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曹展｜“啄木鳥”與“巡訪員”：城市文明建設基層治理的創新密碼

點擊：483  作者：曹展    來源：昆侖策網  發布時間:2025-04-11 12:53:16

 

 

在當今中國，城市化的浪潮奔涌向前，精神文明建設已然成為衡量城市發展質量的關鍵指標。近年來，“啄木鳥”與“巡訪員”這類市民志愿監督隊伍如繁星般在各地閃耀，他們穿梭于城市的大街小巷，以敏銳目光捕捉文明創建中的細微瑕疵，以積極行動推動城市治理的日臻完善。從淄博政務服務大廳的細致巡查，到武漢六千余名市民巡訪員構建的龐大網絡；從揚州別具特色的“城市公園啄木鳥”，到上海靜安的專項督察行動，這些基層治理的創新實踐，正悄然重塑著城市文明建設的參與模式，為我們展現出一幅政府與市民協同共治的美好畫卷。本文將深入剖析“啄木鳥”和“巡訪員”現象的來龍去脈、運作機制、實踐成效以及面臨的挑戰，探尋如何進一步激發這支特殊城市治理力量的潛能，為新時代精神文明建設鋪就可持續發展的光明大道。

 

現象溯源：市民監督力量的興起與發展

 

“啄木鳥”和“巡訪員”作為市民參與城市治理的創新模式，其出現絕非偶然，而是中國社會治理現代化進程的必然產物。這一現象的產生，源于兩大重要背景：一是政府治理理念的深刻轉變，從傳統的政府單向管理逐漸邁向多元主體協同治理；二是公民參與意識的空前覺醒，市民對城市公共事務的關注度與參與意愿顯著提升。這兩種趨勢相互交融，催生了市民巡訪團這一獨特的城市治理參與形式。

 

回顧歷史，市民巡訪團的發展歷經從自發到組織化、從零星分散到系統有序的蛻變。早在 21 世紀初，上海等大城市便出現了由退休人員、社區熱心人士自發組成的市民巡訪隊伍，然而彼時規模較小，活動也較為零散。隨著全國文明城市創建活動的深入推進，特別是 2015 年之后，各地政府開始有意識地將市民監督力量納入城市治理體系。例如，曹路鎮市民巡訪團自 2011 年成立至今，已走過 11 年風雨歷程；昌國街道在 2021 年精心制定了系統的“啄木鳥”市民文明巡訪團工作方案，標志著這一模式已從地方探索上升為制度化安排。

 

從地域分布來看，“啄木鳥”和“巡訪員”活動已在全國范圍內廣泛鋪開，形成了一張緊密的網絡。在山東淄博，市民巡訪團深入高新區政務服務大廳，重點巡查文明標語、公益廣告、便民服務設施等方面情況；在上海真如鎮街道，巡訪團采取“隨機暗訪 + 明察”的靈活方式，對照文明創建標準，查找城市治理中的不足；在江蘇揚州，160 名市民觀察員組成“城市公園‘啄木鳥’”隊伍，對全市公園管理情況進行全面社會監督；在武漢，全市已有 6000 余名“啄木鳥”巡訪員活躍在大街小巷，為城市文明“添磚加瓦”。這種廣泛分布的局面，充分彰顯了市民監督模式強大的生命力與適應性。

 

在人員構成方面，巡訪員隊伍呈現出多元化與專業化并重的特點。隊伍中既有退休干部、老黨員、老教師，也有社區熱心居民、道德模范和身邊好人。靜安區市民巡訪團秉持“城市巡訪、助力創建、傳播文明、奉獻社會”的宗旨，成員涵蓋各行業代表；武昌區水果湖街道的巡訪團成員則統一著裝，戴著小紅帽、佩戴紅袖章，按照 3 人一組的編隊有條不紊地開展活動。值得關注的是，許多巡訪員本身就是社區志愿者或樓棟長，如武昌府社區的“鏗鏘玫瑰巡訪團”由社區樓棟長組成，這種身份的重疊，極大地增強了他們對社區的認同感和工作的有效性。

 

與此同時，市民巡訪團的制度化建設也取得了令人矚目的進展。昌國街道的方案明確界定了巡訪團的人員組成、巡訪重點和具體任務，規定由各社區熱心公益事業、具備一定巡訪經驗的退休黨員組成，原則上每半月巡訪 1 次。靜安區則建立了系統完善的培訓機制，2021 年計劃“加強理論和業務學習，持續開展好市、區、街鎮三級市民巡訪員集中培訓”。這種制度化建設，為市民監督活動的長期穩定開展提供了堅實保障，使其徹底擺脫了早期“人走政息”的困境。

 

“啄木鳥”和“巡訪員”現象的蓬勃發展，標志著中國城市治理正經歷著一場從政府單一主體到多元共治的深刻變革。市民不再僅僅是被動的治理對象，而是積極轉變為城市文明的參與者與建設者。這一轉變不僅豐富了社會主義民主政治的內涵，更為城市治理現代化開辟了全新的實踐路徑。

 

機制創新：市民監督模式的運作邏輯

 

“啄木鳥”和“巡訪員”之所以能在城市文明建設中發揮舉足輕重的作用，關鍵在于其獨特且高效的運作機制。通過對各地實踐的深入分析，我們可以發現這一模式在組織結構、工作方法、技術應用和反饋閉環等方面，形成了一套系統且嚴密的治理邏輯，有效彌補了傳統行政監督的不足，實現了政府管理與市民參與的良性互動。

 

組織架構的靈活性與層級性，是市民巡訪團的首要顯著特征。從各地情況來看，普遍構建了覆蓋市、區、街道的三級巡訪網絡。靜安區市民巡訪團形成了完善的“市、區、街鎮三級”培訓體系；武漢市則打造了由市直單位、區直單位、街道辦事處黨員志愿者，“兩代表一委員”，社區居民等多層次人員組成的龐大巡訪團隊伍。這種層級結構既確保了巡訪活動能夠廣泛覆蓋城市的各個角落，又充分保證了其專業性和代表性。值得注意的是，巡訪團規模差異較大，小至昌國街道的 10 人團隊，大到武漢的 6000 余人網絡，這反映出各地能夠根據自身實際需求，靈活且合理地配置人力資源。

 

在工作方法上，市民巡訪團不斷探索創新，發展出多元化的巡訪方式，形成了獨具特色的“五結合”工作模式。一是明察與暗訪相結合，如真如鎮街道采取“隨機暗訪 + 明察”的方式，確保能夠全面、真實地了解情況；二是定期與不定期相結合，昌國街道規定原則上每半月巡訪 1 次，而自力社區巡訪團則固定每周一、三、五上午巡訪，既保證了工作的常態化，又能根據實際情況靈活調整；三是集中與分散相結合，淄博市民巡訪團分四組開展活動，武漢巡訪員則按 3 人一組編隊，提高工作效率的同時，確保了巡查的細致性；四是專業與通用相結合，既有針對政務服務、公園管理等特定領域的專項巡查，也有覆蓋公共環境、公共秩序、公共關系的綜合巡查，全面提升城市治理水平；五是問題發現與文明宣傳相結合，巡訪員既是“監督員”，又是“宣傳員”，在發現問題的同時，積極傳播文明理念。這種多樣化的工作方法，確保了巡訪活動的全面性和有效性。

 

技術賦能為市民監督注入了強大動力，顯著提升了監督的效率和精準度。移動互聯網技術的廣泛應用，使問題發現、上報和處理形成了高效閉環。淄博市民巡訪團成員通過“手機拍照、文字記錄”等方式，及時記錄問題；武昌府社區巡訪員發現問題后，迅速“電話聯系物業公司”，并“通過微信傳送圖片和文字說明”；五福社區巡訪團將問題“傳到了社區微信群”。這種數字化工作流程，大大縮短了從問題發現到整改反饋的時間周期，形成了“即時發現 - 即時上報 - 即時處理”的高效機制。特別值得一提的是，一些巡訪團已開始運用“隨手拍”技術記錄文明建設成效，如武漢巡訪員徐吉榮通過“隨手拍”記錄城市美好瞬間，實現了監督與宣傳的雙重功能。

 

標準化的巡查內容是確保監督質量的關鍵所在。各地巡訪團普遍建立了詳細且明確的巡查指標體系，如真如鎮街道“對照文明創建標準”開展巡查；曹路鎮巡訪團以《全國文明城市測評體系》為依據；昌國街道則聚焦“宣傳氛圍、衛生環境”等與市民生活息息相關的內容。尤為典型的是真如鎮街道總結的“五看”原則，覆蓋“外觀、樓道、宣傳、消防及門窗等多個方面”，為巡訪員提供了清晰、明確的工作指引。這種標準化不僅避免了監督的隨意性，還便于進行量化評估和橫向比較，有力提升了監督工作的科學性和規范性。

 

問題處理的閉環機制確保了監督實效的切實達成。各地形成了分層級的問題解決路徑：對于簡單問題，巡訪員現場勸導解決，如武漢巡訪員肖益軍對口罩佩戴不規范者進行耐心提醒；對于社區層面問題，秉持“小事不出社區”原則，如青山區 125 社區對僵尸自行車問題，由社區與物業協商妥善處理；對于復雜問題，則上報至街道或市、區文明辦協調解決，如武漢市規定“對于牽涉部門較多、困難較大的問題，由市、區文明辦組織專題會議研究協調解決”。這種分級處理機制，既保證了問題解決的效率，又有效避免了因權責不清導致的推諉扯皮現象。

 

激勵機制的精心設計對于維持巡訪員的積極性至關重要。從各地實踐來看，普遍采用精神激勵為主、物質激勵為輔的方式。靜安區召開總結表彰會，“對 2020 年度靜安區優秀市民巡訪員、優秀市民巡訪組織者頒發榮譽證書”；曹路鎮巡訪團成員被塑造為“志愿精神‘示范者’”；武漢則將巡訪員定位為“文明代言人”。這種榮譽賦予和社會認同，有效激發了巡訪員的內生動力，而部分地區的積分獎勵制度則提供了額外的外部激勵，進一步調動了巡訪員的工作熱情。

 

市民巡訪團的運作機制充分彰顯了現代治理理念與中國基層實踐的完美結合。其成功的關鍵在于：一方面，通過組織創新和技術應用，大幅提高了監督效率；另一方面，通過標準化和閉環管理，切實保證了監督質量；更重要的是，通過激勵機制設計，充分調動了市民參與的積極性。這種多維度的機制創新，使市民監督不再流于形式，而是真正成為城市治理體系中不可或缺的有機組成部分。

 

實踐成效：市民監督的多維價值體現

 

“啄木鳥”和“巡訪員”制度在全國各地的廣泛實踐已結出累累碩果，其價值不僅體現在城市環境改善和文明水平提升等顯性層面，更深刻地體現在治理結構優化和社會資本積累等隱性維度。通過對相關實踐案例的系統分析，我們可以清晰地看到市民監督模式在以下三個方面產生了積極而深遠的影響，為新時代精神文明建設積累了寶貴經驗。

 

城市環境與公共服務的顯著改善

 

市民巡訪團最為直觀的成效，體現在對城市環境和公共服務質量的顯著提升上。通過持續不懈地“挑刺”和督促整改，許多長期困擾城市的“頑疾”得到了有效治理。在淄博，市民巡訪團敏銳發現政務服務大廳存在“社會主義核心價值觀標語被遮擋、外文標識不準確、自動售貨機商品更新不及時等問題”，并及時提出針對性的意見建議，有力推動了政務中心服務水平的提升。在上海真如鎮街道，巡訪團憑借細致入微的檢查，指出“消防栓的標識必須清晰可見”、“綠化帶的修剪還需要更加精細”等問題，促使社區環境煥然一新，居民紛紛感慨“上次來這兒時，這里還堆放著一些雜物，現在你看，變得干凈整潔多了”。

 

更為難能可貴的是，巡訪員們不僅關注表面問題，更具備發現潛在安全隱患的敏銳洞察力。真如鎮街道巡訪團團長王慶榮“會上手搖晃樓道扶手以檢驗其穩固性，確保老年居民在上下樓梯時的安全無憂，并重視樓梯附近散落的廢棄電線”；武昌府社區巡訪團發現“兒童樂園受損的木地板”和“涼亭破損掉落的瓷磚”等安全隱患后，迅速通知物業進行處理。這種預防性監督，有效降低了城市運行風險，充分彰顯了市民參與的獨特價值。

 

在公共服務領域，巡訪團的監督同樣發揮了積極作用。揚州市民觀察員對全市 220 個小區物業開展“啄木鳥”調查訪談，全面檢查“小區樓道雜物堆放、非機動車停放、飛線充電、消防等情況”；靜安區市民巡訪團開展了“生活垃圾分類專項巡訪、餐飲點位明察暗訪巡訪檢查、文明城區創建復評迎檢督察”等活動。這種專業化的監督，促使公共服務提供者不斷提高服務質量，如淄博各窗口單位基本能做到“儀表端莊、掛牌上崗、微笑服務、使用文明用語”，讓辦事群眾切實感受到“熱情、周到、方便、快捷的服務”。

 

治理結構與參與模式的深刻變革

 

“啄木鳥”和“巡訪員”制度更深層次的意義，在于推動了城市治理結構的優化和市民參與模式的創新。在傳統城市治理模式中，政府既是“運動員”又是“裁判員”，缺乏有效的外部監督機制。市民巡訪團的出現，構建了第三方監督力量，形成了“政府履職 - 市民監督 - 問題整改”的良性循環。武漢市文明辦明確指出，市民巡訪團旨在“通過開展群眾監督和輿論監督，促進城市文明程度和市民文明素質不斷提升”。這種制度設計，實質上是將市民納入城市治理的主體范疇，實現了治理結構的多元化。

 

從參與方式來看，市民巡訪團代表了從被動接受到主動參與的重大轉變。與傳統的意見征集、問卷調查等被動參與形式不同，巡訪員們主動深入街頭巷尾，積極發現問題、提出建議。武漢自力社區市民巡訪團不僅反映居民用氣需求，還“多次與社區溝通，邀請天然氣公司實地勘察”，最終推動天然氣入戶項目取得實質性進展；五福社區巡訪團成員夏春秀接到居民反映后，“立即拿出手機拍下來，傳到了社區微信群”，并承諾“時刻關注處理進展”。這種積極主動的參與姿態，極大地增強了治理的回應性和有效性。

 

尤為重要的是，市民監督促進了政府與市民的良性互動。在真光新秀小區，巡訪員與隨意停放自行車的居民耐心溝通，“爺叔聽后露出了歉意的笑容，隨即主動將自行車移至樓下的指定停放區域”，并表示“能理解你們的工作，都是為了咱們小區的環境和安全嘛”。這種基于尊重的勸導而非強制執法的方式，既有效解決了問題，又增進了政府與市民之間的相互理解，充分體現了治理藝術的提升。

 

社會資本與文明素養的累積提升

 

市民巡訪活動的長期開展，還產生了顯著的社會效應，有力促進了社會資本的積累和市民文明素養的提升。一方面，巡訪員自身成為了文明行為的示范者。武漢市文明辦指出，巡訪員中“有不少道德模范、武漢好人、荊楚楷模，他們積極發揮‘文明代言人’的作用，通過自身的文明言行積極傳遞正能量”。靜安區市民巡訪團則被賦予“當好靜安精神文明建設的巡訪員、示范員、監督員”的重要使命。這種示范效應，如春風化雨般潛移默化地影響著周圍群眾。

 

另一方面，巡訪活動帶動了更廣泛的市民參與和社區認同。在真如鎮街道，“隨著環境質量的持續提升，居民對巡訪團工作的認可與支持日益增長，更有不少居民自發加入文明創建的行列成為志愿者”；曹路鎮市民巡訪團通過 11 年的不懈努力，“在文明城市創建和城市管理中發揮了重要作用”。這種廣泛的參與，不僅改善了城市的物質環境，更極大地增強了社區的凝聚力和歸屬感。

 

數據是最好的證明，市民巡訪團的辛勤付出已轉化為實實在在的成果。曹路鎮巡訪團“累計外出巡查近 500 次”，“累計查補、解決問題數百個”；昌國街道通過巡訪制度“鞏固創城治理成果”；武漢市巡訪員發現并推動解決了老舊小區天然氣入戶等一系列民生問題。這些顯著成效，進一步激發了市民的參與熱情，形成了正向反饋循環，為城市文明建設注入了源源不斷的動力。

 

（作者：曹展；來源：昆侖策網【作者來稿】圖片來源網絡 侵刪）