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盧周來：從美國的經驗看政府在科技創新中的作用

點擊：  作者：盧周來    來源：《經濟導刊》  發布時間:2019-02-19 09:15:46

 

 

【摘 要】在國家的創新體系中，政府應該是一個“農場主”的角色，它負責選擇與培育種子，負責土壤與耕種的環境。國家科研機構應負責育種與育苗，也是全程的“技術人員”。企業主要負責后期的管理與“收成”，而且負責把“收成”轉化為下一輪耕作的資本，把知識變成錢。國防部門是農場主的“代理”和最重要的“幫辦”，承擔“育種”，又負責全程的引導、調度和指引。

 

有人說，美國的創新能力強大，是因為發揮了市場的偉大力量，其實情況并非如此。美國在發揮市場經濟優勢的同時，更重要的是發揮了政府的作用。

 

美國政府的作用，首先體現在對基礎研究和前沿科學發現（也有人稱之為“競爭前研發”）給予充分的指導和資助，美國人認為，“聯邦政府是研發綜合體中最重要的組成部分。”如果在這個階段政府不能發揮作用，那么其后在應用技術方面的創新就將是無源之水。盡管這種說法常常被人抨擊，但實際上，政府的作用的確是最不可替代的。

 

很多美國的文獻都印證了這一點。2017年美國大西洋理事會發表了一篇《保持美國創新優勢的戰略框架》報告，華盛頓的信息技術與創新基金會（Information Technology & Innovation Foundation，簡稱ITIF）發表了一篇《理解美國的創新體系》報告，以及美國學者戴維·F·諾布爾所著《生產力：工業自動化的社會史》等，上述文獻從不同方面闡釋了美國創新體系中政府發揮的作用。

 

美國政府在創新體系中

的推動作用

 

美國政府在創新體系中的作用主要體現在以下四個方面。

 

一、以計劃、規劃和戰略來確定創新的方向

 

美國歷史上很多重大的技術突破，都是由政府的科技計劃引領的。著名案例如：1942年的“曼哈頓計劃”；1957年的“阿波羅計劃”；1983年的“星球大戰計劃”；1993年的“先進技術計劃”（Advanced Technology Plan，簡稱ATP）、“國家信息基礎設施計劃”（National Information Infrastructure，簡稱NII，要求在全美建成通達全國各地的信息高速公路，一個由通信網、計算機、信息資源、用戶信息設備與人構成的互聯互通的泛在網絡）；2006年的“美國國家競爭力計劃”；2009年的“國家寬帶計劃”（又稱“信息高速公路計劃”）；2011年的國家納米計劃（National Nanotechnology Initiative，簡稱NNI），這一計劃到2017年總投資超過240億美元，2018年又追加預算12億美元；以及2016年美國國家科學技術委員會（National Science and Technology Council，簡稱NSTC）發布“美國國家人工智能研究和發展戰略計劃”；2018年9月，NSTC發布美國“國家量子信息科學戰略計劃”，等等。美國政府不斷制定科技計劃，而且一直堅持實施，每年都實實在在為計劃進行投資，政府始終緊盯前沿科學技術的進展，不斷通過國家計劃推動本國科技創新的進程。

 

從2009年開始，白宮科學與技術委員會每年都發布《美國創新戰略》年度報告。在報告中，列出一批政府鼓勵優先發展的產業（表1）。有人說美國沒有產業政策，事實并不是這樣。2018年10月，美國發布了《先進制造業美國領導力戰略》，列出了美國產業發展的三大目標：“開發和轉化新的制造技術；教育、培訓和集聚制造業勞動力；擴展國內制造供應鏈的能力”，還列出了未來發展的五個技術重點領域：未來智能制造系統，先進材料和加工技術，先進生物與醫藥技術，領先集成電器設計與制造以及糧食與農業制造業。其性質和中國的《中國制造2025》是一樣的。

 

 

二、創造并且維護激勵創新的環境

 

首先是專利保護體系。美國人說，專利體系是美國成為科技和工業強國的基石。美國專利保護系統“已經成為且始終保持為世界上最為強大的專利保護系統之一”。該系統擁有一套成熟完善的專利法體系和強大的專利審查及批準體系。

 

美國還出臺了很多支持科技創新的政策。20世紀中葉，為應對前蘇聯和日本科學技術快速發展的挑戰，美國先后通過了史蒂文森-魏德勒法案、拜杜法案、國家技術轉讓法和綜合貿易與競爭力法案；開拓了一批項目以促進創新，包括小企業創新研究計劃（Small Business Innovation Research Program，簡稱SBIR），小企業投資公司計劃（Small Business Investment Company，簡稱SBIC），以及合作研究與開發協議（Cooperative Research and Development Agreement，簡稱CRADA）等；實施了政府強制采購研發稅收抵免，并降低資本收益和企業稅率；設立了鮑德里奇質量獎和國家技術獎章等等。這些政策激勵與扶持方式并不比中國少。

 

這里值得注意的是，美國政府鼓勵企業創新活動的幾項政策。美國小企業創新研究計劃（SBIR）規定：研究和開發的年度經費超過10億美元的聯邦政府部門（包括國防部），每年必須拿出不少于0.2%的研究和開發經費支持小企業技術創新活動，目前這一比例提升到不少于3.2%。小企業技術轉移計劃（Small Business Technology Transfer，簡稱STTR）則規定：研究和開發的年度經費超過10億美元的聯邦政府部門（包括國防部），每年再拿出不少于0.15%的研究和開發經費資助產學研合作，尤其是技術轉化。目前國防部已將這一比例提升到不少于0.45%。而且這兩個計劃都規定：政府支持研發的對象，其公司法人必須是美國國籍，公司必須設在美國本土，員工中至少51%是美國公民。所以它對于企業本土化的要求是很高的。

 

另外，政府制定實施對企業研發開支的稅收抵免計劃。1981年的《經濟復興法案》首次明確了企業研發支出可以稅收抵免。后來出臺的“美國競爭力計劃”（American Competitiveness Initiative，簡稱ACI）規定：對增加研究預算的公司實施永久性減稅。2007年減稅規模為46億美元，10年來累計減稅規模為860億美元。另外，美國政府通過國防采辦對研發協議企業的補貼規模也很龐大，像對波音公司研發的支持就非常典型，世人皆知。美國國防部和波音之間的合同，60%是可以不經過公開程序的。

 

值得一提的是“拜杜法案”。這部法案是美國1980年通過的惟一由共和黨和民主黨兩黨議員共同發起的一個提案。主要是對聯邦政府尤其是國防部門享有知識產權的研發成果轉化收益的分配進行重新設計。國家投資研發所形成的成果，本屬于公共產品性質，原來的規定是，國家出資的成果屬于國家所有，轉讓收益也歸國家。后來政府發現，研發部門越來越不愿意承擔這些國家項目，研發成果轉化的比例也很低。所以“拜杜法案”把原來的“誰出資誰擁有”，改成“誰研發誰擁有”、“誰轉化誰受益”，國家只保留優先獲得許可的權利。美國政府通過利益的合理分配和激勵機制，來加快成果轉化速度和提高創新效率。

 

三、整合創新資源

 

有人爭辯說，美國的計劃跟中國的計劃不一樣，美國的計劃是引導性的，不帶有強制性，且國家不直接插手。這個說法是不對的。在美國的科技創新計劃中，政府部門不僅出面組織實施，而且財政投入也是真金白銀。

 

比如“曼哈頓計劃”，共動員15萬人，歷時3年，耗資20億美元。“阿波羅計劃”參與單位包括上百個研究機構、120所大學、2萬多家企業，共計30萬人，歷時11年，耗資255億美元。

 

尤其是“半導體制造技術戰略聯盟”（Semiconductor Manufacturing Technology，簡稱SEMATECH），是美國政府整合資源、推進產業技術進步的一個典型案例。它與芯片科技直接相關，這主要是國際半導體產業競爭的需要。

 

上世紀80年代中期，日本的半導體產業發展勢頭兇猛，在國際半導體貿易中一度超過美國。但為什么后來日本放棄和美國在集成電路領域的競爭呢？這和美國政府的打壓、特別是和美國SEMATECH的成立有相當大的關系。這一聯盟是1987年由美國政府主導成立的，政府每年為其提供10億美元預算補貼，把全美14家頂尖的半導體制造業企業組成一個戰略聯盟。聯盟規定，成員僅限于美國本土的公司，外國企業及其在美子公司不得加入，像日立當時在美國的一個子公司曾申請加入，也被拒絕。聯盟內部有400多名科學家和研發人員，實現技術共享、成果共享。這一聯盟后來發展到負責管理國內集成電路產業全行業的解決方案，形成一個龐大的“巨無霸”。

 

2016年，為了應對“工業4.0”的發展趨勢，美國政府又創立了“國家制造業創新網絡”（National Network for Manufacturing Innovation，簡稱NNMI），它把全美7個重要的研究機構聯合起來，這些研究機構原來分別致力于包括3D打印、先進光子學、先進復合材料、混合電子在內的先進制造技術領域。最新的例子是美國“量子信息國家戰略”。聯邦政府認為，量子信息科學是即將發生新一代技術變革的領域。為此，建議建立國家科學技術委員會量子信息科學分會，以統一協同這一領域的科研方向與資源整合，促進形成由政府、學界和企業組成的“美國量子財團”，同時宣布美國能源部在年度內努力把該領域28個研究所和9個研究室結合在一起，并發放2.2億美元以資助85個研究項目。

 

當然，美國對市場機制的運用是非常到位的。但人們往往忽略的一個事實是，美國政府在制定和實施國家計劃，整合資源，貫徹國家意志方面，推進應用科技和相應產業進步方面同樣做得很到位，而且做得更好。

 

四、直接或資助進行“種子研究”

 

美國人認為，政府是產生并資助基礎科學的唯一行為主體。因為私營企業要講商業回報，第一它沒有足夠的實力，第二沒有足夠的戰略耐心，基礎研究見不到回報，重大的突破性創新所包含的失敗風險，企業也無力承擔。只有“通過美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，簡稱DARPA），國立衛生研究院，國防部和能源部以及其他部門和機構，聯邦政府會進行或資助進行基礎和競爭前研發，并承擔私營部門不愿意接受的初始風險”，基礎和競爭前研發也就是“從0到1”、“把錢變為知識”的科研活動。

 

在20世紀，美國的重大科技創新大多源于政府主導的基礎研究。像雷達、激光、夜視、衛星、通信、計算、超導、核能、航空航天、數碼成像、納米技術等等，這些技術的基礎研究都是由政府資助的。另外，像線性規劃、博弈論、社會網絡、學習型組織等自然科學和社會科學的基礎理論，也都是由政府資助的，更不用說互聯網最早的雛形“阿帕網”（ARPANET）。

 

比爾·蓋茨在接受《大西洋月刊》采訪時曾經說過：“從第二次世界大戰以來，美國政府幾乎定義了所有領域最重要的研發，而私營部門其實是無所作為的。”有些人只強調企業才是創新主體，政府在創新活動中并不重要。我認為這是片面的，國家的角色是太重要了。

 

美國國防部門在國家創新體系中，是一個不可或缺的角色。它有一個重要的職能，就是布局、發現、辨識和培育具有潛在軍用價值的前沿性戰略性顛覆性技術，帶動全局的科技創新。美國國防部下設10個研究機構、10個實驗室，負責布局一些重大的科研項目。還有美國國防部下屬DARPA，它的主要任務是發現、辨識和培育那些顛覆性的前沿技術。美國國會在一個關于科技創新的報告中說，DARPA 鼓勵、資助并管理軍界、工業企業界和學術界的研究項目。該局取得的重要成就包括推動了互聯網、隱身戰機、小型化全球定位系統技術、無人機、平板顯示技術和“大腦-計算機”接口技術的發展。報告結論認為，“旨在促進戰后美國創新的最卓越政府機構當屬五角大樓的DARPA。雖然這只是一種稍微夸張的說法，如果沒有DARPA 富有遠見的研發資金，可能世界上就不會有硅谷的存在”。比爾·蓋茨講過：“我仔細研究過，DARPA用錢效率非常高，比私營部門的效率高得多，我建議政府給它兩倍的項目，給它四倍多的錢。”最近的動向是，美國于2015年成立了國防創新實驗小組（后改稱“國防創新小組”），任務是更快地對創新活動作出反應，更快地從民間找一些“黑科技”并應用于軍事領域。

 

我國政府和企業在

推動創新中的作用

 

2018年，美國對我國兩個重要的信息高技術企業實施打壓，即中興與華為事件，這兩件事引起了國人的高度關注。我們認為，這標志著西方國家對我們的打壓，已經從“當量”時代的“核訛詐”，進展到“比特”時代的“芯片訛詐”。在熱戰或機械化戰爭時代，各國比的是“當量”，所以核武器是霸權國家進行軍事訛詐的最重要利器?，F在是信息化時代，比的是基于信息體系的作戰能力，芯片在其中發揮最重要的作用。1991年的“海灣戰爭”是人類歷史上第一次現代高科技戰爭，20世紀90年代，日本出了一本書《日本可以說不》，聲稱美國先進導彈中的各類核心芯片，多數必須依賴日本，這引起了美國朝野普遍恐慌和高度重視，刺激美國進一步推行系統的支持半導體產業的政策。

 

我們都知道，一國半導體產業的發展必定是戰略性的，它面對的是國際競爭。我們不僅僅是對“卡脖子”的關鍵技術必須下決心依靠自己的努力實現突破，而且還要更好發揮國家和政府在推動自主創新過程中不可替代的作用。

 

我們強調，要更好發揮政府在推動科技創新中作用，并不是否定企業在創新體系中的主體作用。企業是創新的主體，企業在開發性研究以及在推動新技術新產品的市場實現中扮演了主體角色。美國的一份報告寫道：“企業（私營部門）的重點在于研究與開發中的‘開發’，事實上也本應如此。私營部門擅長采用成熟技術或接近成熟技術并將其轉換為具有商業利益的產品。而其在可實現長期回報的‘種子’研究方面并不擅長，直接原因在于周期太長，投入太高，不確定性太大。”所以，企業與政府需要在創新鏈路上不同環節進行有效分工，共同推動創新浪潮。在這一認識的基礎上，美國政府出臺了基于技術成熟度的創新管理模式。（圖1）

 

圖1 美國創新管理模式

 

從圖1可以看出，在技術成熟度1（基本原理發現和報告），到技術成熟度6（原型機的驗證），主要都是由政府進行投資。當技術成熟度推進到4（即部件技術或子系統技術得到驗證）這個階段，風險投資和天使投資可以開始介入。而企業的投資，一般都是在原型機驗證已經成功以后，將這一成果交給企業進行轉化。這一階段的研發也是企業最擅長的。對于一個動態的體系性創新過程而言，基于不同技術成熟度的管理是十分必要的，也是我們需要借鑒的。

 

企業在創新中的特殊重要性在于，它構成了協同創新的最后一環，同時又是下一輪創新活動的起始環。沒有企業的參與，技術將無法完成轉化，知識轉換不了錢，創新鏈路無法完成。也正因為知識轉化不成錢，政府也就沒有錢去進行新一輪的基礎研究投資，新的創新環路也無法起步。由此，企業作為創新主體太重要了。

 

“中國芯”無法發展成為主流，最關鍵的就是商業化沒有完成。我們已有幾家主要的芯片研發單位，技術成熟度大約是4到5級，但是缺乏企業將技術進行商業化。

 

“龍芯”在部分國家重大裝備中的應用，實際上已經打了成千上萬個補丁，越來越好用。實際上，微軟不也是在用戶應用的過程中發現諸多問題、不斷打補丁才逐步成熟的嗎？如果我們從那時起就堅決上龍芯，基于龍芯開發軟件，投入應用，開始時用戶體驗度可能不好，但是慢慢通過打補丁和不斷升級，我相信現在也會一樣好用。關鍵是要先用起來。

 

企業要有社會責任。有的高科技企業已經有了很高的知名度，也占領了相當的市場份額，但由于在核心裝備和元器件上長期習慣于依賴國外進口，關鍵領域被人卡住脖子、甚至失去經營主權，沒有憂患意識和風險意識。有的高科技企業在賣產品的時候要求國家與用戶支持民族產業，當需要它去支持國產自主技術時，就高喊“市場決定”、“遵循國際通行規則”，這顯然說不過去。下一步，我們一定要利用規模龐大的國內市場，發揮本國市場定義產品和標準的權力，通過政府采購“首臺套”政策、強制性標準的工具，以及產業供應鏈安全評估制度，擴大國產技術和產品的規?；瘧谩＜词箘傞_始性能低一點，也要把自己的產品用起來，在應用中逐步完善。

 

在國家的創新體系中，政府應該是一個“農場主”的角色，它負責選擇與培育種子，負責土壤與耕種的環境。國家科研機構應負責育種與育苗，也是全程的“技術人員”。企業主要負責后期的管理與“收成”，而且負責把“收成”轉化為下一輪耕作的資本，把知識變成錢。國防部門是農場主的“代理”和最重要的“幫辦”，承擔“育種”，又負責全程的引導、調度和指引。

 

（作者系國防大學教授；此文是作者在2018年12月23日中信改革發展研究基金會召集的“我國科技體制與自主創新座談會”的發言稿；來源：原載于《經濟導刊》，轉自察網） 

 

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