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　　【摘要】制度建設很重要，但不是根本，根本在事與人上；無論什么國家，任何制度來源于事和人。在人類社會實踐中，重事輕人或重人輕事都是不科學的。只有當事與人有機統一，事業才得到持續發展，人的能力才得到充分釋放。世紀偉人毛澤東奠基的社會主義事業，事業決定制度，中國特色社會主義制度就有這樣的優越性，所以中華民族一定會志達高遠。

　　企業治理、部隊治理、社團治理、國家治理、乃至全球治理，所有的治理落腳點都是事和人。無論什么理論，無論什么思想，說治理，沒有事和人都說不通。前不久，本人接受邀請兩次自費（單位沒有學術交流費支出，回來無法報銷）參加高端學術研討會，一次是8月1日全國應用哲學研究會2017年年會暨第二十次理論研討會，另一次是9月23日中國行政管理學會第十一屆行政哲學研討會。兩次研討會，我感受到學者們說得最多的是制度建設，說事務的少之又少，這可能與他們職業的有關，畢竟不是事務的踐行者。正如毛澤東在他的著作《實踐論》一文中指出“你要有知識，你就得參加變革現實的實踐。你要知道梨子的滋味，你就得變革梨子，親口吃一吃。……一切真知都是從直接經驗發源的。”制度建設重要不重要，可以肯定說：重要，非常重要，但絕對不是根，因為任何制度都是因事因人而制定的。制度建設就像樹干、枝葉，他的建立和完善必然來源于事和人這一根一本，這個認識非常重要，所以，我們認為事和人既是制度建設的源泉，也是治理體系和治理能力的大本大源。假如我們忽視事的存在，或者對事的屬性以及客觀法則認識不清，改革就屬于主觀設計，當然，踐行者執行起來就很迷茫。所以說，事和人既是治理體系和治理能力的起點，立法（制度）的本根，又是深化治理體系和治理能力的主線。從起點出發，事歸事，人歸人，將事和人分別研究，再在社會實踐中應用，能取到拔云見日的成效。

　　一、事和人的關系

　　從哲學上，人是能夠自主紀錄并自覺重演精神物的生命體。其中生命是宇宙合律精神物在現實中的自我重演；精神物是過去事、物在現實物中的紀錄。說通俗一點，人通過做事自覺的在認識中進行記錄，再在過去事基礎上解放自我進行新的創造。事是指自然界和社會中的現象和活動，在這里就指人在社會中的所有活動情況，通俗講指人要做的事務。

　　以人為本的理念有了，但以事為根的說法我還沒看到，因此，我們認為事和人如同兩只腳，只有當事和人同時前行，步子才穩。這才是根本。以人為本，忽視事的存在，或者說，以事為根，忽視人的決定因素，都是不科學的，只有當人與事有機統一，就會健康發展，持續前行。

　　人是事的主體，事是人的客體；對人的研究很多，有生物學的人，有心理學的人，還有政治學的人，兩次研討會，我感覺學者們側重在人的研究，在這里不多敘述。從治理上，相對于人來說，事沒有意識形態，事具有自然屬性以及客觀運行法則。毛澤東的【實踐論】已經為我們提供了認識事的基本原理和方法。需要我們在認識事的時候，由表及里、從現象深入本根、全面仔細地觀察、由感性到理性、研究事的演進變化、分清事與事彼此間的區別聯系、事與人的關系、大膽假設、小心求證、循環往復、不斷加深對事的屬性認識、從而真正把握事的運動規律。

　　隨著社會發展，社會分工越來越細，各行各業的事也就越來越專，越來越要求科學化、制度化和程序化，尤其是隨著大數據、互聯網向縱深推進，不久的將來實現了事聯網更明顯。然而，在社會活動中，盡管我們天天在做事，有的事做完后還要進行總結，為今后做留下寶貴的理論經驗，可是對事進行科學歸納分類？那些是物質的事？那些是精神的事？那些是民生的事？所以說我們恰恰對事的屬性的認識還有待于進一步深入研究歸納。

　　事在社會實踐活動中，從宏觀講，建設社會主義事業、共產主義事業；從微觀講，集體事業、個人事業。從人的能力講，容易做的事，如打掃衛生、收發文件；難做的事，如導彈研制、嫦娥奔月實施、量子通信、超速計算機研制和應用。從行業講，有工、農、商業、教育、醫療、環保、安全、國防……等等之事。

　　事有實事與虛事之分，實事是體現在客觀實際通過人的行為而發揮應有的作用和功能，實事一般表現為人的實踐；虛事是體現在人的認識、設計、計劃狀態下的時空功能結構，虛事總體表現為各種時空狀態，如培訓會、辯論會、計劃書等。實事虛事是在對立統一矛盾運動中使人對事物客觀規律從感性認識上升到理性認識，從而掌握了事的屬性以及運行客觀規律，并能在社會實踐中得到正確的檢驗，這就是真理的形成。所以任何事一定要從實際出發，實事求是地研究事的內在本質屬性，從而掌握事的規律，與此同時制定和完善做事的制度，規范做事的程序，實現事的結果，最后落腳點為人民謀福祉。否則，人不熟悉事的內在本質屬性，比如說學商業的轉變去監管食品安全，從事交通的轉變去監管化學品安全，其結果必然是事與愿違。

　　二、事和人是制度建設的源泉

　　所謂制度，我們認為必須依據事的屬性（包括事的特征），制定出做事的規程或行為準則并要求人共同遵守。人類在不同的發展階段，有不同社會制度，原始社會和奴隸社會，因社會分工比較簡單，那時的社會制度以人為主線，以事的制度相對較少。進入現代社會，隨著社會分工越來越細，事務越來越具體，以人制定的制度不能滿足社會需要，比如婚姻法、勞動法、合同法等等；于是以事制定相應制度不斷涌現，比如農業法、教育法、環境保護法、道路交通管理法等等，以及今后還會制定互聯網管理法。

　　就當今世界，擺在我們面前，主要兩大制度即資本主義制度和社會主義制度。新中國成立之時，中國共產黨的初心就是代表廣大人民的共同利益，從而確定建設社會主義事業，所以，社會主義事業就決定了制定符合中國國情的社會主義制度，社會主義制度反過來又為社會主義事業服務。講到中國的社會主義事業，不得不想起毛澤東這位偉人，他是中國社會主義事業的奠基者，奠定了中國走上社會主義道路，所以才有1954年《中華人民共和國憲法》。因此，事業是前提，制度建設在后，這既符合馬克思唯物辯證法，又符合歷史與邏輯有機統一。然而，盲目推崇西方制度的“照搬照抄”論調大有人在，在這里，我不得不站在千千萬萬個建設中國特色社會主義事業實踐者的角度呼吁：制度建設一定要符合中國國情，來源于中國特色社會主義事業“一專一瓦”，決不能照搬那些所謂的“西方憲政制度”。

　　三、事的內在本質屬性決定事的運動（發展）軌跡

　　種瓜得瓜，種豆得豆，瓜有瓜的內在本質屬性、豆有豆的內在本質屬性，這是人類發展史以來認識大自然十分普遍的公理。假如種瓜能得豆，或者種豆能得瓜，這是不是改變了事物的內在本質（在科技發展的未來，有可能通過轉基因改變他的內在本質而實現）？是不是很荒謬的假如？所以，在社會實踐中，做任何事我們同樣先去認識他的內在本質屬性，只有掌握他的內在本質屬性，實踐起來就能達到預期目的。否則，越改越遠，越改人民越不滿意。

　　毛澤東的《實踐論》指出：人的認識，主要地依賴于物質的生產活動，逐漸地了解自然的現象、自然的性質、自然的規律性、人和自然的關系。事與自然有緊密的關系，所以，我們認為：事的屬性就是指一件事與另一件事的相同或相似自然法則，也就是說，做某事的規則與另一件事的規則有相同或相似的原理。例如：人每天需要食品，盡管食品有千萬種，不同的食品有不同的特點，但具有相同基本屬性，比如，蛋白質、脂肪、碳水化合物、水、維生素、無機鹽、活性因子、膳食纖維等營養要素，還具有相同或相似因變質而產生的毒理反應，因此，監管監測食品這件事有他相同或相似之處。所以，十年前我就呼吁食品監管要實行機構與職能有機統一。然而，我們認識到沒有？事實已經證明沒有，四五個職能部門監管一頭豬，七八職能部門監管食品，這種典型的分段管理，就沒有遵循事的內在本質屬性，所以導致政出多門、職能重疊的現象，被受人民群眾詬病。十八大以來，雖然整合了食品監管機構，但食品分段管理理念仍然存在，遵循事的內在本質屬性，按照事的內在本質屬性改革還任重道遠。

　　四、遵循“事-職”的邏輯推理就是遵循事的客觀規律

　　（一）要客觀正確認識職能

　　中國古文《說文解字》中說得很清楚：“事，職也”。因事生職，大道至簡。西方《管理學》也有一條組織設計基本原則因事設職。近年來，在社會實踐中悟出一個簡單道理，有事，才有職，有了職才產生制度，再通過制度規范人去做事。事是根本，事是源頭，這既符合邏輯推理，又實事求是。比如農業，農業生產這類事在原始社會時期就有，當時，生產方式簡單，沒有明確分工，所以就談不上“職”這個概念。隨著社會發展，生產方式在分化，出現了分工，有狩獵的，有農業的，尤其原始部落之間發生沖突，隨之才有了“職”概念。古人造“職”本義：指軍陣參演人員各司其事。后來引申義：（每個）做事的人。正因為有了事，才有了職業、職位、職務、職稱、職責、職權、職能等等這些衍生詞。沒有事，職業就是失業；沒有事，職位就是虛位；沒有事，職權者就成了“稻草人”；沒有事，無法談職責，更不能空談職責。

　　職能怎么理解？從字面上，事務是前提，是根，就像植樹一樣，只有落根，樹才有他的生命力。比如農業職能、教育職能、環保職能、國防職能、檢察職能等等他們的根就是農業、教育、環保、國防、檢察等事的內在本質屬性上。沒有事務，脫離了根，不到實踐中去觀察，無論如何敘述職能，無論如何設計職能，都是屬于主觀主義理論，而且這種理論還容易誤導改革，比如，服務型職能、管理型職能、轉變職能等等這都是學者閉門造車出來的，沒有親自體驗梨子味道，沒有看清事的內在本質，其本身已經脫離了實事求是。假如像這樣長期研究下去，離事的內在本質只能越來越遠，路只會越走越迷途。

　　前面我敘述了任何事都有內在本質屬性，也就是說，先研究事的內在本質屬性，再進行科學歸納分類，然后決定“職”產生。有了“職”這個核心，才會出現職能。這既符合邏輯推理，又符合馬克思主義唯物辯證法。“職能”的“能”在這里理解應具有的作用或功能，一般指人，只有“人”才“能”，所以簡單地講，除了事物本身的職能（如貨幣職能）外，職能都指人做某事所產生的作用和功能。

　　（二）對機構（包括政府）職能的認識

　　機構的定義指兩個或兩個以上的構件通過活動聯接以實現規定運動的構件組合，從治理角度講主要指行政機關或團體。比如，食品監管這件事，其專業屬性比較強，就決定食品監管的職能與其他職能有異，食品監管職能反過來作用并完善食品監管這件事，這才符合馬克思唯物主義辯證法的觀點。再比如，農業這類客觀的事，其目標是發展農業生產力，推進農業現代化，這就決定了農業的職能，農業的職能反過來促進農業縱深發展，如此類推，建設、衛生、教育、環保、國防……的事，各具有各自的職能。也可以說，機構的名稱已經濃縮著機構所承擔的客觀事，客觀的事決定著職能。因此給機構職能下定義就必須遵循馬克思主義唯物辯證法，客觀事（機構)屬于第一性，職能屬于第二性。三十多年來，我一直堅持這個觀點，這也是我質疑轉變職能根本原因。所以，機構（政府）職能定義就是指行政機關履行自身客觀（法定的）事發揮應有作用和功能（意識形態不屬于職能范疇，所以階級斗爭也不應屬于職能）。然而，在現實里，我們往往容易犯職能生事這種本末倒置主觀主義錯誤，比如2006年工商行政管理系統流通環節食品安全監督管理責任及責任追究辦法(試行) （工商消字[2006]第80號），工商系統根本不熟悉食品監管這個屬性而去監管食品，這是不是主觀主義作怪？再比如，農資打假這件事，農資的本身屬性就是農業生產所用，打假是因為農資已經背離了原有的屬性，1993年全國人大制定《中華人民共和國農業法》有法律條款規定，單從法律條款看隨著時間變化缺乏深入，加強農資管理確實有待修改完善。2000年全國人大《中華人民共和國產品質量法》在新的情況下，2005年農業部為了加強農資管理，制定了《農業部定點農資市場管理辦法（試行）》。不可思議，2009年國家工商行政管理總局又制定《農業生產資料市場監督管理辦法》，到目前，農資打假這一件事最少涉及到農業、工業和信息、工商、公安、質檢、供銷合作總社六個部門，一旦發生假農資事件，受傷害的農民找不到申訴地方（中央電視臺《焦點訪談》節目有多次報道）。這是不是職能生事？像這樣的事例還比較多。可以說現實中的職責交叉、職能重疊、人浮于事的“頑疾”和行政機構精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，其總根源就在這里。在此，真希望對這個總根源的認識能夠引起更廣泛的爭論和共識，從而徹底消除職責交叉、職能重疊、人浮于事的“頑疾”和行政機構精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。

　?。ㄈ┞毮芘c職責、職權的關系

　　職能的認識說清楚了，還不能解決治理這個問題，在此有必要把職責、職權這兩個詞說清楚。因為職能、職責、職權是構建治理最基礎的三個詞，就像水泥、鋼筋、沙石是構建高樓大廈基礎性材料一樣，沒有基礎難成大廈。職責：在中華詞典中的定義是職務與責任。我們認為，某件事是前提，從法治角度講，法律規定的事必須為，責任重于泰山，有一種使命在里面，一般從人的積極面(人有兩面性，有積極的一面，也有消極的一面)說職責，所以，給職責下定義，執行某件事(或者法律規定的事)有一種使命就是職責。職責一般以書面形式，比如法律條文，制度要求等等，常使用人身上，比如某某人要執行法律規定的職責，不宜用在機構上。職權：在中華詞曲中定義是職務上行使權力。而權力又怎么理解，目前，給權力下定義各種敘述都有，很復雜，也模糊，不可取用。說權力，無論是理論研究，還是社會實踐，只要回歸到憲法和黨的宗旨上，就沒有那么復雜?！吨腥A人民共和國憲法》第二條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，黨的宗旨：全心全意為人民服務。所以，只要圍繞憲法和牢記黨的宗旨上行使權力，就非常簡單。1949年3月偉人毛澤東在《黨委會的工作方法》一文基本思想到現在乃至今后若干年歷久彌新，對于那些黨和人民賦予職權的人學習掌握科學的工作方法和領導藝術，學習掌握黨的政治紀律和政治規矩，仍然具有重大指導意義。

　　黨的十八大三中全會提出明確目標：推進國家治理體系和治理能力現代化。那么從治理體系和治理能力角度講，非常必要厘清職能、職責、職權之間的關系，切忌眉毛胡子一把抓。一是以事為核心，實事求是，一方面，職能、職責、職權都要遵循國家法律或制度所規定的事和人;另一方面，任何人在行使職權時要明白對本機構職能將發揮起決定性作用，同時本機構職能在實踐中產生的作用和功能是否符合社會發展規律反過來促進法定的職責修改和完善;職能是大概念，其包容職權、管理方式和職責等等。二是各有所異，相互發力，一方面，任何人在其職位上行使職權時一定要依據制度規定的職責發揮職能作用。三是明晰概念，制約有方，一方面，任何職能都要建立考核和評估機制，沒有考核和評估機制，職能可能就會出現低效能、無效能。低效能、無效能，人民自然就不滿意。職能考核和職能評估不能自己說了算，必須由各級人民代表大會或第三方來考核，來評估。職能考核和評估的目的就是讓擁有職權的人切實履行職責充分發揮作用，同時，權力又在陽光下操作倍受人民監督。

　?。ㄋ模┓ㄖ蔚年P鍵就是職能要科學

　　職能、職責、職權說清楚了，職能科學就容易理解。職能科學是“十八大＂提出的新概念，這是中國共產黨為實現國家長治久安對執政規律的正確認識。目前對職能科學的解釋沒有準確的定義，近年來，本人從不同的角度淺談職能科學，膚淺之見只想拋磚引玉引起更廣泛爭論，任何真理只有越爭越明。這里，作為實踐者站在千千萬萬個基層干部群眾角度，談個人認識。接地氣的解釋，事務清晰，操作簡易，在社會實踐中經得起持續檢驗就是職能科學。做事不清晰，也就是說，法定的事，比較模糊，婆說婆有理，公說公有理，這樣的職能肯定不科學，比如，假農資這件事，其內在本質屬性在農業生產方面，若長期處于多頭管理，多頭執法，這樣下去職能難以科學。所以，職能科學首先法定的事要界定清晰，這就要求立法必須從中國國情出發，要經常深入人民群眾搞調查研究，立的法，人民看得清，易學、易懂、易做、易守，這就是良法。多立良法，才會善治。再上升到國家治理體系和治理能力現代化，所謂職能科學，中國特色社會主義事業為前提，在中國共產黨領導下，著力推進國家機構與各自的職能有機統一。人大立法時，首先要研究事的內在本質屬性，對任何事一定要有相生相克的哲學理念，立的法，易執行，能協同，有制約，長時間保持健康、效能、有序的國家治理機制。

　　五、事聯網有效地推進職能科學

　　在當今的“互聯網+”時代，隨著移動互聯網、云計算、4G、5G網絡的快速發展，網上審核、網上辦事、網上公開、網上監控等等，逐漸形成了事聯網。從政府層面來說，事聯網將打開政府各職能部門之間、政府與人民之間的邊界，辦事更便捷，服務更高效，監管更客觀。同時，事聯網的信息平臺，使各種事務資料更加全面，更好辨別，政府部門之間的事聯網可以有效地提高工作效率，也極大地提升政府社會治理能力和公共服務能力。不久的將來，事聯網在社會治安、農業生產、智能交通、教育衛生、環境保護、食品安全、養老服務等等各個職能部門發揮巨大效能。事聯網的廣泛應用，能夠利用數據辨別先進手段，讓數據還原事實，讓數據規范執行程序，讓數據考核和評估政府效能，從而有效克服人的負面因素，提升政府機構履職能力。我們堅信，全黨同志緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，全面從嚴治黨打造政治清明的政治生態，全面深化改革構建職能科學法治政府，為實現中華民族偉大復興，實現國家長治久安，真正讓人民共同享受中國特色社會主義事業，共同享受太平盛世幸福安康的生活而努力奮斗！

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