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盧周來｜“以美為師”：建立和完善國家創新體系的幾個問題

點擊：作者：盧周來來源：中國政治經濟學40人論壇發布時間:2020-02-28 10:06:26

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盧周來，經濟學博士、教授、博士生導師，現任職于國家創新研究院，是“百千萬人才工程”國家級人選、享受國務院政府特殊津貼專家

最近中美科技博弈在行內有一個說法，美國人是從當年的“當量”時代的“核訛詐”，到現在的“比特”時代的“芯片”訛詐。在某種程度上，美國的訛詐取得了一定效果。《知識分子》雜志有一個評論，認為一個擁有上千億產值、十幾萬就業人數的中興公司幾乎被美國“接管”，這相當于“中國二十一世紀圓明園，是中國科技界血淚史”。剛才李玲教授說美國的醫療制度是“最壞的制度”。我想說的是，美國的創新體系還是很強的。這是從結果導向來看，否則就不會對我們形成壓倒性優勢。那么，發達國家尤其是美國創新體系成功的經驗是什么？就是必須建立和完善以政府為主導的國家創新體系。這有一系列的參考書，比如說尼爾森的《國家（地區）創新體系比較》，美國大西洋理事會(Atlantic Council)《保持美國的創新優勢》報告、美國ITIF（信息技術與創新基金會）《理解美國的創新框架》報告以及白宮委員會的《美國的創新戰略》報告等，以下內容就是引用自上述報告和著作。

一、政府的作用最不可替代

美國人自己在報告說了這樣一句話：“聯邦政府是研發綜合體最重要的組成部分。盡管經常受到抨擊，但是聯邦政府的作用是最不可替代的。”那么美國政府的主要作用體現在哪些方面呢？

（一）以計劃、規劃與戰略確定創新方向

美國歷史上很多重大的技術突破，都是由政府的科技計劃引領的。著名案例如：1942年的曼哈頓計劃；1957年的阿波羅計劃；1983年的星球大戰計劃；1993年的先進技術計劃（ATP）、國家信息基礎設施計劃（NII，要求在全美建成通達全國各地信息高速公路，一個由通信網、計算機、信息資源、用戶信息設備與人構成的互聯互通的泛在網絡）；2006年的美國國家競爭力計劃；2009年的國家寬帶計劃（信息高速公路計劃）；2011年的國家納米計劃（NNI），這一計劃到2017年總投資超過240億美元，2018年又追加預算12億美元；以及2016年美國國家科學技術委員會（NSTC）發布“美國國家人工智能研究和發展戰略計劃”；2018年9月，NSTC發布美國國家量子信息科學戰略計劃等等。總之，美國不斷制定科技計劃，而且一直堅持實施，每年實實在在為計劃進行投資。

所以總體上看，美國聯邦政府一直在緊盯前沿科學技術的進展，不斷通過國家計劃推動本國科技創新的進程，并不只是依靠“市場的偉大力量”。

此外，從2009年奧巴馬政府開始，白宮科學與技術委員會每年都發布《美國創新戰略》年度報告。在這個年度報告中，總會列出一批政府鼓勵優先發展的產業。這里又涉及關于產業政策的爭論。有人說美國沒有產業政策，事實并不是這樣。2018年10月美國發布了《先進制造業美國領導力戰略》，這份文件列出了美國產業發展的三大目標：“開發和轉化新的制造技術；教育、培訓和集聚制造業勞動力；擴展國內制造供應鏈的能力”；列出了未來發展的五個技術重點：未來智能制造系統、先進材料和加工技術、先進生物與醫藥技術、領先集成電器設計與制造以及糧食與農業制造業。其性質和中國的《中國制造2025》是一樣的。

實際上，現在回過頭來看，新中國成立以來一些重大的關鍵技術創新突破，也是由國家計劃引領的。比如“兩彈一星”、“863”、“973”和新世紀以來的高新工程等等。這些都是成功的經驗，也是我們舉國體制的一部分。現在回頭看芯片為什么不成功，恰恰是因為缺乏計劃的引領，或者有了計劃沒有貫徹到底。

（二）創造并維護激勵創新的環境

首先是專利保護體系。美國人自己說，“美國專利保護系統已經成為且始終保持為世界上最為強大的專利保護系統之一。”該系統擁有一套成熟完善的專利法體系和強大的專利審查和批準體系的支持。盡管包括美國人在內針對專利的理念存有較大爭議，但美國專利體系的強大是美國成為科技和工業強國的基石。

美國還出臺了很多支持科技創新的政策。20世紀中葉，為應對蘇聯和日本科學技術快速發展的挑戰，通過了史蒂文森-魏德勒法案、拜杜法案、國家技術轉讓法和綜合貿易與競爭力法案；創造了一大串以字母簡稱命名的項目以促進創新，包括小企業創新計劃（SBIR），小型商業投資公司-改革（SBIC）以及合作研究與發展合約（CRADA）等；實施了政府強制采購研發稅收抵免，并降低資本收益和企業稅率；制定了鮑德里奇質量獎和國家技術獎章等等。這些政策激勵與扶持方式并不比中國少，只會比中國多。

這里值得注意的是美國政府鼓勵企業創新活動的幾項政策。美國小企業創新計劃（SBIR）規定：年研究和開發經費超過10億美元的聯邦政府部門（包括國防部），每年必須拿出不少于0.2%的研究和開發經費支持小企業技術創新活動，目前這一比例提升到不少于3.2%。《小企業創新發展法》（STTR）則規定：年研究和開發經費超過10億美元的聯邦政府部門（包括國防部），每年再拿出不少于0.15%的研究和開發經費資助產學研合作尤其是技術轉化。目前國防部這一比例提升到不少于0.45%。而且這兩個計劃都規定：政府支持研發的對象，其公司法人必須是美國國籍，公司必須設在美國本土，員工中至少51%是美國公民。所以它對于本土的要求是很強的。再有就是是對企業研發開支的稅收抵免計劃。1981年的《經濟復興法案》首次明確了企業研發支出可以稅收抵免。后來的美國競爭力計劃(ACI)規定：對增加研究預算的公司實施永久性減稅。2007年減稅規模為46億，10年累計減稅規模為860億美元。另外，通過國防采辦對研發協議企業的補貼規模也龐大，像對波音公司研發的支持就非常典型，世人皆知。美國國防部和波音的合同，60%是可以不經過公開程序的。

還值得一提的是《拜杜法案》。這部法案是美國1980年通過的惟一由共和黨和民主黨兩黨議員共同發起的一個提案。主要是對聯邦政府尤其是國防部門享有知識產權的研發成果轉化收益的分配進行重新設計。國家投資研發所形成的成果，本屬于公共產品性質，原來的規定是國家出資的成果屬于國家所有，轉讓收益也歸國家。后來發現，研發部門越來越不愿意承擔這些國家項目了，研發成果轉化的比例也很低。所以《拜杜法案》把原來的“誰出資誰擁有”，改變成“誰研發誰擁有”“誰轉化誰受益”，國家只保留優先獲得許可的權利。通過利益的合理分配和激勵機制，來加快創新效率和轉化速度。

（三）整合創新資源

有人爭辯說，美國的計劃跟中國的計劃不一樣，美國的計劃是引導性的，不帶有強制性，且國家不直接插手。這個說法是不對的。美國的科技創新計劃是真計劃，政府部門不僅出面組織實施，而且財政投入也是真金白銀的支持。

比如曼哈頓計劃，共動員15萬人，歷時3年，耗資20億美元。阿波羅計劃參與單位有上百個研究機構、120所大學、2萬多家企業，30萬人，歷時11年，耗資255億美元。

尤其是半導體制造技術戰略聯盟（SIMATECE），與芯片科技直接相關。這主要是國際半導體競爭的需要。上世紀80年代中期，日本的半導體產業發展勢頭兇猛，在國際半導體貿易中一度超過美國。但為什么日本后來放棄和美國在集成電路領域的競爭呢？這和美國的打壓、特別是和美國SIMATECE的成立有相當大的關系。這一聯盟是1987年由美國政府主導成立，政府對其每年提供10億美元預算補貼，把全美14家頂尖的半導體制造業企業組成一個戰略聯盟。聯盟規定，成員僅限于本土的公司，外國企業及其在美子公司不得加入，像日立當時在美國的一個子公司申請加入，也被拒絕。聯盟內部有400多名科學家和研發人員，技術共享、成果共享。這一聯盟后來發展到負責管理國內集成電路產業全行業的解決方案，形成一個龐大的巨無霸。SIMATECE可以說是美國政府整合資源、推進產業技術進步的一個非常突出的例子。

2016年，為了應對工業4.0的勢頭，美國政府又創立了國家制造業創新網絡（NNMI），它把七個重要的研究機構聯合起來，這七個研究機構原來分別致力于3D打印、先進光子學、先進復合材料到混合電子在內的先進制造技術領域。最新的例子是美國量子信息國家戰略。聯邦政府認為，量子信息科學(QIS)是即將發生新一代技術變革的領域。為此，建議建立國家科學技術委員會量子信息科學分會，以統一協同這一領域科研方向與資源，促進形成由政府、學界和企業組成的美國量子財團，同時宣布美國能源部本年度將努力將該領域28個研究所和9個研究室結合在一起，并發放2.2億美元以資助85個研究項目。

所以，美國政府在整合資源、推進應用科技和相應的產業進步方面一點都不“市場”。當然，它對市場機制的運用是非常到位的。但人們往往忽略的一個事實是，美國政府在制定和實施國家計劃、貫徹國家意志方面，同樣做得很到位，而且做得更好。

（四）進行或資助進行“種子研究”

美國人自己講過，政府是產生并資助基礎科學的唯一行為主體。因為私營部門要講商業回報，它第一沒有足夠的實力，第二沒有足夠的戰略耐心，基礎研究見不到回報，重大的突破性創新所包含的失敗風險，私人企業也無力承擔。所以只有政府“通過DARPA，國立衛生研究院、國防部和能源部以及其他部門和機構、聯邦政府會進行或資助進行私營部門不會資助的基礎和競爭前研發，并承擔私營部門往往不愿意接受的初始風險。”也就是“從0到1”、把錢變為知識的這部分科研活動。

實際上，在整個20世紀，美國所有的重大科技創新，大多源于政府主導的基礎研究。像雷達、激光、夜視、衛星、通信、計算、超導、核能、航空航天、數碼成像、納米技術等等，這些技術的基礎研究都是政府資助的。另外，像線性規劃、博弈論、社會網絡等學習型組織等自然科學和社會科學的基礎理論，也都是由政府資助，更不用說互聯網最早的雛形阿帕網也是政府資助的。

所以，比爾·蓋茨在接受《大西洋月刊》采訪時曾經說過：“從第二次世界大戰以來，美國政府幾乎定義了所有領域最重要的研發，而私營部門其實是無所作為的。”不過他的這番言論在中國主流經濟學界與媒體界被有意無意忽視了。現在有人只強調企業才是創新主體，政府在創新中不重要。但我認為恰恰相反，國家的角色是太重要了。

再說芯片，為什么美國的所謂“芯片”訛詐能夠成功，芯片鑄的是國器、拼的是國力，賭的是國運。現在反思，過去那段時期，有這樣幾個方面的問題：第一規劃上，當時一張藍圖未實施到底；第二，從環境來看，政府很少實施鼓勵性政策；第三，就資源而言，2016年，國際八大主流廠商投入芯片領域的研發經費是612.2億美元，其中，英特爾為127億，而我國全年總投入約45億美元，還分散于數十家廠商；第四，在種子研究方面，中科院的龍興、科大飛騰等后來基本上后續乏援。國家隊一度絕望中觀望，在中興、華為之前基本上是這樣一個情況。所以，在這個問題上，政府比市場更重要，集中比競爭更為重要，這是美國人教給我們的。

二、關鍵是貫通鏈路

建立中國國家創新體系，必須解決三大痛點：一是原始創新不夠，二是成果轉化不暢，三是企業地位不彰。怎么解決呢？關鍵是創新鏈路要貫通。其中首要的是明確政府與企業各自角度定位。

在美國人看來，政府是產生并資助基礎科學的唯一行為主體，著眼于長期社會、經濟和國家安全回報。私營部門不具備扮演這一角色的能力，因為科學研究需經歷數年成熟和完善，并且最后可能不會任何商業回報。但是這不是說企業私營部門或者是企業就沒有用了。企業（私營部門）非常有用，它的作用是什么呢？企業（私營部門）的重點在于研究與開發中的“開發”，事實上也本應如此。企業（私營部門）擅長采用成熟技術或接近成熟技術并將其轉換為具有商業利益的產品。但是企業（私營部門）在可實現長期回報的“種子”研究方面并不擅長，直接原因在不：周期太長、投入太高、不確定性太大。

現在有人總以華為作為例子，認為企業應該成為研發的主體。但實際上，同樣是研發，政府與企業側重點是不同的：政府主要是在基礎性技術、共性技術、戰略性技術、前沿與顛覆性技術上用力，而企業，主要是在應用性技術尤其是相對成熟的技術進行再開發方面用力。用行內話講，國家應該把錢變成技術，而企業擅長的是把技術變成錢。華為投資于基礎與前沿技術開發，是被逼出來的。一是因為那段時期恰是國家（政府）在芯片研發方面已經基本中斷，另一方面華為的體量決定了它下一步參與國際競爭又不能不防止對手斷供。加之華為的體量也決定了有這個能力。但華為不能作為普遍性對待。基礎研發華為也希望政府來做。華為的例子被很多人拿來說企業應該搞原始研發，其實這是一個偏頗的觀點。

美國人有一套“基于技術成熟度”的管理方式，對于政府與企業之間分工，尤其對于貫通創新鏈路非常有好處。按NASA的做法，它把技術成熟度分為9級，美國政府主導的國防部與大學和其他聯邦科研機構，在技術成熟度達到5或6級前充當主要角色，到了6級以上會及時撤出，轉由企業進行再開發及成果轉化。當然，從風險投資和天使投資在推進技術成熟度上升中發揮了很多作用。從基本原理發現和報告（也就是TRL1）一直要到TRL6也就是在相關環境中驗證系統/子系統模塊或原型機的技術，這都是由政府主導。但是從TRL4級開始，在試驗環境中確認部件技術和/或子系統基礎技術，這時風險投資和天使投資開始進入，然后一直到TRL7級開始企業投資才進入并成為主角。所以，大家可以看到，創新鏈路是這樣打通的。

總結起來就是，基礎研究及共性研究要以政府為主導，成果轉化的“死亡陷阱”由政府引導基金與風險投資基金鋪路，成果應用及市場化要以企業為主體。所謂企業主體地位在最后一條。

但是我們經常是一筆糊涂賬，一會兒說企業是創新主體，一會兒說政府應該唱主角，這些觀點都是似是而非的。企業在創新中的特殊重要性在于，它構成了協同創新最后的一環，同時又是下一輪創新活動的起始環。經由技術商業化，政府收取企業（私營部門）稅收，開始或開始資助新一輪創新性研發，企業亦開始搜尋新一輪具有一定成熟度的技術進行研究，再把技術轉化成錢，形成一輪輪“創新浪潮”！沒有企業的參與，技術無法完成轉化，知識就變成不了錢，創新鏈路沒完成。也正因為知識轉化不了錢，政府也就沒有錢去進行新一輪基礎研究投資，新的創新環路也無法起步。所以，從這個意義上講，企業作為創新主體太重要了。但絕不是說企業是研發主體。

中國“芯”沒有成為主流的原因，最關鍵的就是商業化沒有完成。我們已有幾家主要的芯片研發單位，技術成熟度大約是是4到5級，但是就是缺乏企業在后面把它進行商業化，沒有走完創新環路的過程。

像龍芯在部分國家重大裝備中的應用，實際上打了成千上萬個補丁，越來越好用。實際上微軟不也是在用戶應用過程中發現諸多問題、不斷打補丁才逐步成熟的嗎？如果我們從那時起堅決上龍芯，基于龍芯開發軟件，投入應用，開始時用戶體驗度可能不好，但是慢慢通過打補丁和不斷升級，我相信現在也會一樣好用。所以關鍵是要先用起來。

這里就有企業的社會責任問題。有的高科技企業已經有了很高知名度，也占領了相當的市場份額，但由于在核心裝備和元器件上長期習慣于依賴外國，關鍵時刻被人卡住脖子、甚至失去經營主權。這里最根本的原因是沒有憂患意識和風險意識。而有的高科技企業在賣產品的時候要求國家與用戶支持民族產業，就輪到需要它支持國產自主技術時，就高喊“市場決定”“遵循國際通行規則”。這顯然說不過去。下一步，我們一定要利用好規模巨大的國內市場，涵養和支持自主創新能力。要發揮本國市場定義產品和標準的權力，通過政府采購“首臺套”政策、強制性標準的工具以及產業供應鏈安全評估制度，擴大國產技術和產品的規模化應用。哪怕性能低一點，也要把自己的產品用起來，在應用中完善。國家還是下了這個決心的。

三、國防一直是國家創新體系這條狗身上搖動的尾巴

尼爾森在《國家（地區）創新體系比較分析》中總結認為，發達國家尤其是美國的成功經驗表明，國防部門不僅擁有自己先進的戰略科研機構尤其是國防部與軍種實驗室來布局前沿科技研發，還通過設立DARPA等機構，通過采辦模式機制創新與科技界和商業界建立密切而廣泛的“直通車”聯系，以國防科技需求為牽引，主動發現、辨識和培育共用技術，有效提高了國家創新體系的績效。

國防最重要作用在于：通過布局、發現、辨識和培育具有潛在軍用價值的前沿性戰略性顛覆性科技，帶動全局科技創新。比如在美國聯邦的研發預算中，國防研發預算一直以來占到了聯邦研發預算的一半以上，最高為57%，最低為52%，而這其中國防部的研發經費又占到國防研發預算的90%以上。美國國防部下設10個研究機構、10個實驗室，負責布局一些重大的科研項目。

作為美國國防部門一個重要機構，美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，簡稱DARPA）在發現、辨識和培育前沿與顛覆性技術方面作用巨大。《DARPA·創新》報告認為，DARPA鼓勵、資助并管理軍界、私營工業界和學術界的研究項目。該局取得的重要成就包括推動了因特網、隱身戰機、小型化全球定位系統技術、無人機、平板顯示技術和“大腦-計算機”接口技術的發展。旨在促進戰后美國創新的最卓越政府機構當屬五角大樓的國防部高級研究計劃局（DARPA)。雖然這只是一種稍微夸張的說法，如果沒有DARPA富有遠見的研發資金，可能世界上就不會有硅谷的存在。

比爾·蓋茨在接受《大西洋月刊》采訪時這樣評論，“DARPA是美國國防部的高級研究局，我還真是認真研究了DARPA，DARPA花錢花得非常值，我們應該給它翻倍的錢。”除了DARPA之外，2015年4月，新上任的美國國防部長阿什·卡特宣布成立“國防創新實驗小組”（DIUx），2018年8月，正式更名為“國防創新小組”，同DARPA相比，國防創新小組可以對創新活動進行更靈活的反應。獲得DARPA項目的整個過程包括從批準到注資, 通常需要2年時間。而硅谷的公司,以及創新生態中的一些小公司,可能在半年內就完成從創立到結束的周期。從他們的角度來說,從概念出臺到資金到位,延遲2個星期還是可以接受的,但要和政府部門的簽約機構在這么短的時間簽約,那是絕對不可能的。DIUx的功能在于對創新活動進行更靈活反應！國防部門在整個美國的創新體系當中扮演的角色是非常重要的。

為了加快推進中國國家科技協同創新體系建設，我們也必須發揮好國防部門在科技創新中的引領作用。即必須建立強大的由軍方主導的國家實驗室體系，同時建立類似“DARPA”這樣的戰略科技機構。

最后，我重申一下我的觀點：在國家創新體系中，政府（國家）是“農場主”，負責選擇與培育“種子”，負責土壤與耕作環境；國家科研機構負責育種和育苗，同時是全程技術人員；企業負責后期管理與收成，并且負責把收成轉化為下一輪耕作的資本；國防部門是“農場主”的代理和最重要“幫辦”，既承擔育種任務，又負責全程導調和指引。國家的創新體系應該是這么樣一個鏈路。不對的地方，請大家批評指正，謝謝！

（作者系經濟學博士、教授、博士生導師，現任職于國家創新研究院；來源：昆侖策網，轉編自“CPEER”中國政治經濟學40人論壇.2019）

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