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　　近來，本人反復研讀中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》和習近平總書記《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》，深刻感受到這次改革力度、廣度、深度都是空前的。通過這改革，體會到以習近平同志為核心的黨中央在完善堅持黨的領導的體制機制，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環節，確保黨始終總攬全局、協調各方，從制度上保證黨的長期執政、社會主義事業持續發展和國家長治久安具有重大歷史意義。

　　回顧我國政府機構近七十年來的歷程,我們可以肯定許多成就和經驗。在中國共產黨的領導下，從百年戰爭屈辱廢墟中的舊中國宣布中華人民共和國中央人民政府成立，徹底地改造了長達幾千年舊封建政權及機構,為我國社會主義事業的建設,提供了人民當家作主的政權保障。

　　隨著國家形勢的變化，我國政府先后進行過十多次自上而下的機構改革。分別是1952年改革、70年代的政府機構改革、1982年、1988年、 1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年政府機構改革。每次政府機構改革有力地保障和促進了我國政治、經濟、文化、社會、生態各項事業的全面發展，事實已經證明我國社會主義基本制度比封建主義制度、資本主義制度優越得多，各級政府職能絕大部分適應我國國情發展的要求。

　　第一，機構設置不斷優化。從幾次機構改革可以得出，機構在改革中的精簡幅度是很大的。由于各種歷史原因機構反反復復出現增加，但總的來說，機構總數還是在下降的，當然，機構內部還有待進一步優化。

　　第二、政府管理角色和方式發生了轉變。改革開放以來，隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，我國政府職能中的經濟職能在管理方式上或管理角色上發生了重大轉變。

　　第三、國家機構依法履行職能全面推進。1952年我國頒布的憲法到如今全國人大按照憲法的規定制定了行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、國家賠償法等300多部法律，我國規范政府行為的法律體系初步完善，30年前黨的十一屆三中全會提出的"有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究"的目標正在逐步實現。

　　當然也要清醒地認識到建國快七十周年，尤其是從改革開放走到今天，已屆不惑之年，包括今年這次改革，1982年之后的30多年時間里，各級政府機構一共集中進行過8次改革，基本上平均每5年就進行一次政府機構的調整。為什么機構改革的次數如此頻繁仍然沒有解決職能重疊、職責交叉、層次復雜卻又分工不清、人浮于事的現象呢？本人就這個現象站在實踐者的角度談個人認識，真希望能為我國機構改革盡一份力量。

　　毛澤東在《人的正確思想是從那里來的？》指出：“一個正確的認識，往往需要經過由物質到精神，由精神到物質，即由實踐到認識，由認識到實踐這樣多次的反復，才能夠完成。”人類最典型的例子就是從“地心說”轉變到“日心說”。古代由于科學技術的局限性，人們的認識一直認為以地球為中心，太陽月亮圍繞地球轉，這就是所謂的“地心說”。盡管它把地球當作宇宙中心是錯誤的，然而也認識到地球是“圓形”的，并把行星從恒星中區別出來，著眼于探索和揭示行星的運動規律，這標志著人類對宇宙認識的也是一大進步。直到1543年波蘭天文學家哥白尼發表的《天體運行論》中提出“日心說”徹底顛覆了“地心說”的認識，從而人類形成新的宇宙觀。

　　為什么要舉這個例子？因為多少年來在我們的機構改革有個普遍認識，職能決定機構，也就是我們常說的定職能、定機構、定人員（三定方案）。再延伸下去就是說職能為著問題轉，機構為著職能轉。比如在社會管理中出現某某問題，就說政府職能缺位、越位、錯位，至于是人為的故意缺位、越位、錯位？還是制度上的缺位、越位、錯位？沒有剖析就呼吁要機構改革，所以就導致七、八個部門管一頭豬，六、七大蓋帽管一個頂草帽多頭執法的現象，接著又出現相互扯皮、相互推諉的現象，緊接著又進行整合，整合后出現矛盾再去分，轉來轉去、反反復復。這就是多少年來人們常說的難以跳出“精減—膨脹—再精減—再膨脹”頑固怪圈。

　　到底是職能決定機構？還是機構決定職能？這既是一個物質到精神認識問題，更是一個實踐觀察理念問題，以前我在《全面深化改革要轉變我們的思維》一文中膚淺分析過，雖說有多家媒體轉載過，但很遺憾，沒有引起足夠重視或更多爭論。在此我還是堅持機構決定職能的觀點，著重從標與本的關系，剖析為什么機構決定職能？

　　一、什么是標？什么是本？標與本的辯證關系

　　我們經常說對待腐敗，對待各種安全事件，對待職能重疊人浮于事等等問題時一定要標本兼治，那什么才是標本兼治呢？標本兼治本來是我國中醫學術語，強調整體理念，注重平衡協調作用，尤其是從表入里，再從里向外，從根源上解決疾病問題，與西方醫學里“頭痛治頭，腳痛治腳”有著本質的區別。

　　標,是指各種事的外在現象，即表象，也可以說事物運動變化外在表現形式。在現實社會里，問題導向就是標；如職能重疊、人浮于事、腐敗、安全事件等等問題表現形式都是標；本是指各種事態內在的基本結構起源和屬性，延伸到外在的一種現象由標來體現，內在的基本結構要素和屬性是核心，在社會里，人構成機構的基本要素（職權、管理方式），事的屬性構成機構的基本內容（那類民生之事及相關制度）。人和事的基本要素支撐著外在表現形勢，外在形勢受到內在基本元素的影響，才體現出來的一種現象（職能重疊、人浮于事），既然這樣，要解決問題，一定要從根本上思考觀察發現問題內在基本要素和屬性，正如斬草不除根，春風吹又生了，治標不治本，按下葫蘆浮起瓢，既浪費時間，又浪費人力物力財力，其結果職能重疊、人浮于事繼續存在。

　　因為標是問題的外在表現形式，是表面的、多變動態的、豐富多彩的；而本是問題的內在要素和屬性，是深藏的、相對固定的、有規律的；標是人們可以直接認識感受到的，本難以感受到，需要人們深入分析，反反復復驗證才能間接地被認識。所以，標與本互為問題的表里，它們是互相依存對立統一整體。本決定標，是標的根據，總要表現為一定的形式；標是由本產生的，總是從不同的側面這樣或那樣地體現著問題發生過程，它的存在和變化歸根結底是要從屬于本的內在要素和屬性。標與本的辯證關系也符合馬克思主義基本原理。

　　標本兼治關鍵在治病求本，我國中醫《黃帝內經》的治病必求于本。那么針對社會現實中的職能重疊、人浮于事等等問題，如何剖析問題里到底是人的因素，還是事的因素，從盤根錯節中真正探究問題根本起因，若是事的因素，就事論事，實事求是，若是人的因素，就人論人，是人的信仰滑坡？還是人的本領缺失？再針對問題的根本動因斷定正確的整治辦法，這才是標本兼治。

　　二、問題導向猶如“標”，研究問題關鍵要找“本”

　　習近平總書記曾指出：“堅持問題導向是馬克思主義的鮮明特點。問題是創新的起點，也是創新的動力源。”堅持問題導向是十八大以來黨中央治國理政的鮮明特色。縱觀人類發展歷史，一切發展進步無不是在破解時代問題中實現的。發現問題、研究問題、解決問題，始終是推動一個國家、一個民族向前發展的重要動力。可是“問題導向”到底導向什么？我們認為問題導向就是發現的標，即各種事態表現形式，比如職能重疊、多頭執法這類問題就指的是標，我們發現了這個標，就必須解決這個標，怎么解決？就必須研究這個標，由表及里，由淺入深，由片面到更全面，找出導致職能重疊、多頭執法問題的內在原因。

　　比如說，食品質量安全問題這個標，為什么會出現這個標？因為人們食用了不安全食品，所以要研究適合人們食用的產品這個本。找到了本，標的問題是不是迎刃而解。可是在現實里我們往往只注重在標上，就問題說問題，不去研究內在要素和屬性這個本，比如，在市場上發現食品不安全就成立工商食品質量安全監管機構，發現農產品不安全就成立農產品質量安全監管機構，發現水產品不安全就成立水產品質量安全監管機構……如此等等，職能為著問題轉，機構為著職能轉，必然導致職責交叉、職能重疊、多頭執法。我們能不能站在適應人體健康需要，從食用角度去研究食品質量安全的內在要素和屬性（2017年我在《對食品監管的理性認識》一文有論述）成立機構，機構為著事的屬性轉，職能為著機構轉，職責交叉、職能重疊、多頭執法決不會出現。同理，腐敗問題，各種安全事故問題等等也都是標，要解決這些標，就必須研究他的內在要素和本質屬性，否則只能“頭痛治頭，腳痛治腳”或者“按下葫蘆浮起瓢”，達不到從根本上解決問題。

　　三、機構決定職能，如同稻米決定米飯

　　“治大國如烹小鮮”這是我國古代圣人治國理政的觀念，由此我想起做米飯的整個過程。米飯是人們每天離不開的食品，從稻米到米飯需要稻米和水這基本要素，再加能量，在一定大氣壓和時間內，米飯才能成熟。米飯成熟不成熟，適不適合人的口味有多方面原因，能量不足，水的比例不適中，時間和大氣壓力不夠都會影響米飯味道，當我們抱怨米飯夾生或味道不好時，可以去研究能量，通過轉換動能，比如電能轉換成木材火能，還可以研究多少大氣壓是最佳狀態，也可以研究米與水的最佳比例，如此等等都可以改變米飯味道，但這只是標，沒有深入到本，因為決定米飯品質口味不是能量、水、大氣壓、時間，而是稻米，稻米才是核心要素。因此從標本上去分析，米飯是標，是動態的，稻米才是本，是靜態的。解決米飯好不好吃這個問題，既要考慮能量、水、大氣壓和時間，關鍵要研究如何提升稻米品質其核心要素這個本，否則只在標上轉來轉去，沒有深入到本，米飯口味不可能得到品質的提升。在日常生活中，有多少人吃，就做多少米飯，這叫定米飯，定米飯屬于主觀思維，而做米飯就一定要遵循客觀規律。量多少稻米，加多少水，用什么能源，在多長時間下，都要客觀去做。

　　再回到機構與職能上，職能是什么？既不是從天上掉下來，也不是從地里冒出來，而是指機構本身具有的功能以及應起的作用。這個概念是人們普遍認可的，從這個概念就可以判斷職能是機構表現形式，沒有機構這個主體，職能就不存在，就像沒有稻米不可能出現米飯一樣道理。職能只是標而已，而機構的內在要素和屬性才是根本。因此我們認為職能如同米飯，決定因素在機構內在要素和屬性上，只有優化機構內在要素和屬性，職能自然就適合社會發展規律，這才是硬道理。前面分析了職能決定機構（定職能、定機構、定人員），導致職責交叉、職能重疊、人浮于事的形象，所以我們很有必要反過來思考，也就是從地心說轉變到日心說，機構決定職能，職能反過來促進機構改革，就像稻米決定米飯，米飯口味反過來提升稻米品質。所以，我們認為：一方面，什么樣的機構決定什么樣的職能，如人大機構決定人大所要履行的職能，政府機構決定政府所要履行職能，政協機構決定政協所要履行職能……等等；另一方面，職能是否合理、是否科學反過來促進機構內基本要素進行改革。

　　四、構建職能科學幾點思考

　　（一）機構設置要定性

　　判斷機構職能是否科學：第一適應社會經濟發展要求；第二機構之間健康、協調、有效地運行，維護社會和諧秩序；第三機構之間相互依存，相互制約保持均衡穩定狀態。所以，職能是否科學關鍵在機構定性上，就像米飯好不好吃關鍵在稻米品質這個核心要素上，這才是根本。

　　既然機構決定職能，那么機構又是怎樣產生的呢？機構的成立離不開基本要素人和事，尤其是事的屬性，事的屬性主要體現在民生所需，也就是說人民的日常生活事項，例如衣、食、住、行、用、教育、醫療、就業、文化、旅游、安全等等。民生所需也不是雜亂無章的，只要深入調查研究，就能發現物有分類，民生所需的各種事項同樣可以分類。

　　所以，我們研究事的屬性就是研究各種事項在變化途徑中找出事的相應規律，制定相應的規則制度，比如任何食品安全事件其共同點都是“病從口入”，把住“病從口入”，就把住了食品安全關。認識到事的屬性，就能掌握事的運行規律，猶如掌握游泳的技能，即使進入深水區，再不是摸著石頭過河，而是憑著熟練的技能游著過河，深化機構改革同樣如此道理，這才體現實事求是。事的屬性決定機構改革的方向，應該具備的相應制度，為什么這樣做，這樣做會產生什么效能，在社會產生什么作用，從而可以避免不良的問題發生，也就是我們常說治國理政要有“治未病”的哲學理念。而不是等問題發生，即所謂的“職能缺位”，才成立機構，陷入“精減——膨脹——再精減——再膨脹”這個怪圈。

　　機構的名稱就是事的集合體，不同的事務有不同的屬性，就決定了在社會上發揮不同的功能和作用，比如農業這類事其屬性就是發展農業生產力，保持種植業、林業、畜牧業和漁業（農村經濟與農業生產力是不同屬性的兩個概念，隨著全面建成小康社會，城鄉一元化，農村經濟這個概念也隨著消失）等產業符合國情，適宜當地區域協調、有序、均衡發展，所以成立農業機構發揮農業所具有的功能和作用，衛生醫療這類事的屬性就是保障人們身體健康，為病人服務，所以成立醫療機構發揮醫療獨有的功能和作用，還有教育、交通、安全、文化……等等。因此只要把事的屬性界定好，就不會出現做事職責有交叉，職能也不重疊的現象。

　　（二）機構要素要因地制宜

　　多少年來我們一直是定職能、定機構、定人員（三定方案）的思維方式推進機構改革，上級機構有什么職能，下級機構也對應相應職能，這種改革有他積極一面，同時在實踐中也暴露一些問題（市、縣機構膨脹就是問題之一，比如有報道某某縣行政工作機構達190個之多），這里就不多論述。下面本人換一思路，也就是說跳出職能為著問題轉，機構為著職能轉的思路，回歸到職能為著機構轉，機構設置圍繞各地客觀要素和民生之事轉。所謂客觀要素包括當地區域范圍、地理特征、人口數量、經濟狀況、民族文化等等，通過這些要素和當地民生之事再統籌設計，實事求是地確定需要什么機構，從而避免不適合當地實際情況亂設機構，比如有的地方盡是山區、草原或者當然人口稀少就沒有必要設置不符合當地實際的機構。

　　（三）機構內人員結構要優化

　　職能是否科學除了機構內含有事的屬性外，還有人的因素。任何機構，沒有人去執行，職能也就無法體現出來。同樣一件事，不同的人發揮職能作用也有差異，因此機構內人員結構也很重要，人員結構要根據人的信仰、年齡、性別、專業知識等等因素進行優化組合，只有優化組合，才會有效發揮好職能，其社會效能才得到充分展現，否則眉毛胡子一把抓，政治覺悟不看，老中青不分，專業知識不講，人的主觀能動性難以發揮，并陷入內耗，效能低下的局面。比如，學農到法院、學法到醫療機構、學交通到安全監管部門……等等。

　　實踐是檢驗改革是否正確唯一手段，以上認識是本人多年來在實踐觀察中產生的，是否正確只有再經過實踐檢驗，因此，本人只有一個愿望：就是選定一個市或縣進行機構改革，推進機構與其職能有機統一，構建每個公務員的權力與義務、工作程序、得利多少、職位高低等等規則體系固定下來并嚴格執行。真正實現全心全意為人民服務、清正廉明、工作效率高、行政執行能力強，行政權力規范，部門配置合理有序、關系協調、職能科學，機構之間相互聯系、相互制約，權責有機統一的效能治理體系。三、五年取得成功的實踐經驗后再向全國推廣。

　　（作者單位：湖北省鄂州市動物衛生監督所；來源：昆侖策網【原創】）

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