地出讓收入為6.51萬億元，占政府性基金收入比重達91.2%；2019年1-11月地方土地出讓收入累計同比8.1%，較2018年下滑16.9個百分點。土地出讓收入增速大幅放緩與房地產融資全面收縮等政策偏緊相關。

經濟下行、房企融資收緊，房地產相關稅收和土地財政增速下行，但對財政的貢獻度依然較高。與房地產相關的稅種有11個，主要有房地產企業所得稅、土地增值稅、房屋轉讓的個人所得稅、增值稅、契稅、房產稅（非房地產稅）、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城建稅和教育費附加等。1-11月房地產相關稅收收入累計2.8萬億元（占全國稅收收入、全國公共財政收入的18.5%和15.5%），土地出讓收入5.7萬億，兩者之和8.5萬億相當于全國公共財政收入與政府性基金收入合計的34.6%?？紤]到增值稅、企業所得稅、個人所得稅中央和地方的分成，1-11月房地產貢獻的歸屬地方政府的相關稅收與土地出讓收入合計7.9萬億，占地方收入（公共財政與政府性基金收入之和）的50.2%。

1.1.2 前三季度財政支出增速高于GDP增速2.2個百分點，顯示積極財政在發力

前三季度財政支出增速高于GDP增速顯示積極財政在調節發力，但減稅降費和經濟下行限制財政發力空間。從歷史經驗看，2008-2009年、2011-2013年經濟下行時期，財政支出增速高于名義GDP增速。2018年財政支出累計增速8.7%，名義GDP增速8.9%，財政支出增速與名義GDP增速相當。2019年以來經濟下行壓力加大，政策加強逆周期調節，財政支出明顯加快。一季度公共財政支出同比15.0%，高于同期名義GDP增速7.6個百分點，一季度GDP與2018年四季度持平。但隨著減稅降費的落實和經濟下行帶來的稅收下滑，公共財政支出增長放緩，前三季度財政支出增速同比9.4%，高于名義GDP2.2個百分點，1-11月財政支出累計同比7.7%，1-11月基建投資（含水電燃氣）累計增速為3.5%。

教育、社保和城鄉社區支出占財政支出約四成。2018年財政支出中教育、社保和就業、城鄉社區、農林水和一般公共服務占比位列前五，分別占比14.6%、12.2%、10.0%、9.5%和8.3%。此外，醫療、科技、文體傳媒分別占比7.1%、3.8%、2.3%。2018年美國政府（聯邦和地方）財政支出前五的領域為醫療衛生、社保、一般公共服務、教育、國防，占比分別為23.2%、22.2%、16.2%、14.2%和9.2%。我國的財政支出結構與美國相比，教育支出占比相當，社保、醫療和國防支出占比較低。2019年1-11月，社保與就業、醫療等民生支出占比有所提高，分別占財政支出比重為12.1%和7.3%，值得關注的是，債務付息支出占比達到3.8%，超過科技支出。與基建相關的支出如節能環保增速14.3%，但農林水、交運支出分別為6.5%和6.3%，低于整體支出增速。事實上，今年基建增速反彈力度弱，其中水電燃氣和水利環保投資增速分別是3.6%和2.8%，分別較去年同期上升12.4和0.4個百分點，交運郵政倉儲增速2.8%，較去年同期下降0.2個百分點。分中央和地方看，中央和地方財政支出節奏基本同步，1-11月累計同比分別為8.3%和7.6%，分別較2018年下降0.5和1.1個百分點。

1.2 地方層面：6省市財政收入增速轉負,12省市財政支出增速高于10%

1.2.1 6省市財政收入轉負，全國僅上海財政收支差額為正

減稅降費推動地方財政收入增速迅速回落，1-10月6省市財政收入同比轉負。2019年1-10月6省份財政收入負增長，分別為吉林（-9.3%）、西藏（-6.2%）、重慶（-5.5%）、黑龍江（-4.2%）、甘肅（-2.0%）和寧夏（-1.0%）。此外，另有5省市財政收入累計增速不足1%，包括天津（0.1%）、上海（0.1%）、北京（0.3%）、新疆（0.5%）和山東（0.6%）。財政收入增長較快的省份有河北（8.4%）、廣西（8.0%）、河南（7.9%）和浙江（7.7%）。

逆周期調節發力，12省市財政支出累計增速在10%以上。其中貴州（16.9%）、云南（15.5%）、浙江（14.7%）、湖南（14.2%）、山西（14.1%）和江西（13.9%）、為支出增速最高的6個省，1-10月累計同比均高于13%。其次，河北（11.5%）、廣東（10.7%）、安徽（10.8%）、新疆（10.6%）、河南（10.5%）、廣西（10.5%）和黑龍江（10.3%）財政支出累計增速也在10%以上。同時，上海（-2.7%）、北京（-1.1%）和吉林（-0.7%）財政支出累計同比為負。

在減稅降費和加強逆周期調節背景下，1-10月全國各省市僅上海收支差額為正。2019年減稅降費和經濟下行導致財政“減收”，同時在逆周期調節壓力下各省市“增支”，僅考慮公共財政收支，則全國除上海外各省市財政收支差額均為負，其中河南（-5173億元）、四川（-5148億元）、湖南（-4910億元）和云南（-3976億元）收支差額較高。天津（-683億元）、北京（-701億元）、海南（-736億元）和寧夏（-841億元）收支差額較小，上海（253億元）為唯一正收支差額省份。

從1-10月財政自給率看，西藏（11.0%）和青海(16.7%)自給率最低，不足20%。甘肅（21.8%）、黑龍江（22.1%）、新疆（22.1%）和寧夏（29.4%）不足30%。全國僅上海市（104%）財政自給率超過100%，全國有四省，北京（88.1%）、浙江（82.1%）、廣東（78.3%）和江蘇（76.4%）自給率高于70%。

1.2.2 增值稅和企業所得稅是各省主要稅收收入來源

從稅收和非稅占比看，上海、北京、浙江稅收占比最高，意味著財政收入更加穩定，西藏、寧夏、廣西非稅收入占比最高?？傮w上，經濟發達地區財政收入對稅收收入依賴度更高，全國財政收入中稅收占比最高的省份如上海（88.4%）、北京（86.2%）、浙江（84.7%）、江蘇（84.2%）、海南（83.5%）和廣東（80.5%），非稅收入占比較高的省份包括廣西（66.7%）、寧夏（67.1%）、西藏（67.7%）、湖南（68.5%）、新疆（68.7%）和甘肅（70.1%）。中西部等省份非稅收入較高原因可能一是經濟結構仍需調整，稅收收入較少，財政依賴罰沒收入和行政性收費收入；二是國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益等對財政收入的貢獻較多，民營經濟仍有待進一步發展。

從稅收收入的主要構成來看，增值稅是各省市稅收收入的第一大來源。從增值稅來看，云南（48.5%）、甘肅（48.1%）、青海（45.1%）和寧夏（44.8%）占比最高；從企業所得稅來看，北京（25.8%）、上海（24.2%）、天津（19.7%）和廣東（19.3%）的占比最高；從個人所得稅看，西藏（15.2%）、北京（14.6%）、上海（12.3%）和廣東（8.9%）占比最高。綜合來看，企業所得稅占比高的多集中在經濟發達的沿海地區，商貿繁榮、企業分布密集；同時這些經濟發達地區的個人所得稅對稅收貢獻也較高。

1.2.3 各地綜合財力構成：東部公共財政和土地出讓收入占比高，西部依賴中央對地方轉移支付及稅收返還

中央政收入占比48.1%，較2018年上升1.6個百分點；中央財政支出占比14.8%，與2018年持平，中央通過轉移支付均衡地方財力。地方綜合財力構成中，東部的公共財政收入、土地出讓收入占比較高，西部和東北地區依賴中央轉移支付及稅收返還，自身財政能力較弱。地方政府的收入主要是本級公共財政收入、中央對地方稅收返還和轉移支付以及政府性基金（土地出讓收入為主）。西部地區經濟較為落后，公共財政收入占比偏低，更多依靠中央轉移支付，自身財政能力較弱。其中西藏、青海、甘肅、廣西公共財政收入占比分別為11.2%、15.5%、23.4%和24.9%，中央轉移支付占比分別為84.4%、69.5%、65.9%、42%；此外，黑龍江、寧夏、吉林、內蒙古的中央轉移支付占比均超過50%，分別為65%、60.3%、54.1%和51.8%。東部地區對中央轉移支付依賴較少，除公共財政收入占比相對較高外，土地出讓收入占比較高，如浙江53.4%、山東45%、江蘇44.6%、福建37.8%。

浙江、江蘇和廣東省的政府性基金收入位居全國前列，浙江、湖北和重慶等省市對土地出讓收入依賴度高。2018年全國地方本級政府性基金收入為71372億元，其中土地出讓收入65096億元，占比91.2%。從分省政府性基金收入看，浙江(8737億元)、江蘇（8223億元）、山東（7579億元）、廣東（5887億元）和河南（3828億元）政府性基金收入居于前列，前5省政府性基金收入占全國地方本級比重為52.7%；黑龍江（357億元）、寧夏（137億元）和西藏（89億元）政府性基金收入最少。從已公布的21省市2018年土地出讓數據看，浙江（7749億元）、江蘇（7478億元）、廣東（5374億元）和山東（5212億元）依然位居前列。從對土地出讓收入的依賴度看，浙江、湖北、重慶和四川等省份的財政高度依賴于土地出讓收入，其土地出讓收入與一般公共財政收入的比值分別為1.17倍、0.96倍、0.94倍和0.88倍。

1.2.4 社保類支出為各省市財政首要支出，支出結構在持續優化，但與國際水平比仍是發展和建設財政

社保類支出占各省市財政支出的比重最高，經濟發達地區科技支出占比高，中西部地區基建類支出占比高。以社保支出總和衡量各省的教育、醫療、養老和住房的支出總和，全國財政支出中社保支出占比36.9%（其中，教育14.6%、社保和就業12.2%、醫療衛生與計生7.1%、住房保障支出3.1%），遼寧（49.0%）、四川（45.2%）、江西（44.8%）、云南（44.1%）和河北（44.0%）的社保支出總和占財政支出比重最高。從全國各省市占比分布看，11個省市的社保類支出占比高于40%，10個省市占比為30%-40%?？萍贾С龇矫妫珖斦С鲋锌萍贾С稣急?.8%，僅有廣東（6.5%）和上海（5.1%）的科技支出占比達到5%以上，其次是浙江（4.4%）、北京（4.3%）、江蘇（4.3%）和安徽（4.3%），多為經濟發達的沿海地區。以基建類支出衡量各省的環保、農林水事務以及交運支出總和,全國基建類支出占全國財政支出的17.3%(其中,環保2.9%、農林水9.4%、交運5%),內蒙古(31.2%)、甘肅(30.7%)、青海（27.3%）、寧夏（27%）和黑龍江（26.4%）的基建類支出占財政支出比重最高,共計12個省份的基建類支出占比超過20%,大部分位于中西部地區。

2 建議上調赤字率，從企業所得稅和社保入手繼續推進減稅降費

2.1 政府開源節流保證減稅降費落實，推進中央和地方收入劃分改革為地方補充財力

為保證減稅降費實質落地，政府堅持過“緊日子”。2019年《政府工作報告》提出：“為支持企業減負，各級政府要過緊日子，想方設法籌集資金”，實質在于鼓勵政府以開源節流支持減稅降費。開源方面，主要是增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，鼓勵地方政府優化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產。節流方面，壓減一般性支出5%以上、壓減“三公”經費3%左右，長期沉淀資金一律收回，同時強化績效管理，裁撤無效經費使用和冗員。2019年國有資本經營收入支撐非稅收入大幅增長。2019年1-11月全國非稅收入29268億元，同比增加5936億元，增長25.4%。其中，1-11月國有資本經營收入7446億元，同比增加4600億元，增長1.6倍，拉動全國非稅收入增幅20個百分點；國有資源（資產）有償使用收入6917億元，同比增加922億元，增長15.4%，拉動全國非稅收入增幅4個百分點。

以保持增值稅“五五分享”穩定地方收入預期，以后移消費稅征收環節逐步拓展地方稅源。2019年10月9日，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》。其一，保持增值稅中央和地方“五五分享”比例穩定。2016年5月，營改增試點全面推開，中央和地方增值稅收入劃分過渡方案提出增值稅中央與地方各分享50%，過渡期暫定2-3年，因此2019年新方案提出增值稅五五分比例不變可穩定地方收入預期。其二，調整完善增值稅留抵退稅分擔機制。與原有機制相比，新方案根據各地增值稅收入進行留抵退稅額度分攤，考慮了增值稅稅基的不同，避免部分地區由于產業結構原因，外購數額較大而導致的財政退稅負擔重，進一步為地方減負。三是后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。方案提出在征管可控前提下，將部分再生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收。消費稅目前屬于中央稅，稅源充足且收入穩定，通過穩步下劃可以為地方財政帶來拓展收入，減輕減稅降費帶來的沖擊。從短期看，這一舉措將補充地方財政收入，為地方進行基建投資提供收入來源，部分對沖土地出讓收入增速下滑的影響。從長期看，這一舉措使得地方收入直接與當地消費掛鉤，促使地方政府深耕當地消費，擴大內需。

2.2 我國財政赤字處于國際中等水平，3%并非絕對紅線

我國穩定的公共財政赤字率已不能反映真實情況，實際赤字率已突破3%，考慮到準財政活動的債務融資，廣義財政赤字率已突破10%。我國財政部使用的赤字率僅涉及四本預算中的一般公共預算的赤字，不包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。政府主要通過調整穩定調節基金、歷年結轉結余科目，使得執行赤字基本上等于預算赤字。由于經過調整，該赤字率指標常年穩定在3%及以下，2017年為3%，2018年為2.6%，但事實上該指標已不能反映實際的財政收支缺口?？紤]結轉結余和調入資金使用，2015-2018年中國實際赤字率3.4%、3.8%、3.7%和4.2%；再考慮專項債，實際赤字率為3.6%、4.3%、4.7%和5.7%。據IMF測算，中國包括地方政府融資平臺提供資金的額外基建支出、專項建設基金和政府指導基金的額外支出的“增擴赤字率”已突破10%，2015-2018年IMF測算的增擴赤字率分別為8.5%、10.5%、10.7%和11.1%。

赤字率是一種全球性現象，當前中國赤字率在國際上處于中等水平。政府財政支出源于民生福利、經濟建設等社會發展需要，在經濟下行時期尤其需要發揮逆周期調節功能，因此財政赤字是一種全球性現象。據IMF數據，2018年全球僅俄羅斯、蒙古、韓國等少部分經濟體仍維持財政盈余，大多數經濟體保持財政赤字。2018年經濟下行，金磚國家除俄羅斯外赤字率普遍較高，巴西、印度和南非赤字率分別為7.2%、6.4%和4.4%。發達經濟體中，美國、日本赤字率較高，分別為-5.7%和-3.2%，歐元區赤字率保持較低水平0.5%。分組別看，發達經濟體和發展中經濟體赤字率分別為2.7%和3.9%，G7經濟體赤字率均值為3.8%。以2018年中國實際赤字率4.2%和IMF測算狹義赤字率4.8%對比，則中國赤字率在全球處于中等水平，財政整體穩健。以IMF廣義赤字率衡量，中國赤字率在全球處于較高水平，僅低于委內瑞拉（30.6%）、利比亞（23.6%）等國家。

3%赤字率并非絕對紅線，為發揮財政逆周期調節作用，中國赤字率可突破3%。從歷史來源看，當前國際上3%的赤字率警戒線來源于歐盟1993年生效的《馬斯特里赫特條約》，赤字率低于3%和債務率低于60%是各成員國加入歐盟的門檻，該項財政紀律旨在支撐強勁的歐元。德國提出赤字率控制在1%的提議被否決后，各國通過政治談判而非科學測算設置了赤字率在3%，因此3%的赤字紅線作為國際通行標準并不完全合理。從國際實踐看，在逆周期調節時期歐盟和其他主要國家的赤字率破3%為普遍現象。歐盟赤字率在1995、1996年分別為7.2%和4.2%，2009-2013年分別為6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英國在金融危機時期均突破3%，金磚國家如印度常年突破5%。

當前經濟下行壓力加大，財政政策可加大逆周期調節力度，提高赤字率，支持大力度減稅降費“放水養魚”。一是提高赤字率不會產生擠出效應。赤字原本可能產生通脹和擠出效應，但當前我國經濟的主要矛盾是通縮而非通脹，是經濟下行而非總需求過熱。當赤字和政府支出規模上升，匹配以適當的降息，不會產生總量的擠出效應。二是僅以控制財政債務風險為目標或將引發更大風險，當前經濟金融形勢嚴峻，若考慮財政風險而控制逆周期調節力度，則或可能引發經濟快速下行、企業負擔加重、失業率上行和社會不穩定等問題。三是中國企業社保負擔較重，企業稅負依然處于較高水平。據世界銀行發布的《2020營商環境報告》，2019年中國企業總稅率（含社保交費率）為59.2%，較2018年降低4.8個百分點，取得明顯改革成果，但與發達經濟體比仍嚴重偏高，較OECD成員均值高19.3個百分點，較美國、越南分別高22.6和26.0個百分點，制造業面臨轉移壓力。

2.3 建議赤字率突破3%，從企業所得稅和社保入手繼續減稅降費

財政政策：建議2020年財政政策更積極，平衡財政轉向功能財政，上調赤字率和專項債發行規模，支持減稅和基建。

1）總量上達到兩個3萬億，結構上推進財稅放權。一是適當擴大赤字，赤字率突破3%，赤字總額3萬億，為減稅降費和增加支出穩基建騰出空間。其中，尤其要增加中央赤字，增加對地方的轉移支付。二是增加專項債額度，建議從2019年的2.15萬億上調至3萬億。三是改革財政體制，給地方放權，穩定增值稅中央和地方五五分成，落實消費稅逐步下劃地方。

2）優化減稅降稅方式，從當前主要針對增值稅的減稅格局轉為降低社保繳費率和企業所得稅稅率，提升企業獲得感。2019年減稅降費規模達2萬億，但企業獲得感不強，其原因主要是增值稅本質上為價外稅，并不與企業盈利直接掛鉤；且增值稅減稅后企業受益情況取決于各企業對其上下游的議價能力，即議價能力越弱（通常為民營企業和中小企業），則減稅受益越少。因此減企業所得稅更能有效促使減稅普惠化，避免增值稅減稅中民營和中小企業受益有限的問題。而社保方面，2019年我國社保降費取得明顯成果，但是從國際比較來看，我國企業總稅負過高，其中原因主要是社保負擔過重，2019年企業含五險一金的總社保繳費率35.5%，遠高于美國（8.2%）、韓國（9.4%）、日本（14.1%）等國家，也遠高于其他金磚國家均值（21.9%），因此我國社保繳費率仍有下調的空間。

3）繼續推進開源節流，為減稅降費提供保障。開源方面，增加國有資產利潤上繳比例，避免稅收增速下行導致“亂收費”等惡化營商環境行為。節流方面，削減民生社保之外的開支，精簡機構人員，優化支出結構，提高財政支出效率。

4）由中央政府加杠桿，發行國債轉移至地方支出。一是我國政府杠桿在國際上偏低，政府部門尤其是中央政府具有加杠桿空間。據BIS數據，截至2019年二季度中國政府部門杠桿率為52.4%，與發展中國家均值51.1%相當，低于通行的60%警戒線，并顯著低于G20成員均值83.5%和發達經濟體政府部門杠桿率均值為99.3%。其中地方政府由于隱性債務問題，債務風險仍較突出，舉債空間有限，但是中央政府債務風險較低，具備增加赤字和杠桿的空間。二是我國是公有制國家，政府擁有大量的國有資產，可承受更多債務。2018年底全國國有企業（不含金融企業）、國有金融企業、全國行政事業單位的資產總額分別為210.4萬億、264.3萬億和33.5萬億，相較西方具備更大的舉債能力。由于收入集中在中央，但支出主要在地方，由中央統一發行國債分配地方可解決當前地方由于土地出讓收入增速下行、嚴控隱性債務、減稅降費而財力不足的問題。

5）繼續全面推進國資劃轉充實社保，提高國企分紅率。當前社?；鹑笨谳^大，依賴財政補貼，國資劃轉充實社保將有效補充社保基金收入來源，但國資劃轉后對社保的資金支持取決于相關國有資本的分紅率，而我國當前國企分紅率偏低，不利于社保基金穩定支出。且當前國資劃轉社保未能考慮地域間的社保缺口差異，未來可由中央統一進行地區間分配。

6）持續推進財稅體制改革，健全健全事權和支出責任匹配的制度。赤字本身并非債務風險的根源，根源在財政體制和考核機制。赤字率提高0.5個百分點對應的赤字（債務）規模約4500億，不足以大幅推升債務風險。但是地方政府在預算外的無序、大規模舉債卻可能造成巨大風險，根源在于：中央和地方事權和支出責任劃分不到位，地方承擔過多支出責任；中央對地方的考核長期以GDP為主、新官不理舊賬，地方政府過度負債。在政府加杠桿的過程需要強調財政紀律約束、問責，解決預算軟約束問題，完善地方債務管理機制，避免重走投資依賴和無節制推升債務之路，尤其要避免預算內加杠桿、金融過度放松，同時隱性債務以更大的規模擴張。對于優質、有現金流的項目可以通過增加專項債券予以支持。

（作者：恒大研究院任澤平羅志恒孫婉瑩，盛中明對本文有貢獻；來源：昆侖策網【作者授權】，轉自“澤平宏觀”）

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