本研究的出發點是近年來依然較大的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差距（以下簡稱“兩率差距”）以及“加快農業轉移人口市民化”的政策背景，相關的研究基礎主要包括市民化與城鄉兩棲現象的相關研究。
改革開放以來，在城鄉二元戶籍制度下，我國的戶籍人口城鎮化率一直滯后于常住人口城鎮化率，雖然近年來農業轉移人口市民化取得顯著成就，但兩率差距依然較大。2022年，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率分別為65.22%和47.70%，兩率差距為17.52個百分點。頂層設計方面，隨著兩率差距不斷擴大、“不完全城鎮化”“半城鎮化”等受到廣泛關注，“十二五”規劃（2011—2015年）較早明確提出“穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民”，“把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務”。黨的十八大報告（2012年）首次提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。黨的十九大報告和黨的二十大報告繼續強調“加快農業轉移人口市民化”。其間，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》將“有序推進農業轉移人口市民化”作為“以人的城鎮化為核心”的新型城鎮化的首要任務。《“十四五”新型城鎮化實施方案》進一步強調“堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務”，并提出“穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系”。2024年，按照“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”的總體要求，中央一號文件提出“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”。市民化的相關研究與城鎮化的現實進程緊密相關，與相關領域頂層設計相互支持。如果不是戶籍制度的影響，農民的市民化與農民的城鎮化是等同的概念，這也是早期一些研究將二者同義化的原因。與城鎮化概念相區別的市民化的相關研究主要自21世紀初開始，經歷了2002年前后開始的農民市民化研究、2006年前后開始的農民工市民化研究、2013年前后開始的農業轉移人口市民化研究等歷程。由于“農民工”一詞存在爭議，農民工市民化與農業轉移人口市民化的相關研究均存在，但其本質基本一致。從市民化研究內容來看，主要包括市民化進程、市民化障礙、市民化成本、市民化意愿以及推進市民化的對策建議等方面。國務院發展研究中心課題組較早對農民工市民化問題進行了系統的調查和研究，從農民工就業與勞動權益、各項社會保障、居住與住房保障、子女教育、參與社區選舉、戶籍制度改革等方面分析了農民工市民化的政策進展，通過問卷調查發現農民工市民化的意愿較強，并測算了市民化的公共成本，提出了推進農民工市民化的整體性政策框架與思路。魏后凱和蘇紅鍵在戶籍人口城鎮化率基礎上，從政治參與、公共服務、經濟生活、綜合素質等方面對市民化進程進行了評價，提出了分層次、分類型、多途徑推進農業轉移人口市民化的對策建議。洪銀興等從基本生存條件（就業與居住）和基本公共服務（教育與社保）兩個層面評價了市民化特征，強調了市民化進程中公共財政的支持和引導。近年來，隨著戶籍制度改革和基本公共服務均等化的推進，農業轉移人口相關權益的同城化水平不斷提高，落戶意愿成為市民化進程的重要影響因素，在經濟學、人口學等相關研究領域，利用中國流動人口動態監測調查數據等公開數據或者研究者自行開展的調查數據，進行了大量探討市民化意愿或者落戶意愿的研究。黃祖輝等、王桂新等、張翼等較早研究了市民化意愿或落戶意愿，由于研究時期、調查對象、所在城市等不同，得到了不同的研究結論。基于相關研究，蘇紅鍵分別從個體層面和城市層面，對落戶意愿進行了綜合系統的研究，從城鄉兩棲視角將落戶意愿的影響因素歸納為兩棲能力（人力資本水平、城鎮住房條件、農村權益等）和兩棲成本（遷移距離、城市權益損失等）；城市層面的落戶意愿不僅取決于個體因素，還與城市落戶壁壘直接相關。隨著各類城市戶籍制度改革的推進，改革的難點轉變為落戶意愿與落戶條件的結構性矛盾，“想落不能落、能落不想落”的現象并存。城鄉兩棲是與“不完全城鎮化”相伴隨的現象，指農業轉移人口在城鄉之間“亦城亦鄉”“可城可鄉”的生產生活狀態。也有學者將城鄉兩棲現象解釋為農村流動人口既不完全是城鎮化，又不完全回歸鄉里，或者說既城鎮化又回歸鄉村。城鄉兩棲現象可以根據時間、空間進行分類：時間上可以按頻繁型、季節型、候鳥式以及生命周期型等分類，空間上可以按縣域、市域、省域、跨省等分類。比如，縣域或市域內往往以頻繁往返城鄉或季節型城鄉兩棲生活為主；跨市跨省外出務工人員往往是候鳥式城鄉兩棲；另外，部分第一代流動人口返鄉體現了生命周期型的城鄉兩棲。城鄉兩棲作為中國特色的人口遷移和流動現象，體現了中國漸進式改革的智慧，但還存在不同的看法。一種認為城鄉兩棲是一種合理的城鎮化的過渡形式。馮云廷認為“兩棲”遷移是城市化的過渡形式,是現階段中國城市化制度安排的合理選擇。王向陽將城鄉兩棲現象總結為一種城鄉共生、工農相濟、代際相扶的兩棲式城鎮化模式。朱曉陽將城鄉兩棲現象概括為“以家庭為單位的‘人身—家庭’在鄉村—城市空間上的撐開”。王春光將“城鄉兩棲”稱為第三條城鎮化之路，“城鄉兩棲”具體表現在城鄉兩棲者的生活、就業、交往和文化觀念上。蘇紅鍵認為城鄉兩棲是中國特色的縣域城鎮化現象，其本質是一部分農村人口在城鄉間自由流動，有利于促進城鄉融合發展，認為城鄉兩棲人口還將長期大規模存在。另一種觀點強調城鄉兩棲的不穩定性。有研究認為當前縣域城鎮化形塑出消耗型城鄉三元結構，導致縣域空間風險聚集，農民城鎮化壓力增加，呈現不穩定特征，應徹底改善農民工“兩棲人”城鄉之間徘徊不定的生活就業狀態，還有觀點認為農戶城鄉“兩棲占地”問題嚴重。由此，在農業轉移人口市民化取得明顯成效但兩率差距依然較大的現實背景下，結合已有相關研究，明確城鄉兩棲現象的內涵轉變，重新思考市民化的出發點和著力點，針對性提出市民化戰略轉型的建議，對“加快農業轉移人口市民化”具有重要的學術參考價值。伴隨城鎮化和市民化的推進，兩率差距總體經歷了“擴大—降低—擴大—降低”的波動特征，對應了城鄉兩棲人口規模的調整。
在1995年以前，城鎮化處于緩慢推進階段，兩率差距比較穩定，1986—1995年間維持在5～6個百分點；1995—2014年，隨著城鎮化的快速推進，兩率差距不斷擴大，2014年達到19.85個百分點。2014年是兩率差距調整的主要轉折點，也是城鄉兩棲內涵轉變的轉折點。隨著兩率差距擴大、“不完全城鎮化”受到各界廣泛關注和研究，推動了農民工市民化、農業轉移人口市民化的頂層設計。2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模”的分類改革思路，為有序推進農業轉移人口市民化指明了方向和路徑。之后，各地相繼出臺了實施方案。 在此戰略和政策推動下，2015年，戶籍人口城鎮化率大幅提高4個百分點，兩率差距降為17.43個百分點，降低2.42個百分點（見圖1）。2016—2020年，常住人口城鎮化略快于戶籍人口城鎮化，兩率差距略有擴大，至2020年達18.49個百分點。2021年和2022年，隨著常住人口城鎮化率降速（分別僅提高0.8個百分點和0.5個百分點），兩率差距逐步縮小至17.52個百分點。
根據兩率差距的計算式，（城鎮常住人口-非農戶籍人口）/總人口，兩率差距對應著進城未落戶的城鄉兩棲人口。與兩率差距的調整一致，近年來，城鄉兩棲人口從2014年最多時的2.73億人，快速降至2015年的2.41億人，之后經歷先增后減，到2022年為2.47億人，約2.5億人。農民工是城鄉兩棲人口的主體，2022年約3億人。由于部分農民工未統計為城鎮人口，農民工總量與城鄉兩棲人口接近但不完全一致。根據歷年中國農民工監測調查報告的數據，我國農民工數量總體呈現增長態勢，2020年受疫情影響明顯減少，之后有所回升。2010—2022年，農民工總量從24223萬人增長到29562萬人，年均增長1.67%，約445萬人。其中，外出農民工從15335萬人增長到17190萬人，年均增長0.95%，約155萬人；本地農民工從8888萬人增長到12372萬人，年均增長2.79%，約290萬人（見圖2）。本地農民工年均增速和增量均明顯快于外出農民工，就近外出務工（縣域兼業化）和就近城鎮化（縣域城鎮化）的特征明顯。
另一類與城鄉兩棲人口相關的統計口徑是人口普查數據中的人戶分離人口。由于人戶分離人口還包括一些城市之間、城市內部的人口，所以數量要明顯大于城鄉兩棲人口，這也從另一個側面說明了戶籍制度改革降低了“人戶統一”對于流動人口的重要性。根據2010年和2020年的全國人口普查數據，2010—2020年，城鎮人口從6.70億人增長到9.00億人，其中的城鎮人戶統一人口（即“居住本鄉、鎮、街道，戶口在本鄉、鎮、街道”的人口）從4.39億人增長到4.52億人，僅增長0.13億人，城鎮人戶分離人口從2.31億人增長到4.48億人，增長了2.17億人（接近翻倍）。另據2010年和2020年的《中國人口普查分縣資料》，2010—2020年，各縣平均的縣域城鄉兩棲人口從2.04萬人增長到4.81萬人（增長2.77萬人），新增縣域城鄉兩棲人口約占新增縣域城鎮人口的76%，貢獻了約3/4的新增縣域城鎮人口。雖然兩率差距和城鄉兩棲人口規模依然較大，但是城鄉兩棲現象的內涵已經發生根本變化，從2014年前的農業轉移人口“不完全城鎮化”逐漸轉變為“不愿脫離農村”。
2014年以前，兩率差距問題往往被表述為“不完全城鎮化”或“半城鎮化”，強調農業轉移人口進城卻不能落戶的“困境”，農業轉移人口選擇城鄉兩棲的被動性很強。正是在這一背景下，以人為核心的新型城鎮化、農業轉移人口市民化日益受到廣泛關注和重視，2014年正式發布了新型城鎮化規劃和戶籍制度改革意見。2014年以來，隨著相關改革的推進，兩率差距較大的主要原因已經轉變為農業轉移人口“不愿脫離農村”，從之前的“進城不能落戶”轉變為大部分的農業轉移人口“進城不愿落戶”，城鄉兩棲的主動性增強，體現了戶籍制度改革和基本公共服務均等化的推進成效。根據中國流動人口動態監測調查數據，流動人口愿意落戶的比重從2012年的約50%降低到2017年的約39%（2017年之后未再開展該項調查），落戶意愿明顯降低。隨著300萬以下人口城市陸續取消落戶限制、大部分城市實現“想落盡落”，可以認為，近年來落戶意愿總體呈現穩中有降的特征。當然，還有少量戶籍壁壘依然較高的超大特大城市，其中的農業轉移人口依然較難落戶，這與這些城市的承載力、城市規模戰略和人口管理政策有關。根據中國流動人口動態監測調查數據，北京、上海的流動人口愿意落戶的比重一直較高，2017年均在70%以上，天津和廈門該比重也較高，分別約60%，另有多個中心城市該比重在50%左右及以上（見表1），對應了相對較高的落戶壁壘。
大量城鄉兩棲人口“不愿脫離農村”、落戶意愿較低，究其原因，主要是對城鄉兩方面權益的權衡。第一，基本公共服務均等化水平不斷提高，降低了在城市落戶的必要性。如前文所述，2010—2020年城鎮人戶分離人口接近翻一番，表明戶籍對城鎮不同群體享受公共權益的限制較小。基本公共服務均等化最主要的難題在子女教育。近年來，縣域農村子女進入縣鎮就讀、外出務工人員子女隨遷就讀的支持政策不斷完善，教育城鎮化水平明顯高于常住人口城鎮化水平，2021年，城鎮小學生比重和初中生比重分別約79.15%和87.85%，分別高于常住人口城鎮化率約14個百分點和23個百分點。與此同時，隨遷就讀比重不斷提高，根據《中國教育統計年鑒》，隨遷小學生比重和隨遷初中生比重分別從2014年的40.40%、33.74%大幅提高到2021年的55.85%、47.96%，分別提高約15個百分點和14個百分點。以流動人口子女教育較難解決的北京為例，非本市戶籍適齡兒童，僅需提供父母在京務工就業材料、在京實際居住材料、全家戶口簿和北京市居住證等，即可享受多校劃片入學權益。目前在流動人口子女教育方面的難點主要在于高中教育，這主要與我國高考政策有關，由于部分城市和地區還存在高考移民現象，從而“倒逼”提高了義務教育階段的隨遷就讀難度。第二，農村權益保障和流轉退出機制尚不完善，部分地區農村權益流轉的財產性收益較低，降低了退出農村戶籍的意愿。雖然戶籍制度改革意見規定“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，但在實踐中，一些進城務工人員或者在城鎮定居的農業轉移人口依然不愿意落戶，或者有的以家庭為單位進行應對——比如男方保留農村戶籍、女方和子女在城鎮落戶。從農村權益的角度，究其原因，一是農業轉移人口擔心退出農村戶口之后，作為集體經濟組織成員的相關權益得不到保障，以往關于落戶意愿的調查研究均證明了這一點。二是部分地區的農村宅基地流轉或退出機制不完善，或者農村權益流轉或退出的價格不高、缺乏吸引力，所以農業轉移人口缺乏流轉或退出農村權益的動力和激勵。三是當考慮農村權益的繼承時，比如宅基地和農村住房的繼承，政策規定只能繼承農村住房的使用權，這進一步降低了農業轉移人口退出農村權益的積極性。第三，另有部分農業轉移人口選擇城鄉兩棲，與其在城鎮“定居難”有關，是為了保障個體或家庭在城鄉間“進退有據”的自主選擇。因為較難在城鎮定居，所以選擇城鄉兩棲，這一群體的市民化壁壘不是制度性的“落戶難”，主要是經濟性的“定居難”。在市民化問題研究的早期，定居和住房問題便作為主要的經濟壁壘存在，是市民化主要的個體成本（區別于市民化的公共成本），也是市民化的主要障礙（魏后凱和蘇紅鍵，2013）。另有較多的研究檢驗了城鎮定居能力、居住狀況與落戶意愿的關系，根據中國流動人口監測調查報告的統計結果，在城鎮有穩定住所的流動人口愿意落戶的比重明顯高于在城鎮缺乏穩定居所的流動人口。李智和歐陽慧通過問卷調查發現，農民工的住房條件和居住環境質量整體不高，60%的農民工沒有穩定住房，農民工在城鎮定居意愿顯著高于落戶意愿。可見，隨著戶籍制度改革和基本公共服務均等化的推進，落戶的必要性和落戶意愿降低，定居成為部分農業轉移人口市民化的難題。與此同時，一些超大特大城市受城市病、城市承載力的限制，還存在明顯的戶籍壁壘，如北京、上海、深圳等，其中的一部分農業轉移人口屬于被動選擇城鄉兩棲。需要說明的是，超大特大城市的人口進入壁壘，在國內外普遍存在，表現為直接的人口遷入政策限制或間接的土地和住房規制。根據戶籍制度改革意見中關于“嚴格控制特大城市人口規模”的思路，在一些超大特大城市，戶籍條件依然存在。對于300萬以上人口城市，《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出“全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件；完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策”。近年來，各地中心城市落戶條件逐步降低，出現了2017年以來廣受關注的“搶人大戰”。其中的“搶人”，主要是降低了具有一定學歷和技能的人員落戶、投資落戶、買房落戶、就業和社保落戶等方面的限制。武漢市較早根據國省戶改文件制定了《市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，提出了“中心城區實行積分落戶制度，放寬開發區、新城區區域落戶條件，進一步放寬創新創業人才落戶條件”的分類降低落戶條件的規定。西安市緊隨其后發布了《進一步吸引人才放寬我市部分戶籍準入條件的意見》，重點是放開普通大中專院校畢業生的落戶限制、降低技能人才落戶條件、降低投資納稅落戶和買房入戶等條件。之后，各地中心城市為了吸引人才均在落戶、購房等方面制定了優待政策。作為落戶方式的補充，一些中心城市相繼出臺了積分落戶管理辦法。各地積分落戶政策和落戶難度不同。北京、上海等地的積分落戶難度較大。以北京市為例，積分落戶的基本標準包括4項申請資格標準和9項積分落戶指標。自2018年實施以來，年度申報人數在10萬～13萬人左右，年度落戶規模6000余人。2022年，北京常住外來人口825.1萬人，占常住人口（2184.3萬人）的比重為37.8%，其中申請積分落戶的比重僅1.5%左右，申請成功的比重僅5%左右，積分落戶難度較大。相對而言，廣州積分落戶每年的指標較多，2022年廣州市有41000多人通過審核（其中包括總積分滿150分的要求，2021年為100分），共有13000人獲得積分制入戶指標，另有17004人（配偶及未成年子女）隨遷，合計3萬人通過積分落戶政策落戶。其他中心城市的積分落戶政策，伴隨落戶條件的降低也逐步寬松。可見，在大部分城市降低買房落戶、就業和社保落戶的限制之后，對于具有穩定住所和就業的農業轉移人口來說，大多都屬于主動選擇城鄉兩棲，僅有小部分農業轉移人口被動選擇城鄉兩棲；另有部分未在城鎮定居的農業轉移人口出于“定居難”的考慮，主動選擇城鄉兩棲。城鄉兩棲的內涵轉變對市民化戰略提出了新的要求，戶籍制度改革對市民化的推動作用已經受到了其他領域改革的制約，同時在縮小兩率差距不再作為市民化的主要目標時，需要明確新時期市民化的出發點和著力點，調整市民化戰略的目標和路徑。
（一）市民化的目標調整：從縮小兩率差距到福祉增進和均等化
城鄉兩棲的內涵轉變意味著農業轉移人口市民化不應再執著于落戶數量和縮小兩率差距，而是在尊重農業轉移人口意愿的基礎上，通過城鄉系統改革，進一步優化資源配置、促進福祉增進和均等化。一方面，縮小兩率差距不宜再作為市民化的主要目標。近年來兩率差距的內涵轉變體現了改革的成效，特別是農業轉移人口基本公共服務均等化與戶籍制度改革的聯動推進。在大部分地區，兩率差距不再反映農業轉移人口與市民的權益差距。這一點已經形成共識，《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》不再將戶籍人口城鎮化率作為發展目標。另一方面，新時期市民化的核心目標應當是通過城鄉系統改革，優化資源空間配置，促進福祉增進和均等化。通過完善農業轉移人口農村權益流轉和退出機制，進一步促進基本公共服務優質均衡，推進中心城市戶籍制度改革攻堅和提高中心城市建設用地供給彈性等，優化勞動力和土地資源在城鄉之間、地區之間的配置，以此促進高水平的福祉均衡和共同富裕。（二）市民化的路徑調整：從城市戶籍改革到城鄉系統改革
農業轉移人口城鄉兩棲的內涵轉變對應了市民化目標的轉向，也意味著農業轉移人口市民化路徑需要對應調整——從以城市戶籍制度改革、降低落戶條件為主，調整為以農村權益流轉退出、城鎮權益優質均衡、中心城市戶籍改革為主的城鄉系統改革。1. 加快完善農村權益流轉機制。對農村權益損失的擔憂是農業轉移人口不愿脫離農村的重要原因。完善農村權益流轉和退出機制，既有利于促進農業轉移人口市民化，也有利于促進土地資源優化配置。第一，完善農村權益退出和流轉的機制和平臺，提高農業轉移人口退出農村權益的可操作性。加快建立完善農村宅基地和農村住房的退出機制、流轉機制和平臺，試點推進農村權益置換城鎮保障性住房，實現農民帶資進城。第二，提升城鄉土地資源統籌利用的范圍，逐步推進跨省統籌利用，以此提升建設用地指標富余地區的指標調出價格，提高農業轉移人口退出或流轉農村土地權益的財產性收入。重點要加快推進東西部協作中的土地資源統籌利用，加快推進城市群和都市圈一體化進程中的跨省土地資源統籌利用。第三，完善農村權益繼承制度，尤其要保護農業轉移人口進城落戶后的宅基地和住房使用權的繼承權，解決進城落戶的后顧之憂。2. 積極推進城鎮權益優質均衡。市民化的根本目標不僅僅是落戶，而是實現不同群體各項權益均等化，為此，需要持續提升城市各項權益和服務的優質均衡水平。第一，優化“學有所教”。夯實城鎮內部、城鄉之間義務教育基本均衡發展基礎，加快推進義務教育優質均衡發展，逐步實現義務教育資源按需、優質供給。第二，保障“住有所居”。在“落戶難”基本解決之后，部分農業轉移人口“定居難”成為市民化的難點。根據城市人口發展特征，提高城市保障性住房供給水平和類型，逐步將農業轉移人口及其他流動人口納入城市保障性住房的覆蓋范圍。第三，確保“老有所養”“幼有所育”。提高養老托育服務的供給水平和質量，完善養老服務供給體系，為舉家遷移提供支撐。第四，提高“應保盡保”質量。提升社會保險統籌層級，便利化農業轉移人口養老保險的跨地區接續和轉移，逐步提高醫療保險的異地直接結算和保障水平。第五，提高“勞有所得”水平。加強農業轉移人口技能培訓體系和就業支持體系建設，提供高質量、均等化的就業服務。3. 穩慎推進中心城市戶籍改革。當前還有一些中心城市或超大特大城市存在戶籍壁壘，由于此類城市的人口吸引力較大，考慮城市病、城市承載力的約束，需要穩慎推進這類城市的戶籍制度改革。第一，做好超大特大城市常住人口預測和人口規劃，為土地和住房、基本公共服務、基礎設施建設等資源配置提供依據。第二，尊重人口遷移和城市增長規律，通過城鄉之間、地區之間的土地資源統籌利用，提高超大特大城市建設用地供給彈性，促進“人地掛鉤”。第三，積極推進以超大特大城市為中心的城市群、都市圈各領域的一體化發展，突破行政區劃對超大特大城市增長的限制，提高城市群、都市圈的綜合承載力，充分發揮集聚經濟效應。第四，按照人口規劃，提高中心城市基本公共服務、保障性住房等供給數量和質量，積極促進農業轉移人口各項權益同城化，逐步降低戶籍改革的難度。第五，積極完善超大特大城市居住證制度和積分落戶政策。
【略去參考文獻，如有需要請參閱原文；基金項目：國家社會科學基金項目“城鄉福祉、空間均衡與城鎮化方略”（20FJLB019）】
