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單雙祥：用法治思維構建職能科學治理體系

點擊：  作者：單雙祥    來源：昆侖策研究院  發布時間:2015-08-06 20:01:27

  

 

 

       黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是中國共產黨執政65年來把建設法治體系作為治國理政重大戰略部署，尤其是把法治思維提升到前所未有的高度，標志著我黨依憲治國、依法行政的治國理政新的思維，標志著以習近平為總書記的黨中央在治國理政基本方略上正確地認識到執政規律所在，對我國開萬世太平實現長治久安具有里程碑意義。

 

一、建設法治體系基礎是職責法制化、職權程序化、職能科學化

 

      當前必須清醒認識到，各級人大在立法和制定機構職責時同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有的機構職責界定不明確，職責交叉，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這就要求我們樹立法治思維，必須下大力氣推進從立法到執法到司法整個法治體系其職責法制化，行使職權程序化，最后履行職能科學化。在這里我們就拿實現中國夢作比如吧，實現中國夢需要誰來繪制這個藍圖，誰來執行這個藍圖，誰來修正并監督這個藍圖等等一系列問題，從法治思維講這一系列問題都必須職責法制化、職權程序化、職能科學化。再講具體點建設中國夢這個藍圖需要規劃圖紙、各種材料，我們若把這些規劃圖紙、材料比如成基礎，比如成“游戲規則”，那么建設中國夢的基礎或者說實現中國夢的保障就需要憲法和法律所規定的職責。職責就好像“游戲規則”，職責就好像規劃圖紙。

 

       要講職責必須先認識職責，界定職責概念。這里只講機構的職責，不講人的職責。機構職責就是指機構應該做的，必須做的事，說簡單一點就是做什么，再說具體一點就是實現中國夢那個藍圖每一筆每一劃；從法治思維角度講，機構職責就是在法律或制度規定下做什么，必須做的事，“法無授權不可為” 。職責是相對職權、職能這兩個動態來講屬于靜態的，多適用在法律或制度條文上，一旦有相互交叉或與社會發展不適應的職責就要修改、要完善、要健全。政府也好，兩院也好，只有全面履行法律規定的條文義務，沒有權力修改，若在履職過程中，發現不合理或者存在交叉的職責有責任提交到黨組織或者反饋到人大，最后人大通過立法程序作以修改，否則有悖法治思維。

 

       職權是指在某職位上賦予的職責而所固有的發布命令和希望命令得到執行的一種權力，權指能支配或指揮別人的力量，因為力量有大小之分，強弱之分，是一個變量，所以職權也是一個變量，時時處于一個動態，適用于日常管理工作中，不適宜在法律條文中。當前為了消除權力設租尋租空間，必須推行人大、政府、政協、兩院職權清單制度，行使職權按程序，讓公共權力在陽光下操作。因此職權程序化非常必要，而且真正讓人民群眾看得見，感受到，尤其是要建立黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督各種實用制度，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。

 

所謂職能，從法治思維角度講，任何機構全面正確履行好法定的職責所產生作用及功能就叫職能；假若政府機構設置有序，法定的職責沒有交叉，職責沒有漏洞，職責符合社會發展需要，而政府履行職責所發揮的功能有效地推進社會發展，更適應社會發展規律。因此可以肯定地說，這樣的職能不可能有重疊，這樣的職能不會有缺位、越位、錯位等現象，這樣的機構更不會出現人浮于事，互相推扯的問題，這就是我們當今加快建設職能科學努力的方向，這種思維方式就是政府改革的抓手。

 

何為職能科學，首先必須推進立法科學、民主立法。法律中所規定的機構職責符合市場經濟要求，符合社會發展要求，這就是良法，否則就要修改或者廢除。所以我黨要加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用。立法科學了，職責自然就更合理，這符合邏輯，符合法治思維。

 

其次堅持推進各個機構履職的程序化，使權力在陽光下運行。加強職權程序化建設，是法治體系的重要內容，也是任何機構履行職責的重要保障。通過職權程序化建設，使任何機構履職的各項工作建立起相應的規章制度，各個環節都按步驟、按程序開展，可以有效避免國家工作人員的盲目性和隨意性，當前政府推行權力清單非常正確，更好地發揮各個機構履職效能，達到囯家治理體系職能科學化。　

 

二、用法治思維推進治理體系現代化從而構建職能科學的法治中國

 

      推進治理體系現代化必須堅持黨的領導，在黨中央的領導下，各地黨委、人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程全面正確履行職能，尤其是把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。

 

（一）黨的職能：

 

是指黨依據憲法和黨章對階級、群眾、軍隊、國家機關、社會團體、各種組織等發揮應有的作用及功能。主要包括政治職能、思想職能和組織職能三個方面。

 

（1）黨的政治職能。政治領導是前提，同時更要善治。從法治思維講，要從革命時期政治領導向執政時期政治領導轉變，從主觀意識領導向依法履職領導轉變。政治職能就是制定并貫徹落實黨的路線、方針、政策，即繪制黨的政治原則、政治方向、重大決策，是在政治上、大政方針上指導國家生活。

 

（2）黨的思想職能。就是通過黨的理論工作、宣傳工作和思想政治工作，提高全黨和全國人民的政治覺悟和思想水平，調動和激發人們的社會主義積極性、創造性。具體地講，就是堅持馬克思主義的指導地位，向非黨群眾宣傳馬克思主義立場、觀點、方法，宣傳黨的路線、方針、政策，做好群眾的思想政治工作，幫助人民群眾解決思想認識問題，提高思想覺悟，提高辨別是非的能力。

 

（3）黨的組織職能。按照黨管干部的原則和干部“四化”方針的要求，建立健全各級黨組織，健全各級領導班子，加強干部隊伍建設；按照民主集中制的要求，調整中央和地方、上級和下級、黨員個人和黨的組織之間的關系，增強黨組織的凝聚力和向心力；向國家政權機關及其他非黨組織推薦優秀的黨員干部等。黨的政治職能、思想職能和組織職能是一個統一體中三個不同的方面。三者互相聯系不可分割。黨的政治職能是核心，沒有政治職能，思想職能就沒有歸宿，組織職能也就沒有方向。思想職能是政治職能和組織職能的基礎，組織職能是政治職能和思想職能的保證。習總書記指出，“我們黨是執政黨,堅持依法執政,對全面推進依法治國具有重大作用。要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把黨的領導貫徹到依法治國全過程。”

 

為了更好履行黨的職能，筆者認為務必處理好黨員數量與先鋒的關系。2012年11月17日中共中央總書記習近平履職這樣疾呼：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！我們要警醒啊！”。中國共產黨是世界上最大的執政黨，具有空前的國際地位。但我們也不可盲目樂觀，一定要清醒地認識到，一個政黨，并不是黨員人數越多，力量就越大，關鍵還是要看黨員的先鋒作用，看黨員是不是“個頂個”， 要看“一個黨員是不是一面旗”的作用。因此正確處理黨員隊伍建設中的的先鋒與數量關系，事關黨的執政能力現代化建設的關鍵。分析當前形勢，一定要把黨員先鋒作用放在首位，控制數量，尤其是在一個地區、一個部門、一個單位要有合適的比例，對于建設高素質的黨員隊伍，進一步鞏固黨的執政地位，保持黨的先進性，使黨始終正確履行黨的職能，實現中國夢具有十分重要的意義。 

 

（二）人大職能：

 

依據憲法和地方組織法規定人大及其常委會的職能，概括起來主要有重大事項決定、立法、監督、選舉和人事任免、表達民意等職能。

 

(1) 決策職能；凡是事關國家重大事項決定時，都應由地方各級黨組向人大及其常委會提出建議，或者“一府兩院”向人大及其常委會提出議案，必須由人大及其常委會審議和表決，最后形成決定或決議，再由“一府兩院”去執行并接受人大監督。

 

(2) 立法職能；“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵”。目前，從我在基層執法多年經驗以及調查情況看，我國立法存在的最突出問題是政府及各部門立法在立法工作中占有比較主導的地位，所以導致執法主體分散（如物權法）、部門因立法而利益化（如煙草專賣法）、法與法之間沖突（如行政復議法與行政訴訟法沖突）、職責交叉（食品質量安全法）等等問題不足為奇。從法治思維角度講，筆者認為，一是以憲法為中軸，以人權為根本，制定保障人的生存權、健康權、就讀權等基本人權法律條文，一定要扭轉因上不起學、看不起病、住不起房而找不到說法的條文；二是確定立法主體責任。人大才是立法主體，所以任何法必須由人大制定并發布，而政府部門只能依據憲法和法律制定相應規章；三是明確執法司法主體，從科學合理角度講，一部法律確定一個執法司法主體為宜，若多部門執法也要明確主要責任和次要責任，否則追責是一句空話；四是任何機構的職責都有法律條文規定，不然工作人員憑什么遵守職責。

 

(3) 監督職能；我國憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生,對人民負責, 受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會民主選舉產生,對它負責,受它監督。人大監督職能是堅持和完善人民代表大會制度以及建設法治體系必然要求，也是樹立憲法權威、依法履職有機統一的關鍵。當前要加強人大依法監督的職能，有權必有責，有責必追究。一方面，要明確誰是監督團隊負責人，監督什么，怎么監督。用法治思維進一步細化監督團隊運用詢問、質詢、特定問題調查、撤消不適當決定和罷免等剛性監督手段，強化監督力度，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為和以言代法、以情枉法、以權壓法的問題。另一方面，不能較好地履行人大及各專業委員會職責導致差錯或者造成不良影響、甚至產生嚴重后果的，也應當追究人大相關工作人員責任，實行終身責任制。

 

(4) 選舉和人事任免職能。黨選干部是黨的組織原則，對于實現黨的領導，貫徹黨的路線、方針、政策，起著非常重要的作用。但是，必須明確人大及其常委會對“一府兩院”官員的任免關系。一方面，黨委要切實做好推薦由人大及其常委會任命的國家工作人員的人選工作，支持人大及其常委會充分行使任免權。黨委在推薦人選工作中，應充分發揚民主，廣泛聽取各方面意見。人大及其常委會在審議人事任免名單時，應使代表和委員充分發表意見，對多數代表和委員不同意的人選，不要硬性要求保證通過。另一方面，在人大選舉時，要充分發揚民主，嚴格依法辦事，對不合格的人選，敢于投反對票，敢于抵制在人事任免上歪風惡習；要尊重和維護人大及其常委會選舉、任免結果，選舉、任命的干部在任期內要保持相對穩定，確需調整的應嚴格依照法定程序辦理。

 

(5) 表達民意職能。人大代表是從人民群眾中來，必須到人民群眾中去，所以維護最廣大人民群眾根本利益是人大基本職能。除了不斷完善各種利益訴求表達機制，更重要地要依法維護權益，提出合理意見協助政府解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。

 

為了更好地發揮人大職能，必須強化人大機構建設。人大是國家權力的樞紐。這里應該集中一大批以改善民生和追求民主為己任的具有法治思維優秀黨員，一大批精通各種專業知識年富力強的社會精英，一大批居安思危、仗義直言、無所畏懼的勇士。他們是國家的脊梁，是民族的中流砥柱，是人民的忠實代表。因此人大代表資格認定必須要有一個新的改革舉措。

 

       （三）政府職能：

 

十八屆四中全會指出：各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。所謂法治政府，筆者認為：其一、政府必須依法履職、依法治理，其二、政府在履職的過程中必須遵循社會發展規律(含市場經濟規律) 做事。再說具體：政府“做什么”必須依法，政府“怎么做”要遵循社會發展規律，尤其是要用好“有形手”和“無形乎”。

 

 (1) 公共服務職能。保障公民的生存以及生活基本需要，保障每個公民最基本的公共服務需要，真正做到老有所養、貧有所助、病有所醫、幼有所教。

 

(2) 監督管理職能。政府部門對社會、對市場應當起到維護秩序一個的職能，按照符合社會道德法律、規范標準，引導、監督社會各個生產生活環節。

 

（3）組織協調職能。為有效地實現政府某個既定的目標和任務，政府將相關部門組織起來，協調相互關系，明確分工，使組織內部各個要素聯結成有機的整體，使人財物得到最合理的使用。

 

（4）宏觀調控職能。政府及相關部門依法制定政策措施以調節市場經濟的運行。是政府綜合運用各種手段對國民經濟進行的一種調節與控制。是保證社會再生產協調發展的必要條件，也是政府管理經濟的重要職能。

 

       要全面依法履行政府職能，就必須讓政府四個職能一起發揮作用。這四個職能就像車子四個輪子，缺一不行。只有推動“四個輪子”一起轉，全面深化改革就會更加鼓舞人心，行動步驟就會更加扎實穩妥。否則輕一個輪子、重一個輪子，車子就失去了平衡，最后難以前行。同樣的道理，我們改革若今天重視管理職能，明天要求從管理職能向公共服務職能轉變，后天又要求從公共服務職能向宏觀調控職能轉變，這樣必然導致政府處于無序狀態，政府公信力自然下降。二十多年來轉變政府職能不就證明這個道理？因此我們一定要從轉變政府職能舊思維轉岀來，步入法治思維，依法履職，依法執政，依法治國，使政府及各個部門都全面正確履行各自的職能，共同實現中國夢。

 

       深化政府機構改革，推進政府及各個部門履職專業化、法治化、職能化，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推進機構改革。推進政府機構改革，有如下原則：第一以憲法和法律為依據，第二以保障人權為本源，也就是以人的物質和精神生活需求([農業]吃、[工商]穿、用、[交通]行、[建筑]住、[衛生]健康、教育、就業、文化、旅游等)，第三以國家客觀運行的需要(外務、安全、食品藥品、環保、民政、國防等)，第四要有相互依存、相互制約的理念，保證整個政府機構均衡有序健康運行。

 

       （四）政協職能：

 

《憲法》規定：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。政協是中國共產黨領導下，由中國共產黨、8個民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表，以及特別邀請的人士組成，具有廣泛的社會基礎。政協職能包括政治協商、民主監督、參政議政。這三項主要職能是各黨派團體、各族各界人士在中國政治體制中參與國是、發揮作用的重要內容和基本形式，體現了人民政協的性質和特點，是人民政協區別于其他政治組織的重要標志。政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。