歐陽靜王駿：?基層治理中的“干部干、群眾看”

點擊：作者：歐陽靜王駿來源：“新鄉土”微信公眾號發布時間:2024-03-14 06:51:08

【基于市場邏輯的服務型政府建設就是一種“不依靠群眾、不組織群眾”的路徑】

【摘要】在近年的基層政府公共服務實踐中，“干部干、群眾看”的現象普遍存在。這一現象的產生主要源于我國“為人民服務”的政府服務理念正在被“為顧客服務”的市場服務理念所替代，從而使原本“官民共治”的基層公共服務模式轉換成了市場化服務模式。在我國“為人民服務”的理念中，“人民”從來都不是單一的個體，更不是顧客。“為人民服務”是為大多數人的共同利益服務，而不是為市場上差異化的個體利益服務。因此，以顧客為導向的西方公共管理理論在我國服務型政府構建中未必具有指導的適用性。立足于我國傳統和現代的國家與社會關系，從為人民服務、黨群關系、干群關系等中國式現代化的實踐話語和經驗中對服務型政府進行本土化重構是可行之道。

一、現象與問題

從實踐看，基層政府向服務型政府的轉變始于2006年的農村稅費改革。由于農業稅費的取消，基層政府職能發生了巨大變化，從“收糧派款”“刮宮流產”轉變為鄉村建設、精準扶貧和鄉村振興。用基層干部的話說，基層政府從之前的向農民“要錢”轉變為向農民“發錢”，從之前的“兌現”轉變為現在的“服務”。在稅費時代，由于稅費任務的層層加碼，基層干部向農民“要錢”的過程充滿著沖突與對抗，這導致干群關系極為緊張。在資源下鄉的后稅費時代，基層干部向農民“發錢”和“服務”的過程應該是一個和諧的合作過程，干群關系也應當是充滿溫情的友好關系，村民自治也應該更充分。然而，我們的調研發現，這種在理論邏輯上應該發生的變化卻未在基層服務型政府建設過程中出現。相反，基層干部抱怨群眾“不知足、想要的太多”“希望政府什么都給他（她）做好”；群眾則抱怨干部“不公平”、質問干部“我為什么不能享受（政策）”。這種不符合邏輯設想的鄉村關系、干群關系集中體現在“干部干、群眾看”的現象中。

“干部干、群眾看”是指原本依靠干部與群眾共同參與完成的基層公共事務變成了基層干部單方面的責任與義務，群眾不僅不參與，而且在一旁觀看。比如鄉村森林防火、防洪防汛、早稻生產、村莊環境衛生等與農民自身生產生活息息相關的事務，普遍出現了“干部干、群眾看”的現象。受訪的鄉干部說：

以前發生森林火災時，群眾第一時間敲鑼通知村民，村民紛紛上山滅火。等鄉鎮干部趕來，火早已經被撲滅。現在就不同，看到山上冒火，群眾一邊觀望一邊問，鄉政府怎么還沒來人滅火呀？最后等到村干部發現了，才電話通知鄉鎮，鄉鎮立刻召集全鎮干部，組織上山撲火。鄉村干部在山上撲火，群眾則在山下觀望、用手機拍照。但現在大部分鄉鎮干部是“80后”“90后”大學畢業生，沒有撲火經驗，又加之大部分鄉鎮干部不是本地人（異地回避任職制度），對山上地形也不了解，風險很大。（LXY訪談資料，20210425）

再如，扶貧干部幫貧困戶打掃衛生，貧困戶卻坐在一旁蹺著腿看著。環境衛生整治時，全鎮干部均下到各村打掃衛生，村民卻一邊看一邊扔。哪怕是防洪防汛，也從原本基層干部與農民共同協作的事務，變成了現在“干部干、群眾看”的事務：

每次防洪，守在堤壩上的都是鄉村干部，幾乎沒有一位群眾。最令人無奈的是，一旦洪水沖毀了農田，農戶則要上鄉鎮上訪，要求政府賠償損失。一些地處湖泊江河邊的鄉鎮，由于防洪壓力大，鄉村干部人手不夠，只能花錢請農民幫忙防洪。現在無論什么事，都得給錢，不然沒有人愿意做。即使是疫情防控時期，也都是鄉村干部、社區干部輪流守交通卡口、量體溫，群眾不僅沒有參與，而且還有許多不配合、強行沖卡的現象。（LXY訪談資料，20210428）

在基層實踐中，類似例子還可以列舉很多。問題是，在基層政府向服務型政府的轉型過程中，為什么會出現“干部干、群眾看”的現象？為什么沒有出現我們之前所預設的合作型鄉村關系和干群關系？這背后體現了什么樣的服務型政府構建邏輯？

周少來從城鄉二元結構的角度解釋了“干部干、群眾看”的現象，認為這是“任務型”干部和“離散型”群眾互動的結果。“任務型”干部疲于應付上級派發的任務，只唯上不唯下，這與農村稅費改革后權力上收的背景有關，也與“層層加碼”“層層追查”的機制有關。“離散型”群眾則是指農民在務工與務農之間職無定所，基層干部找不到“基本群眾”的現象。周少來認為這是城鄉二元結構體制及其轉型矛盾導致的：農民工在大城市、縣城與農村之間奔波流動，“留下來的‘老弱病殘’，即使想參與鄉村工程項目，也更多的是沒有能力和精力去參與”。

然而，周少來的分析只針對農村地區的“干部干、群眾看”，而沒有注意到城市社區治理中也存在著類似情形。與此解釋不同，本文認為“干部干、群眾看”的現象之所以會出現，主要是因為西方公共管理理論中的“顧客是上帝”理念被深深地植入到我國服務型政府建設中，由此將我國原本“官民共治”的基層公共服務模式轉換為“干部干、群眾看”的市場化服務模式。后一種模式既不符合我國傳統與現實的國家與社會關系，更不符合我國以“為人民服務”為理念的干群關系、黨群關系。為此，我們需要在中國自身的傳統與現實經驗中對服務型政府進行本土化構建。

二、從“官民共治”到“干部干、群眾看”

無論是傳統還是現代，“官民共治”都是我國基層政府公共服務實踐的最主要機制。比如，費孝通用“雙軌政治”概括了傳統國家“官民共治”的實踐模式。這一實踐模式的巧妙之處在于鄉紳這一治理主體。鄉紳原本是國家文官體系中的官員，告老還鄉后進入鄉村治理體系中，因此具有國家與社會的雙重屬性。他們在回應國家一統性和地方靈活性的問題上發揮著關鍵性作用，從而使看似平行的“雙軌”體系有了交匯點。當自上而下的政策下達至鄉村社會時，鄉紳通過禮節性的拜訪、協商或求助各級官僚體系中的親友，將地方社會的需求自下而上傳遞給最高決策層，由此使原先自上而下的政策具有彈性，可以伸縮，也可以曲折變通，以適應地方社會的差異性。這種迂回的方式既維護了國家一統性的權威，又滿足了鄉村社會的地方性需求。也正因此，“雙軌”體系下的國家與社會關系不是對抗性和競爭性的，而是協商務實的、以解決具體問題為導向的合作型關系。所謂“長老統治”“禮治秩序”“無訟”等對傳統中國基層治理的描述,都表明了傳統基層公共服務、公共秩序的實現主要基于“家國同構”的社會結構和“官民共治”的治理機制。

然而，傳統的“官民共治”中的“民”主要以鄉紳為主體，本質上是一種精英治理模式。新中國成立后，中國共產黨通過“依靠群眾”和“組織群眾”等群眾路線的方法建立了以群眾為主體的“官民共治”模式，實現了基層公共治理的大眾參與。在具體實踐中，“依靠群眾”就是依靠群眾的智慧和力量，聽取群眾的意見。正如毛澤東所說，“‘三個臭皮匠，合成一個諸葛亮’，……我們應該走到群眾中間去，向群眾學習，把他們的經驗綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然后再告訴群眾（宣傳），并號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福”。“組織群眾”則是團結和動員群眾中的積極分子，通過少數帶動多數，最終實現群眾的普遍參與。因為“任何有群眾的地方，大致都有比較積極的、中間狀態的和比較落后的三部分人。故領導者必須善于團結少數積極分子作為領導的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭取落后分子”,就能有效地動員群眾參與到公共治理和公共建設中。也正是基于依靠群眾、組織群眾的“官民共治”模式，新中國建設時期開展了熱火朝天的社會主義鄉村建設，不僅興修了大量的農田水利設施，改造了鄉村公共環境衛生，公共治安也達到了前所未有的水平。改革開放后，雖然市場經濟對集體主義思想有所沖擊，但村民關于村莊共同體的認同依然存在。即使是那些走出村莊的成功人士，也依然具有承擔公共治理責任的家鄉情懷和責任感。所以，即使是稅費時期，鄉村干部仍然能依靠和組織群眾進行防洪、防火，以及農田水利、公共道路和公共環境等公共治理。在新農村建設時期，干部也能依靠各村的理事會進行美麗鄉村建設。

“干部干、群眾看”現象的出現說明“官民共治”機制正在消退，政府與民眾之間不再是合作型關系，而是服務與被服務的關系。正如一位受訪的返鄉民工所說：“既然現在政府強調服務群眾，那肯定是干部為我服務的呀。如果要我跟你一起干，那叫啥服務，你去飯館吃飯，會和服務員一起端菜不？”（KH訪談資料，20210603）這種將基層干部庸俗化為“店小二”的角色，是“以顧客為導向”的服務型政府建設的結果。也正是這種服務邏輯，使得原本共治的鄉村事務變成了基層干部理所應當的“業務”，基層公共治理因此衍生出“干部干、群眾看”的現象。

三、“為顧客服務”：“干部干、群眾看”的生成邏輯

國內“服務型政府”的概念最早出現于2000年，代表性的文獻是張康之的《限制政府規模的理念》。雖然這篇文章對服務型政府的內涵、性質、特點和運作機制均沒有明確闡述，只是強調一種公共服務理念，但作者的問題意識以及對服務型政府概念的脈絡梳理均源于20世紀90年代流行于西方的新公共管理運動。該文用大量篇幅闡述了這場運動的理念和核心價值，如“小政府、大社會”“小而能的政府”的政府規模，“企業家精神”的政府角色，“讓管理者來管理”的政府職員的專業化、合理化，“掌舵”和“劃槳”的政府職能定位。也就是說，雖然作者沒有直接用西方新公共管理運動的相關理論來定義服務型政府，但他準確地把握了這場運動的精髓——企業家政府理論，呼吁政府要運用企業家精神來重塑公共服務，政府的角色要集中精力“掌好舵”而非“劃好槳”，并由此提出以分權和限制政府規模為目標的服務型政府構建理念。之后，雖然研究服務型政府的文獻越來越豐富、越來越復雜，服務型政府的概念也越來越泛濫、越來越混亂，但緊隨其后的研究者在論述服務型政府時都明確地借用了西方新公共管理的相關理論和概念，比如管理的自由化和市場化理論，主張公共行政實踐以效率和市場化為核心價值，認為服務型政府“必須用市場機制取代官僚機制”，同時引入市場效率觀念，對政府服務進行績效評估。總體而言，當時國內研究者對服務型政府的構建主要來源于西方新公共管理理論所倡導的規模有限政府和市場化有效政府。

張康之后來對國內服務型政府研究進行過反思，認為服務型政府研究存在“理論的誤植”“歷史的‘混搭’”和“方向的誤導”等問題，對中國行政改革實踐的影響巨大，因為“中國政府官員所獲得的行政學知識，基本上就是新公共管理理論所提供的那些內容”。但這樣的反思也只是停留于理論層面，很少有研究者從經驗層面來反思和討論服務型政府研究中的“理論誤植”對我國行政改革實踐和服務型政府建設所產生的影響。

從實踐看，西方新公共管理理論對我國基層服務型政府建設的影響集中體現于以顧客為導向的市場化服務理念的塑造上。這種服務理念的實質是將政府為人民服務的公共服務理念轉換成了為顧客服務的市場服務理念。比如，近年來，為了提高政府服務質量，不少地方政府設計了“滿意度”指標，隨機給群眾打電話，詢問對基層政府的服務行為是否滿意，將其作為考核和評價基層建設服務型政府的主要依據。為了加快服務型政府建設的步伐，有些地方的市長熱線、12345平臺也已經下到村一級，村民可以隨時撥打熱線電話表達自己的服務需求。熱線和平臺再對村民訴求進行分類，形成“工單”，下派給鄉村干部。鄉村干部“接單”之后，必須前往村民家進行“上門服務”，解決村民所反映的訴求。對于鄉村干部的服務，村民可以表達不滿，要求重新上門服務，或是再次撥打熱線形成新的工單。這種服務型政府的建設邏輯顯然與市場服務邏輯相差無幾：村民就是顧客，政府類似于市場主體中的企業，形成各類可以量化為工作量和考評內容的“訂單”；鄉村干部則被轉換成了企業中的員工，要像快遞小哥一樣“接單”“處理上面所派的單”；政府也采用了企業“滿意度”的評價體系，來考評作為員工的鄉村干部。

但政府公共服務內容并非像商品那般屬性明確、明碼標價。村民的許多訴求本身是難以解決的復雜問題，或是一些涉及政策或法律變化的歷史遺留問題，由于缺乏相關的政策或法規依據，根本很難解決。比如我們的調研發現，關于矛盾糾紛類的訴求最多。一位村民因為林地糾紛問題，3個月內重復撥打12次熱線，形成12個工單，每個工單都要按流程處理。但工單派到屬地后，依然很難解決。于是又引發更為激烈的重復撥打問題，重復性撥打引發基層干部無效或低效的重復性治理。此外，原本一些村莊內部或村民自己可以處理的小事，也要通過熱線形成工單。比如村道上有煙頭、雜物，鄰居養鴿子影響自己生活，田地糞堆有臭味，甚至電燈損壞后，亦有農戶撥打市長熱線。

鄉村社會公共治理的原本邏輯是“小事不出村”，但市場化的服務邏輯不僅使小事出了村，而且消解了村民自治和村莊共同體。因為村莊既是一個熟人社會，又是一個具有“自己人認同”的共同體，村莊的事就是大家的事，就是自己的事。一些訴求原本幾句話就可以解釋清楚，一些小事原本只需招呼一聲，就能互幫互助，共同解決。但服務熱線下村之后，之前無須出村的小事，幾經周折之后形成了工單，又回到村里。鄉村干部的日常工作只是接受自上而下的工單，而不是組織群體和動員群眾，開展群體性自治活動。“接單”的鄉村干部主動聯系村民解決問題，上門服務，這表面上好像是服務群眾、接近群眾。但正式化的工單使干群關系增加了一層隔膜，異化了干部與群眾的關系。干部和群眾之間不再是熟人社會和村民自治中的共同體關系，更不是共產黨群眾路線中組織群眾、動員群眾和依靠群眾的“魚水情”關系，而是顧客與服務員之間的關系。被轉成“顧客”的村民，也逐漸形成市場上“顧客是上帝”的消費態度，稍微不滿意就要給差評。鄉鎮干部說，有些群眾打電話時口氣可硬了，說，“你到底幫不幫我們解決，我限你三日之內必須給我答復，要不然我就給你們打零分，還要去紀委、去督察組舉報你們”（LYF訪談資料，20210603）。于是，為了得到“顧客”的好評和高滿意度，鄉村干部不僅不敢得罪作為顧客的村民，而且要想辦法滿足一些無理的訴求：

我們這里一個女村民，喪偶。只要她家里有點啥事，就要到我們政府來吵。有一次，她家里好像是進了黃蜂，也沒被蜇到，卻到我們這里來要錢，聲稱如果不給，就要在檢查的時候說壞話、給差評。最后只能派人去給她搞掉了黃蜂窩。有一天，她說家里沒凳子了，要鄉鎮給她搞兩把凳子。反正什么都不自己解決，什么都要找政府，就差沒找我們給她配個老公了。（WZY訪談資料，20210603）

一旦村民形成了“顧客是上帝”的消費意識后，其行為也如同一個市場的消費者，對干部所提供的服務進行比較，討論哪個干部的服務水平高、服務質量好，最后要求提供同樣高水平的服務。基層干部說，最怕將貧困戶集中到一起開會，因為貧困戶會相互比較。如果有一戶貧困戶說幫扶干部幫他做了飯，其他農戶也就會要求幫扶干部幫他們做飯，否則上級來考核，他們就給幫扶干部打不及格（會議記錄，王小軍轉述，20210506）。貧困戶的相互比較其實就類似于消費市場上的“貨比三家”，是一種很自然的理性選擇行為。但令鄉村干部頭疼的是，無論自己如何提升服務水平，服務對象都會提出更高的服務要求。比如一位扶貧干部無奈地說：

我自己掏錢給我的扶貧戶買米買油，但他嫌我的米不好，要我給他買東北大米。他說那個米吃起來香，比較符合他的口味。每逢過年過節，他就打電話催我去給他送東西，有急事耽誤一兩天沒去看他，就電話威脅說要給我差評。但是，我每次提著東西去看他時，就會引發其他的村民不滿，質問說“憑什么給他送東西，我們卻沒有？”這導致人人都想當貧困戶。（LM訪談資料，20210402）

在市場服務的邏輯中，商家拼服務，是為了更高的收益，顧客與服務者之間是一種平等的交換關系。所以，服務越好，收費越高或顧客越多，商家最終收益越多。但這種市場的服務邏輯運用到政府的公共服務中后，則變成了服務越好，要求越多，政府越來越難以滿足越來越多的要求，村民便永遠不滿意。正如一些村干部所說，“不合理的問題，你不答應他的訴求，他就永遠不滿意；因為要提升滿意率而不堅持原則，就會有更多群眾不滿意，甚至跟風撥打”（轉述陳輝訪談資料，20201102）。

更為嚴重的是，當基層政府將“顧客是上帝”作為先進服務理念實踐時，不僅助推了民眾對政府公共服務的攀比心理，培養社會“巨嬰”，而且造成了不必要的財政資源浪費。比如，在新冠疫情防控期間，南昌市對封控區的居民免費提供必要的生活用品。該市高新區的某位居民要求社區配送特定品牌的水果、牛奶和肯德基套餐。區政府本著“顧客是上帝”的服務理念，滿足了這位居民的個性化需求。但該居民在朋友圈炫耀之后，導致同一小區的居民也要求按同等標準配送。于是，區政府不僅給所有封控的小區免費配送高檔的水果、牛奶和肯德基套餐，而且以“自家的居民自家寵”為口號，大肆宣傳該區的“高端服務”。然而，這又導致南昌市其他封控區居民的不滿，也要求按高新區的標準配送生活物資。于是，全市基層政府的配送服務開始競爭，從基本的生活必需品上升到了五星級酒店的配餐標準。自媒體平臺上也充滿著對所配高檔生活物資的各種炫耀，并且矯情地抱怨“根本就吃不完”。然而，居民矯情的背后卻是公共服務的內卷和一些基層政府的負債累累。這種內卷的后果是，政府一旦以高標準去滿足“顧客”的需求后，其之后的低標準公共服務就無法被“顧客”所接受，那么政府的基本公共服務也就難以為繼，而高檔的公共服務最終會導致基層政府陷入越來越嚴重的債務困境中。

公共服務的標準在“投訴—‘貨比三家’—再投訴”的惡性循環中不斷加碼，顧客們自以為獲得物美價廉的商品（哪怕他們不需要），卻不知這種行為隱性地增加了治理成本，終將使代表全體人民的政府陷入債務困境。公共服務與私人服務有本質的不同。正如財政社會學家Grauhan等人所指出的，教師，啟迪了心靈；醫生，使病人健康；社會工作者，創造社會條件幫助需要的人，他們通過“平等”地與人“打交道”，在相互合作的勞動過程中創造真正的公共服務，而這些公共服務難以作為“商品”以“價格”的形式被計算，其真實價值也就無法被衡量。但“顧客是上帝”的治理理念將公共服務與私人服務混為一談，導致公共服務的異化。

四、“為人民服務”：基層“官民共治”服務型政府的建設

新公共管理理論風靡之時，就有不少人對其市場化的政府理論服務理念提出了質疑和批評。比如21世紀出現的“新公共服務”和“新公共行政”,直接批評了新公共管理理論將政府視為企業的“顧客意識”及其“顧客驅使”的服務機制。“為公民服務，而不是為顧客服務”成為新公共服務的價值理念。“新公共服務理論認為，公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產生于一種基于共同價值觀的對話。因此，公務員不僅僅是要對‘顧客’的要求做出回應，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關系。在新公共服務理論家看來，政府與其公民的關系不同于企業與其顧客的關系。在公共部門，我們很難確定誰是顧客，因為政府服務的對象不只是直接的當事人，而且，政府的有些顧客憑借其所擁有的更多資源和更高技能可以使其自己的需求優先于別人的需求。在政府中，公正與公平是其提供服務時必須考慮的一個重要因素，政府不應該首先或者僅僅關注‘顧客’自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人必須關心更大的社區，必須對一些超越短期利益的事務承擔義務，必須愿意為他們的鄰里和社區所發生的事情承擔個人責任。換言之，政府必須關注公民的需要和利益。”

我國“為人民服務”的政府服務理念在很多方面與“為公民服務”相同，也強調公共利益和公平性。比如，毛澤東在《為人民服務》一文中以一位普通戰士為例，闡述了作為普通個體的“人民”為大多數“人民”服務的大公無私精神：“我們想到人民的利益，想到大多數人民的痛苦，我們為人民而死，就是死得其所。”之后他又詳細闡述了“為人民服務”與“人民”之間的關系，并將其作為黨最顯著的標志之一：“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發。”可見，為人民服務是為大多數人的整體利益服務，“為人民服務”中“人民”是個復數，是指最廣大的人民群眾，而不是某個特殊需求的“顧客”，也不是西方“公民社會”中以個人利益為本位的“公民”。

但新公共服務理論的“為公民服務”是基于西方公民社會的理論和現實。而公民社會往往是與國家對立甚至對抗的，它更強調社會的獨立性和民主性，而不是國家與社會的相互融合、相互合作。正如王紹光所說，公民社會中的公民與政府之間以契約和權利為基礎，公私邊界十分明晰。所以，新公共服務理論中的“為公民服務”只是強調了公共服務的公平性而沒有提出國家與社會合作的服務機制。

與強調獨立性的公民社會不同，我國不是二元對立的國家與社會關系，而是具有“家國天下連續體”傳統。由于這一共同體將社會納入倫理之中，所以群己、公私之間的界限是相對而非絕對的，向內收則是“私”（己），向外推則是“公”（群）。比如，在傳統基層治理中，相對于家庭的“私”，家族則是“公”；相對于宗族以及所有村民構成的村莊，家族便是“私”，村莊則是“公”。所以，中國人由“私”所構成的“自己人”的圈，可小可大，小至身家，大至天下，無邊無際。但是，再大的范圍，只要納入了“自己人”的圈，那么公共的事就是“我的事”“我們的事”。傳統中國的國家與社會關系便是在這種可伸縮的公私范圍內運行。事關個人生老病死等生活救助的事幾乎都是家庭和家族自家的事，個人在家庭和家族的互助互愛中得到生存和發展；事關公共利益的糾紛調解、水利和道路修筑、生產生活的互助和救濟等公共需求，則大多是靠村莊這個“公”去解決和滿足，正所謂“守望相助、疾病相扶”。

20世紀以后的中國雖然也納入了現代民族國家體系之中，但中國共產黨領導下的新中國并沒有演變成西方式的國家與社會關系。相反，中國共產黨將集體主義、愛國主義等社會主義理念與傳統家國文化相連，繼承了傳統“家國一體”的國家與社會的共同體關系。正如一些歌詞所表達的那樣，“我們都有一個家，名字叫中國”，“五十六個民族，兄弟姐妹是一家”。但與傳統抽象國家觀不同，新中國是人民的國家，人民當家作主，以主人翁的意識參與到國家公共建設事業中，從而使家國共同體的關系變得具體化。也正是由于新中國繼承了國家與社會的共同體關系，所以政府被稱為“人民政府”，軍隊被稱為“人民子弟兵”，教師被稱為“人民教師”，醫院被稱為“人民醫院”……各行各業的勞動者既是人民，又是為人民服務的主體。人民既是國家的主人，又要以主人翁精神去服務國家、服務人民。

實踐“為人民服務”的主要方法和機制是“從群眾中來到群眾中去”的群眾路線。正是由于“為人民服務”與“群眾路線”相結合，才形塑了“官民共治”的基層服務型政府治理模式。比如，“群眾路線”通過對實踐問題的掌握不僅能將黨群關系和干群關系相結合，而且將培養干部與服務民眾相結合；不僅需要運用科層制的行政技術，而且又要通過深入群眾克服科層組織的官僚主義和形式主義。與此相對應，西方政府理論中的服務型政府是一個嚴格意義上的行政科層組織，并且由于其過分相信專業知識和科層組織能力，而缺乏對科層制方式的質疑，導致將公共服務中的技術與政治相分離。

“為人民服務”與“群眾路線”相結合的“官民共治”型服務型政府不是追求技術和形式上的指標或效率，而是更注重公共服務過程中人民的意見和傾聽群眾的呼聲，及其背后的黨群關系和干群關系，最終在為人民服務的過程中贏得民心。如果服務型政府建設不能了解人民的所思所想，就難以收獲民心，而民心即政治。比如滿意度的調查，只能在技術上反映個體意義上的“顧客”滿意或不滿意，而不是整體意義上的人民滿意或不滿意。也正因此，無論傳統還是現代，我國的國家意識形態都要求官員在治理過程中將心比心、共情共理、感同身受地“想人民所想，急人民所急”，而不是充當一架冰冷的科層制機器。正如一些學者所說，西方的政府模式強調必須完全遵循韋伯的非人格化、理性化的官僚制模型，要求官僚必須超越個人情感，成為一架貫徹國家政治意志的“無人性的機器”。但在傳統儒家和現代中國的政府治理模式中，理想型的官員不應該是一個無感情和缺乏熱情的人，而應該是一個為執行上蒼意志（民意或民心）而敢于與“政治意志”相抗衡的人；官員拒絕把官僚機構視為一種理性工具，而是把它視為追求社會目標、維護社會穩定和自我擴張的機制。

然而，將人民轉換為顧客的服務型政府建設正在將“官民共治”的機制轉變成“市場”機制。基于市場邏輯的服務型政府建設則喪失了共產黨“依靠群眾、組織群眾”的方針，就是一種“不依靠群眾、不組織群眾”的路徑。正如上文所說，單純地通過滿意度和服務熱線的市場化服務方式不僅會瓦解村莊共同體和村民自治制度，而且會制造越來越多的個體需求、“顧客”需求，而不是群眾需求、人民需求，從而導致為人民服務的政府異化成“為顧客服務”。比如，近年在鄉村振興和資源下鄉的背景下，大量的鄉村公共事務、公共建設是以項目的形式承包給市場主體和一些“地方勢力”。這些項目如何建設、建成什么樣子，都是由上級部門或專業化的公司決定和設計的，幾乎與村民無關。如此市場化的村莊建設大多是依據“標準化、流程化”模式，而不顧農民的生活生產邏輯。比如市場化的村莊建設要求，村民的雞棚鴨棚必須用竹子圍成所規定的樣式，豬圈必須在指定區域，必須用火磚砌墻，蓋琉璃瓦頂（不得使用鐵皮、木料等其他材料搭建），搭建成統一的樣式。但按標準所建的雞棚和豬圈不僅費用高，而且離家遠，不方便喂養和管理，導致很多留守老人不得不放棄家禽的飼養。這種脫離農民主體、群眾主體的市場化鄉村建設幾乎與村民沒有關聯，既沒有激發村民的參與感和認同感，反而強化了其“顧客感”。也正因此，基層干部抱怨說，村民不僅沒有感激，反而認為理所當然，甚至認為是形式主義的形象工程。

基層政府的市場化服務機制不僅會加劇“干部干、群眾看”的邏輯，瓦解基層自治共同體，而且會制造出基層政府組織、人員和預算的持續增長，也即加劇基層政府的科層化趨勢，最終導致基層公共治理的成本越來越高。因為“顧客滿意”的邏輯會使民眾對服務的數量和質量提出越來越多的要求，為了滿足“顧客”不斷增長的需要，政府就要在預算、人員和組織上加大投入，加之社會經濟的快速發展帶來不斷增多的客觀性治理事務，這會使基層政府陷入管理事務無限增多的困境，從而導致基層政府運行成本不斷增加。所以，相較于市場化和科層化的基層公共服務機制，“官民共治”的基層公共服務機制是一種低成本、高效率的“簡約治理”機制，這種融合了歷史傳統和現實經驗的實踐機制應該成為我國服務型政府構建的方向與路徑。

五、結語

本土化問題是近年公共行政學界的主要議題之一。諸多學者在理論和方法上反思西方公共管理理論與中國公共行政實踐經驗的張力問題，認為中國公共行政學研究需要尋找和發展符合中國制度特征的理論來進行對現實的描述、解釋和預測；要在社會主義傳統與新傳統的悖論之中理解公共行政研究的“中國性”。一些具有海外學習和研究經歷的學者則結合美國學者對定量研究方法的批判，認為定性研究可能是最適合中國公共行政學研究發展的路徑，并且應該成為公共行政學方法論訓練和研究的重點；也有一些學者強調公共行政的本土化研究要從理念倡導轉向經驗研究，認為“以局內人視角將周遭世界的行政互動與共同世界的治理話語結合成為統一的敘事圖景，構成了公共行政學中國化的現時任務”，公共行政研究的本土化迫切需要把中國政府的改革實際經驗轉化成系統理論。然而，這些關于公共行政研究的本土化思考更多地停留于規范性的理念倡導層面，經驗層面的研究仍寥寥無幾。本文通過闡釋基層治理中“干部干、群眾看”的經驗現象，反思了西方“為顧客服務”的公共管理理念對我國基層服務型政府建設的影響，闡明了“干部干、群眾看”的生成邏輯，認為基于傳統與現實經驗的“官民共治”機制是我國服務型政府建設的方向與路徑。

本文從基層政府的實踐經驗出發，對服務型政府的本土化構建只是一種嘗試。服務型政府的本土化構建首先要有理論懷疑的自覺性，如此才能發現理論本身的缺陷與局限。事實上，西方公共管理理論首先“虛構了過去與現在的反差，好像從前政府無所不在，現在政府無能為力”；其次，“它傾向于否認或至少貶低政府在公共管理中的積極作用”；最后，它在理論價值上充滿著矛盾與悖論，“承認政府及其公務人員的服務性和公共精神，卻又以政府公務人員是理性自利的‘經濟人’假設作為分析前提；……尊重公民主權，又把公民視為‘顧客’，等等”。總之，鼓吹企業家精神的西方公共管理理論表面上看似打造了一個“精小且高效”的政府，實質是通過放棄基本的公共服務責任來實現“效率”。主張以“公平”為核心價值的西方新公共服務理論雖然將“顧客”轉換成“公民”，看似體現了公共服務的平等主義。但在追求獨立性的“公民社會”，公民是以“權利本位”的單一個體的集合，公民與政府之間是一種以“維權”為目標的對立和對抗關系，而非我國“家國一體”中官民一體、共同努力的“魚水情”關系。

政府的特性及其運行邏輯是由各國歷史傳統和現實經驗所塑造，所以對服務型政府的本土化構建首先需要從經驗邏輯上理解政府是什么、具有什么樣的性質和特點。我們只有弄清楚政府是什么，才知道應該構建什么樣的服務型政府。服務型政府理論也是在不斷地追求“是什么”的經驗過程中得到修正、發展和推進。也正因此，只有進入各國政府實踐的歷史和現實的經驗邏輯中，才能發現“政府是什么”的真實場景及其所蘊含的理論意涵。從政府實踐的經驗邏輯看，各國政府運行的特性是由其特定的社會基礎所決定。比如與西方發達國家的“公民社會”這一社會基礎相比，我國政府運行的社會基礎具有“熟人社會”“人情社會”等特點。“這樣的社會對做人、做事及其作判斷不是單從理性的、邏輯的思維和條文制度規定的角度來考慮的，而是從具體的、情境的和個別性來考慮問題。所謂‘合情合理’、‘入情入理’、‘通情達理’和‘情理交融’或‘于情于理如何如何’的意思都是希望人們做人做事時在情和理上都要兼顧。”尤其在程式化和模式化程度很低的基層社會，“在許多情況下，即使存在這樣的程序和規則，有時也不會真正起作用。相反，一些重要而敏感問題的解決，往往要采取非正式的方式或相機處置的彈性手段”。而當代中國的基層政府之所以采取以“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”和“統分結合”等非科層化的簡約治理方式，正是為了適應基層社會的上述特性。因此，我國基層政府的實際運作并非依據西方科層制理論的預設，而是遵循其社會基礎的邏輯。

（作者：歐陽靜，江西財經大學公共政策與治理研究院教授、博士生導師；王駿，江西財經大學公共政策與治理研究院研究人員。來源：昆侖策網，轉編自“新鄉土”，原刊于《江西師范大學學報[哲學社會科學版]》2024年第1期）

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