環(huán)顧全球，極端天氣正在不知不覺中影響著人類的生活。由于過去工業(yè)化中過度使用化石能源，導(dǎo)致了以二氧化碳為首的溫室氣體在大氣中的含量劇增。隨之而來的便是一系列極端天氣帶來的災(zāi)害，威脅著人們的正常生活，制約著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。這些危害積累到一定程度，會(huì)造成無法彌補(bǔ)的災(zāi)難。如果我們對(duì)此不予重視，任其發(fā)展，則會(huì)讓人類未來的生存舉步維艱。力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這是我國(guó)的重大戰(zhàn)略決策。抓緊推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和頂層設(shè)計(jì)，需要有關(guān)部門研究制定碳達(dá)峰行動(dòng)方案和分行業(yè)分領(lǐng)域?qū)嵤┓桨福涌鞓?gòu)建碳達(dá)峰、碳中和政策體系。作為一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要地帶，城市成為了碳的主要“產(chǎn)地”。為積極應(yīng)對(duì)當(dāng)下因氣候變化造成的惡性影響，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，我國(guó)許多城市宣布加快低碳城市的建設(shè)步伐。由于我國(guó)發(fā)展起步較晚，對(duì)于低碳等字眼也只是近10年來才開始重視的，而低碳城市的建設(shè)更是處于探索階段，還需要理論與實(shí)踐雙管齊下才能盡快趕上世界的節(jié)奏。目前，許多專家學(xué)者對(duì)這一方面的研究都表現(xiàn)出了濃厚的興趣，理論方面的研究數(shù)量甚繁，在構(gòu)建城市低碳發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面的進(jìn)展尤為突出，但若要做到對(duì)城市低碳建設(shè)進(jìn)行具體的指導(dǎo)，這些研究仍然沒有起到很大的作用。實(shí)際上，政府推進(jìn)城市低碳發(fā)展的重要手段和有效途徑之一便是政策工具。也就是說，城市低碳建設(shè)需要合理的政策工具對(duì)其進(jìn)行推動(dòng)，而不能單靠只能起到引導(dǎo)作用的指標(biāo)體系。所以，開展低碳城市建設(shè)政策工具的研究就非常必要。政策工具俗稱“政策措施”。政策工具是政府賴以推行政策的手段。盡管許多宏觀性的手段或方法在一定程度上來說可以算作政策工具，但是這些東西對(duì)于解決一定的問題或者說達(dá)成一定的目標(biāo)來說針對(duì)性不夠明確。因此，我們定義的政策工具應(yīng)當(dāng)是“達(dá)成政策目標(biāo)”的手段，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其對(duì)達(dá)成目標(biāo)這一特點(diǎn)的針對(duì)性。也有的將政策工具定義為一種活動(dòng)。因?yàn)檎吖ぞ咴趫?zhí)行的過程中是通過將政策所要達(dá)成的最終目的轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)來完成自己的使命的。這樣，政策工具的含義，簡(jiǎn)言之就是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種手段或是方法，其實(shí)現(xiàn)的過程則算作政策工具的使用。很多政策本身就是政策工具，所以，從不嚴(yán)格的意義上講，政策就是政策工具。而從嚴(yán)格的意義上說，政策是由一系列政策工具組織、搭配而構(gòu)成的。政策工具來源于政策，所以很有可能許多種政策工具都會(huì)在一項(xiàng)政策里面有所體現(xiàn)。相較于職能政策，作為一個(gè)更基本的分析單元，政策工具的內(nèi)容具有目的性和針對(duì)性。因此我們應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究政策的每一方面，將政策所涵蓋的所有政策工具羅列出來，以便于后續(xù)分析。由于政策工具的多樣性，不同學(xué)者采取的分類標(biāo)準(zhǔn)不同，其分類結(jié)果也就因人而異了。例如，兩位來自加拿大的公共政策學(xué)者——豪利特和拉米什在其研究中，將政策工具分為了強(qiáng)制型、混合型和自愿型三類，依照的是政府的干預(yù)程度；顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵(lì)類政策工具和信息傳遞類政策工具，是因?yàn)椴煌叩氖褂梅绞接兴煌涣_敏等結(jié)合政策工具發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，將低碳政策工具分為規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型三種。其實(shí)這幾類劃分法大致相同，雖然叫法不一，但每種的內(nèi)涵差不多。不過，我們?cè)谡叩膽?yīng)用領(lǐng)域（主要包括五大領(lǐng)域：低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳交通、低碳消費(fèi)）來考慮低碳政策分類（這樣的考慮主要是出于政策的針對(duì)性研究）。
二、低碳政策及其工具的研究現(xiàn)狀
對(duì)政策工具的選擇與使用，直接決定著相關(guān)政策能否正確實(shí)施。通過文獻(xiàn)資料的閱讀，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)對(duì)城市低碳政策的專門研究很少，很多是從宏觀的角度討論我國(guó)在低碳方面采取的一系列政策。進(jìn)一步看，學(xué)者們從不同的角度探討了如何完善低碳政策的體系，如錢潔、張勤(2011)基于政策系統(tǒng)的視角，認(rèn)為在政策規(guī)劃的過程中，低碳政策體系由政策行動(dòng)主題子系統(tǒng)、政策工具子系統(tǒng)和政策變遷子系統(tǒng)構(gòu)成；賈若祥(2014)就城市化程度較高的部分地區(qū)所實(shí)行的低碳政策體系進(jìn)行了討論，認(rèn)為涉及了財(cái)政、環(huán)保、生活方式等方面的相關(guān)政策。這些研究注重對(duì)低碳政策的規(guī)劃與建構(gòu)，。也有的學(xué)者從政策工具理論角度研究低碳政策結(jié)構(gòu)，如李健等(2013)借鑒相關(guān)研究，統(tǒng)計(jì)并整理了我國(guó)頒布的低碳政策工具，運(yùn)用內(nèi)容分析法，制定了分析框架；羅敏、朱雪忠(2014)同樣以內(nèi)容分析法為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)歷年來所采用的低碳政策工具進(jìn)行了計(jì)量的分析。不可否認(rèn)，內(nèi)容分析法作為一種量化分析文獻(xiàn)內(nèi)容的方法，是一種重要的挖掘隱含信息的方法。但是，這些也僅僅是對(duì)政策的結(jié)構(gòu)或所包含的政策工具的量化研究，而對(duì)于這些政策工具的選擇、分析、評(píng)價(jià)和使用尚沒有深入的研究。本文認(rèn)為，好的政策重在落實(shí)，政策工具作為政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間的橋梁和紐帶主要看其發(fā)揮作用的情況。于是，應(yīng)重視低碳政策工具的科學(xué)評(píng)價(jià)與有效性研究。
三、低碳城市政策工具的科學(xué)評(píng)價(jià)與有效性分析
研究政策工具，最關(guān)心的是如何制定一條政策以及這條政策在執(zhí)行中得到的效果反饋。“不同的工具類型分別構(gòu)造了不同的政策活動(dòng)，同樣也產(chǎn)生了不同的政策效果。”因此，對(duì)于政策工具效果的評(píng)價(jià)在經(jīng)典中是最為重要的問題之一。政策工具效果的評(píng)估，可以從政策內(nèi)部和政策外部?jī)煞矫孢M(jìn)行。內(nèi)部考慮注重的是政策工具的特征，一般通過政策工具的兩個(gè)特征，一個(gè)是其可接受性，而另一個(gè)是其可預(yù)見性；外部考慮一般也通過兩個(gè)方面進(jìn)行衡量，一是政策與其所要達(dá)成的目標(biāo)是否契合，二是為達(dá)成該目標(biāo)的時(shí)候使用這種政策是否妥當(dāng)。其中，政策內(nèi)部的評(píng)估一直以來被認(rèn)為是衡量政策工具效果的主要指標(biāo)，而在研究時(shí)，學(xué)界也未能從政策工具中走出來。但隨著研究的深入和拓展，學(xué)者們逐漸開始對(duì)后者產(chǎn)生了濃厚的興趣，即從外部對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。有效性指的是既定活動(dòng)的完成度和其與預(yù)期結(jié)果的匹配度。關(guān)于有效性分析，在數(shù)學(xué)方法中，包括了許多計(jì)算方法。由于有效性分析并沒有固定的方法，無論是通過文字方法論述還是數(shù)學(xué)模型計(jì)算，最終都是要說明一定的結(jié)果，并且相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)該結(jié)果的分析過程就現(xiàn)行工作做出改進(jìn)或調(diào)整。并非所有政策工具都對(duì)低碳城市的建設(shè)有著同樣的影響。不同政策工具的側(cè)重點(diǎn)不同，盡管相似度可能較高，但通過實(shí)施得到的結(jié)果會(huì)有所不同。而對(duì)于這些表現(xiàn)，以往只能主觀地、定性地評(píng)價(jià)其好壞。這種評(píng)價(jià)有時(shí)候過于模糊，沒有一定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步對(duì)政策工具做出評(píng)價(jià)，需要建立一定的模型來對(duì)這些政策工具在一些方面的表現(xiàn)做出定量的分析。換句話說，希望建立量化模型對(duì)這些政策工具進(jìn)行有效性分析。針對(duì)不同的城市，可能采取的低碳政策工具不同。針對(duì)同一座城市，處于碳達(dá)峰和碳中和的不同階段，也需要對(duì)政策工具進(jìn)行調(diào)整。總之，通過開展城市低碳政策工具的有效性分析，有助于科學(xué)地制定促進(jìn)城市低碳建設(shè)的政策，并且根據(jù)所制定的政策提出具有針對(duì)性的政策落實(shí)建議。（作者系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任、教授，區(qū)域和城市[群]高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任委員；來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】，作者授權(quán)發(fā)布）
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