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　　關(guān)于治理體系和治理能力在社會實踐中的感悟

　　——職能科學(xué)是治理體系和治理能力的基礎(chǔ)

　　古今中外，無論是原始社會、部落社會、還是奴隸社會、封建社會，無論是資本主義社會，還是社會主義社會，無論是大國，還是小國，其治理體系和治理能力所有的落腳點，說簡單就是事（事生職，職生制，制管事和人的邏輯，下面有詳細(xì)論述）和人。回到現(xiàn)實，上到國家領(lǐng)導(dǎo)人，下到平民百姓，其落腳點也是事和人。從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)角度講，通常所說的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑，其落腳點還是事和人。

　　按照馬克思主義的觀點，生產(chǎn)力是指具有勞動能力的人和生產(chǎn)資料相結(jié)合而形成的改造自然的能力。生產(chǎn)關(guān)系是指勞動者在物質(zhì)文明和精神文明產(chǎn)品生產(chǎn)創(chuàng)造過程中，形成的相互合作的關(guān)系。生產(chǎn)力定義就含有人做事的能力，生產(chǎn)關(guān)系定義就含有人與人通過做事建立的關(guān)系，因此，我們認(rèn)為事和人就是大本大源，假如離開了大本大源，尤其是忽視事的存在，或者對事認(rèn)識不清晰，改革是不是主觀設(shè)計，執(zhí)行起來是不是很迷茫。所以說，事和人既是治理體系和治理能力的起點，立法的本根，又是深化治理體系和治理能力的主線。從起點出發(fā)，事歸事，人歸人，將事和人分別研究，再在社會實踐中應(yīng)用，能取到拔云見日的成效。

　　一、事和人的關(guān)系

　　從哲學(xué)上，人是能夠自主紀(jì)錄并自覺重演精神物的生命體。其中生命是宇宙合律精神物在現(xiàn)實中的自我重演；精神物是過去事、物在現(xiàn)實物中的紀(jì)錄。說通俗一點，人通過做事自覺的在認(rèn)識中進行記錄，再在過去事基礎(chǔ)上解放自我進行新的創(chuàng)造。事是指自然界和社會中的現(xiàn)象和活動，在這里就指人在社會中的所有活動情況，通俗講指人要做的事務(wù)。人是事的主體，事是人的客體；對人的研究很多，有生物學(xué)的人，有心理學(xué)的人，還有政治學(xué)的人，在這里不多敘述。從治理上，相對于事來說，人具有意識形態(tài)，有信仰，也具有動態(tài)的兩面性，在社會活動中存在政治立場。而事沒有意識形態(tài)，沒有兩面性，事具有自身運動的屬性。

　　隨著社會發(fā)展，社會分工越來越細(xì)，各行各業(yè)的事也就越來越專，越來越要求科學(xué)化、法制化和程序化，尤其是隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)向深推進，不久的將來實現(xiàn)了事聯(lián)網(wǎng)更明顯。然而，在社會活動中，盡管我們天天在做事，有的事做完后還要進行總結(jié)，為今后做留下寶貴的理論經(jīng)驗，可是誰對事進行科學(xué)歸納分類？那些是物質(zhì)的事？那些是精神的事？那些是民生的事？沒有。所以說我們恰恰對事的屬性的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。事有容易做的事，如打掃衛(wèi)生、收發(fā)文件；也有難做事，如導(dǎo)彈研制、嫦娥奔月實施、超速計算機研制和應(yīng)用。因行業(yè)不同，有工、農(nóng)、商業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保、安全、國防……等等之事。事有實事與虛事之分，實事是體現(xiàn)在客觀實際通過人的行為而發(fā)揮應(yīng)有的作用和功能，實事一般表現(xiàn)為人的實踐；虛事是體現(xiàn)在人的認(rèn)識、設(shè)計、計劃狀態(tài)下的時空功能結(jié)構(gòu)，虛事總體表現(xiàn)為各種時空狀態(tài)，如培訓(xùn)會、辯論會、計劃書等。實事虛事是在對立統(tǒng)一矛盾運動中使人對事物客觀規(guī)律從感性認(rèn)識上升到理性認(rèn)識，從而掌握了事的屬性，并能在實踐中得到正確的檢驗，這就是真理的形成。所以人要研究事的屬性，從而掌握事的規(guī)律，規(guī)范做事的程序，最后又為人謀福祉。否則，人不熟悉事的屬性，眉毛胡子一把抓，或者說有了問題只局限于“頭痛治頭、腳痛治腳”，其結(jié)果必然走彎路，甚至走向反面。從管理學(xué)上，人通過做事構(gòu)成一種相互合作、或服務(wù)被服務(wù)、或治與被治的社會關(guān)系，正如馬克思所說：“人是一切社會關(guān)系的總和”。在社會實踐中，人通過做事不斷升華自己，事通過人去做而發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。

　　二、忽視事的屬性就會事與愿違

　　時下，人與事的關(guān)系在認(rèn)識上明顯存在著模糊不清，就說腐敗、為官不為、為官亂作為等熱點話題，這本來一種不良現(xiàn)象，若一人或者少數(shù)不作為，那是人的問題，若這種不良現(xiàn)象很有一定的普遍性，那就要深入反思事務(wù)有沒有漏洞。而問題實質(zhì)在那里？很少有人去深究，腐敗沒有糾出來，這個人什么都是好的，思想過硬，作風(fēng)正派；一旦把腐敗分子糾出來就說他們道德滑坡，價值觀扭曲；為官不為就說他們服務(wù)意識不強等等。不可否認(rèn)，信仰不堅定，政治信念下滑確實會走向腐敗，出現(xiàn)亂作為或不作為，但是這只能指少數(shù)人，如果接二連三，或者說某個地方，某個領(lǐng)域集體不作為、集體腐敗，是不是有必要深層次反思事情的本根在那里？因此，我們認(rèn)為除了加強對人的世界觀、人生觀、價值觀改造外，還有一個深層次根源，人與事不分導(dǎo)致不良現(xiàn)象發(fā)生有著必然的因果關(guān)系，把事的缺陷說成人的亂作為（傷害了人的能動性），把人的問題又說成事的錯位（誤導(dǎo)了改革），大有存在。

　　十年前，一些學(xué)者詬病政府最常見的，也是最流行的語言：“職能存在有缺位、錯位、越位”，“不該管堅決不管”，“還要加快轉(zhuǎn)變政府職能”，但是，要找那里缺位、錯位、越位，什么事不該管，云里霧里說一大堆，連自己都沒看清，寫出來的東西別人也看不清。在這種“云里霧里”情況下，干部群眾能作為好嗎？再加上那些所謂“腐敗是發(fā)展的潤滑劑”等的不良言論下，是不是助推了腐敗蔓延，例如，某某省某某廳三任廳長、某某地三任書記等等“前腐后繼”，某某國企集體性腐敗等等的案例，除了要懲罰腐敗分子，我們有沒有必要反思事的缺陷？2015年“天津港爆炸事故”就明顯存在事的錯位，職能被扭曲了能不出事嗎？[1]

　　說到職能被扭曲，基層干部群眾最有體會，“十八大”以前，在“轉(zhuǎn)變職能”思想指導(dǎo)下，教育產(chǎn)業(yè)化，醫(yī)療市場化，各行各業(yè)所做的事或多或少都存在被扭曲，比如，某某市（縣）環(huán)保局因招商引資招回的企業(yè)導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境嚴(yán)重污染，這是不是該履行的職能沒有履行？這是不是職能被扭曲？干部群眾做某事時，明知道與法律發(fā)生沖突，但他們能說“不”嗎？2010年以來，本人陸續(xù)寫了質(zhì)疑“轉(zhuǎn)變職能”的文章，得到干部群眾的認(rèn)可和支持，很遺憾沒有引起更深層次的反思，在“黨的十九大”召開之前，今天再次呼吁，我們不僅要從“轉(zhuǎn)變職能”舊思維舊理念中轉(zhuǎn)出來，而且應(yīng)該對這二三十年因“轉(zhuǎn)變職能”導(dǎo)致職能被扭曲要徹底反思，該歸位盡快歸位，那些無事生非的機構(gòu)該精減一定要精減掉，據(jù)新華網(wǎng)2014年10月22日報道：2014年全國砍掉既無事又無能機構(gòu)達(dá)13萬多個，這還不夠，還有精減的空間。讓“民生之事”、“法定的事”切實生根發(fā)芽、開花、結(jié)果，只有這樣，法治才能落地生根。

　　自從提出“轉(zhuǎn)變職能＂這個主題其本身就存在著潛伏的悖論，1987年10月14日在十二屆七中全會《關(guān)于黨政分開》中“企業(yè)黨委，一律起監(jiān)督保證作用；事業(yè)單位的黨委，隨著行政首長負(fù)責(zé)制的執(zhí)行，逐步轉(zhuǎn)變職能，起監(jiān)督保證作用。”"關(guān)于黨政分開"這個主題思想本身就不符合邏輯，在這個世界里，那有執(zhí)政黨不執(zhí)政的？黨政只有分工不同，沒有分開之說，只有轉(zhuǎn)變管理方式或者轉(zhuǎn)變管理角色，不存在轉(zhuǎn)變職能之說，職能轉(zhuǎn)變了還能管事么？職能轉(zhuǎn)變了執(zhí)政黨執(zhí)什么政？在"關(guān)于黨政分開"主題思想下，“黨的十三大”提出：轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)“政企分開”。緊接著又演變成“政企分開，政事分開，政資分開”。二十多年來這種改革對與錯，只有社會實踐來檢驗。十八大之前，人民群眾對地方政府詬病最普遍的除了腐敗，就是國有資產(chǎn)不斷流失和政府公信力不斷下降。讓數(shù)據(jù)說話，1978年，國有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占全國的比重為77.6%，1990年為54.6%，1994年為37.3%，1996年為28.5%。80年代平均每年下降約2個百分點，90年代后，下降速度明顯加快，平均每年下降約4個百分點左右（2）。這難道與“政企分開，政事分開，政資分開”沒有關(guān)系嗎？近年來，黨的中央巡視組反饋意見中最普遍的問題就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失”，干部群眾要問年年喊“轉(zhuǎn)變職能”黨的職能轉(zhuǎn)變到那里去了？因此，反思“政企分開，政事分開，政資分開”這種“轉(zhuǎn)變政府職能”改革思維非常必要。我國北宋時期先賢歐陽修說：“善治病者，必醫(yī)其受病之處；善救弊者，必塞其起弊之原。”看問題不能局限在現(xiàn)象上，要實事求是，要尋找事情的本根，要找源頭。在此我作為一名共產(chǎn)黨員，是黨和人民培養(yǎng)了我，是部隊鍛煉了我，我質(zhì)疑“職能轉(zhuǎn)變”絕不是妄議之意，而是三十多年親身感悟，經(jīng)過調(diào)查研究，社會實踐來作證，尤其是站在千千萬萬個基層干部群眾的角度對真理追求。

　　2013年3月《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》已經(jīng)實施四年多，實施情況怎么樣？只有調(diào)查才有發(fā)言權(quán)。據(jù)調(diào)查，隨著“職能轉(zhuǎn)變”實施，商務(wù)部門的生豬屠宰管理職能轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門，人隨職能走，某市商務(wù)局生豬屠宰管理辦公室八名人員進入了市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)下屬市畜牧獸醫(yī)局。從法律角度講，進入畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)的行政管理人員，要求必須具備本專業(yè)，然而這八名人員沒有一個是學(xué)農(nóng)業(yè)的或者學(xué)畜牧獸醫(yī)的，怎么辦？他們只能邊學(xué)習(xí)邊開展工作，同他們交流時，他們最大感受既無奈也茫然。2014年10月筆者在安徽省合肥市參加農(nóng)業(yè)部舉辦《全國畜禽屠宰監(jiān)管工作培訓(xùn)班》，同與會人員交流時，他們同樣這種感受。

　　再說組建食品藥品監(jiān)督管理局，為了實現(xiàn)統(tǒng)一管理，將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的部分職能劃入食品藥品監(jiān)督管理局，人隨職能走，據(jù)調(diào)查，在某市食品藥品監(jiān)管第一線工作人員，具有食品藥品專業(yè)知識的履職人員不到10%，絕大多數(shù)人的學(xué)歷沒有食品藥品專業(yè)。食品藥品監(jiān)管這件的事，本身要求專業(yè)性很強的人員去做，真不可思議，為什么離法定的要求那么遠(yuǎn)呢？這種狀態(tài)食品藥品能監(jiān)管到位么？食品安全拿什么做保障？中國有句俗話：隔行如隔山，沒有學(xué)食品藥品專業(yè)的人怎么能做好這件具有很強專業(yè)性的事呢？然而，這種情況我市決不是特例，全國具有普遍性，能向他們追責(zé)嗎？不能，因為這種局面是落實職能轉(zhuǎn)變方案而形成的。有人會問明看到部門之間有職能重疊難道不轉(zhuǎn)變嗎？是的，我在基層工作有三十多年，在執(zhí)法過程中，在履職服務(wù)中，做某件事確實遇到職責(zé)交叉，部門之間有互相重疊的職能，可是，只要深入調(diào)查研究，職責(zé)交叉、職能重疊只是問題的表象，而問題的本根在事的屬性上。也就是說，不把事的屬性進行科學(xué)歸納分類，不把政府承擔(dān)的事務(wù)理順清楚，職能轉(zhuǎn)變只能越轉(zhuǎn)越被扭曲，越轉(zhuǎn)履職人員越不好做事。假如將做茶雞蛋的事和研制導(dǎo)彈的事整合在一起是不是很荒謬？

　　去年我走訪幾個基層綜合執(zhí)法局，調(diào)查得知，人員從幾名至十幾名，要說人員編制不算多，但他們的職責(zé)卻包羅萬象，權(quán)力清單上，少的有五百多項，多的一千三百多項。我不敢預(yù)言，但我有一種預(yù)感，三五年后，有些潛在的問題（新的錯位、越位）肯定會浮出水面。

　　三、職能科學(xué)落腳點做事清晰

　　職能如何科學(xué)？首先必須把職能說清楚，職能不說清楚，理論上含含糊糊，職能難以科學(xué)，甚至在社會實踐中還容易誤導(dǎo)改革。古文《說文解字》中說得很清楚：“事，職也”。因事生職，大道至簡。管理學(xué)有一條組織設(shè)計基本原則也是因事設(shè)職。近來，在調(diào)查研究時，從人民群眾話語中悟出一個簡單道理，既通俗又易懂。有事，才有職，有了職才產(chǎn)生制度，再通過制度規(guī)范人去做事。事是根本，事是源頭，這既符合邏輯推理，又實事求是。在社會現(xiàn)實里，正因為有了事，才有了職業(yè)、職務(wù)、職工、職稱、職責(zé)、職權(quán)、職能等等這些衍生詞。沒有事，職業(yè)就是失業(yè)；沒有事，職權(quán)者就成了“稻草人”；沒有事，無法談職責(zé)。職能怎么理解？從字面上，事務(wù)是前提，是本根。沒有事務(wù)，脫離了實際，無論如何敘述職能，無論如何設(shè)計職能，都是主觀主義思維，最容易誤導(dǎo)改革。也就是說，事的屬性決定著“法定的職”產(chǎn)生，有了職，才有職能。“職能”的“能”在這里理解成應(yīng)具有的作用或功能。所以簡單地講，除了事物本身的職能（如貨幣職能）外，人的職能都指人做某事所應(yīng)有的作用和功能。《后漢書·光武紀(jì)下》：“有司修職，務(wù)遵法度”。

　　機構(gòu)職能又怎么認(rèn)識？機構(gòu)的定義指兩個或兩個以上的構(gòu)件通過活動聯(lián)接以實現(xiàn)規(guī)定運動的構(gòu)件組合，從治理角度講主要指行政機關(guān)或團體。比如，食品監(jiān)管這件事，其專業(yè)屬性比較強，就決定食品監(jiān)管的職能與其他職能有異，食品監(jiān)管職能反過來作用并完善食品監(jiān)管這件事，這才符合馬克思唯物主義辯證法的觀點。再比如，農(nóng)業(yè)這類客觀的事，其目標(biāo)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這就決定了農(nóng)業(yè)的職能，農(nóng)業(yè)的職能反過來促進農(nóng)業(yè)縱深發(fā)展，如此類推，建設(shè)、衛(wèi)生、教育、國防……的事，各有各的職能。

　　總的來說，機構(gòu)的名稱已經(jīng)濃縮著機構(gòu)所承擔(dān)的客觀事，客觀的事決定著職能的產(chǎn)生。因此給機構(gòu)職能下定義就必須從馬克思主義唯物辯證法上去分析，客觀事（機構(gòu))屬于第一性，職能屬于第二性。三十多年來，我一直堅持這個觀點，這也是我質(zhì)疑轉(zhuǎn)變職能根本原因。所以，機構(gòu)職能定義就是指行政機關(guān)履行自身客觀（法定的）事發(fā)揮應(yīng)有作用和功能。然而，在現(xiàn)實里，我們往往容易犯職能生事這種本末倒置主觀主義錯誤，比如2006年工商行政管理系統(tǒng)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任及責(zé)任追究辦法(試行) （工商消字[2006]第80號），工商系統(tǒng)根本不熟悉食品監(jiān)管這個屬性而去監(jiān)管食品，這是不是主觀主義作怪？再比如，農(nóng)資打假這件事，農(nóng)資的本身屬性就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所用，打假是因為農(nóng)資已經(jīng)背離了原有的屬性，1993年全國人大制定《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》有法律條款規(guī)定，單從法律條款看隨著時間變化缺乏深入，加強農(nóng)資管理確實有待修改完善。2000年全國人大《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》在新的情況下，2005年農(nóng)業(yè)部為了加強農(nóng)資管理，制定了《農(nóng)業(yè)部定點農(nóng)資市場管理辦法（試行）》。不可思議，2009年國家工商行政管理總局又制定《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》，到目前，農(nóng)資打假這一件事最少涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)和信息、工商、公安、質(zhì)檢、供銷合作總社六個部門，一旦發(fā)生假農(nóng)資事件，受傷害的農(nóng)民找不到申訴地方（中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目有多次報道）。

　　這是不是職能生事？像這樣的事例還比較多。可以說現(xiàn)實中的職責(zé)交叉、職能重疊、人浮于事的“頑疾”和行政機構(gòu)精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，其總根源就在這里。在此，真希望對這個總根源的認(rèn)識能夠引起更廣泛的爭論和共識，從而徹底消除職責(zé)交叉、職能重疊、人浮于事的“頑疾”和行政機構(gòu)精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。

　　職能說清楚了，職能科學(xué)就容易理解。職能科學(xué)是“十八大＂提出的新概念，這是中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)國家長治久安對執(zhí)政規(guī)律的正確認(rèn)識。目前對職能科學(xué)的解釋沒有準(zhǔn)確的定義，近年來，本人從不同的角度淺談職能科學(xué)，膚淺之見只想拋磚引玉引起更廣泛爭論，任何真理只有越爭越明。這里，我只站在千千萬萬個基層干部群眾角度，再談個人認(rèn)識。接地氣說法，職能科學(xué)不科學(xué)就是做事清晰不清晰，做事不清晰，也就是說，法定的事，比較模糊，婆說婆有理，公說公有理，比如，假農(nóng)資這件事，其本質(zhì)是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，若還是多頭管理，多頭執(zhí)法，這樣下去職能難以科學(xué)。所以，職能科學(xué)首先法定的事要很清晰，這就要求立法必須從中國國情出發(fā)，要經(jīng)常深入人民群眾搞調(diào)查研究，立的法，人民看得清，易學(xué)、易懂、易做、易守，這就是良法。多立良法，才會善治。再上升到治國理政角度，所謂職能科學(xué)，就是指國家機構(gòu)都發(fā)揮自身應(yīng)盡的作用和功能，機構(gòu)與職能實現(xiàn)有機統(tǒng)一，各個機構(gòu)相互依存，相互制約，協(xié)同、健康、持續(xù)發(fā)展。我們堅信，全黨同志緊密團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，全面從嚴(yán)治黨打造政治清明的政治生態(tài)，全面深化改革構(gòu)建職能科學(xué)法治政府，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，實現(xiàn)國家長治久安，真正讓人民共同享受社會主義優(yōu)越性，共同享受太平盛世幸福安康而努力奮斗！

參考資料：

　　1、單雙祥：《讓職能歸位，推進政府機構(gòu)與職能有機統(tǒng)一》昆侖策網(wǎng)

　　2、吳曉梅,鄧智琦《我國所有制結(jié)構(gòu)的變化及其原因》蘭州大學(xué)學(xué)報

　?。?strong style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">【原創(chuàng)】來源：昆侖策網(wǎng)）

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