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張文茂：農地三權分置也可以首先完善集體所有權

點擊：  作者：張文茂    來源：紅色文化網  發布時間:2023-01-30 14:34:54

 

 

農地三權分置也可以首先完善集體所有權

——兼論塘約村的農地三權分置

張文茂

 

作者按語：這是我在2017年10月十九大召開前的一篇文章，以貴州塘約村為例，對農地三權分置的進行了分析和評論。該文得到我國著名的馬克思主義經濟學家劉國光先生向某經濟學雜志的推薦，文章的縮寫本也發了學術內參。在當下討論《農村集體經濟組織法》征求意見稿草案時可以作為參考。原文重發，未做修改，有不妥之處見諒。

 

農地的所有權、承包權和經營權三權分置，是一個事關農村深化改革全局的大問題，被一些人稱為繼聯產承包制以后的又一次重大變革。其中也有一些人將其視為推進“農地產權私有化”的關鍵戰役，并概括為“賦權式”改革，即對農戶的土地承包權賦予更加長久的財產性權利。一些政府主管部門和政策研究部門也正在以土地確權發證和農村集體產權制度改革的形式全力推進。但是，在這個似乎已經成為必然趨勢的潮流面前，卻出現了一個與這些官員和學者們的設計完全不同的塘約模式，偏偏把土地承包權流轉回了集體，村集體又把農民重新組織起來，重建了村社合一的社區集體經濟組織。這一現象由于作家王宏甲的報告文學《塘約道路》而引起了社會的廣泛關注，有人稱其為重建了新型農村集體經濟，也有知名學者質疑是否回到了過去的“一大二公”？甚至還有人認為由于承包權變成了股權，仍然是以私有制為基礎，所以是農業資本主義改革的典型。

 

一、塘約村的做法也是一種農地三權分置

 

 

到目前為止，關于貴州省塘約村農地制度改革的理論詮釋仍然是不全面的，很容易造成一些誤解，其中的關鍵是關于農地的三權分置問題。這個問題已經被一些人的錯誤解釋嚴重誤導，很容易使人只看到三權分置會被引向農地產權私有化的一面，卻不能使人們充分關注到它也可以走向強化集體所有權的另一面。習近平同志在2013年的中央農村工作會議上指出：完善農村基本經營制度，要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。2016年4月他在小崗村又重復了這一點。在習近平同志的講話精神里，我們讀不出農戶的承包權一定要股權化的意思。他只是強調要順應農民保留承包權的意愿，將承包權分置為承包權和經營權。后來，政策部門將此概括為三權分置。習近平的本意是“更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農戶對土地的承包權，更好用活土地經營權。”他還警告“不能把農村土地集體所有制改垮了”。而塘約村的實踐卻正好證明：強化集體土地所有權、保障農民承包權、調整土地經營權才是三權分置的真正要義。

 

我們先分析一下塘約村的實際情況。塘約村在重建了村社合一的集體經濟組織，并將各戶承包的土地流轉到集體之后，首先是重新強化了農地的集體所有權。具體表現在以下幾個方面：

 

第一，集體的統一占有和規劃權。土地流轉回集體后，由集體統一規劃開發。包括種植結構調整、土地平整、道路整修、小型水利和農業設施等基礎設施建設等得以實行。第二，土地發包和調整權。集體統一規劃后并不是由集體直接經營，而是組成專業組（或隊）的規模經營，其他勞動力轉入非農產業。土地的發包權和承包關系的調整權也是集體的，而不是集體不能干預的農戶自由流轉。第三，收益權。承包就要有指標、有上交，甚至在糧食生產項目上還可以有補貼。這里還是集體和作業單位雙層經營，既不是大鍋飯，也不是完全離開集體的獨立主體，集體有收益分配權和承包關系調整權。第四，處置權。流轉回集體以后，在集體保障農戶承包權益的前提下，任何家庭和個人沒有私自處置土地的權利，包括自由流轉、抵押等，土地的實際處置權在集體。

 

其次，在首先強化和完善集體所有權能的基礎上，保留了農戶的土地承包權。塘約村通過水田、旱地等不同類型土地的年流轉費用的形式，保留了農戶的土地承包權益。因為這種承包權最初是按人分地承包的，所以，它實際上是集體經濟組織成員資格的一個認定和享有土地權益的體現。又因為農地的集體所有權不僅僅是一般的財產權或物權，它還承載著本社區集體農民的社會保障功能。所以，這種流轉費用還兼有基本保障的功能。只有當集體經濟的發展使分配水平大大提高，集體的社會保障和福利水平也大大提高以后，這種代表成員資格的最低分配權才會失去意義。所以，在一定時期或一定條件下保留這種承包權并通過分配來實現是完全必要的、恰當的。但這種權益并非是真正意義上的股權，一些人在宣傳上將其刻意股權化也是別有用心的。因此，我們也不能以此來否定塘約村社合一組織的集體經濟性質。

 

第三，農地的實際經營權還是在專業的組（隊），將來也可以是集體的農業公司企業，甚至還可以是專業承包經營的農戶。這里并不存在過去生產隊長敲鐘派活那樣的一層經營，還是雙層經營。與原來均田制的雙層經營不同，這里已經是專業化規模經營基礎上的雙層經營了。所以，在塘約村，集體所有權、農戶承包權和實際經營權都是很清晰的，都有各自的實現形式。而這一切，恰恰是在首先完善、強化了集體所有權的基礎上實現的。這是一種新的雙層經營體制，集體的統一經營主要體現在資源的開發和資產的經營上，包括產業結構的調整升級和各業之間的利益均衡。所以，村集體經濟組織是資產的統一經營。而集體所屬的企業則直接從事生產經營活動，是一種企業經營。當一個鄉村社區集體經濟組織內部產業分化充分發展以后，很多企業完全統一在一起經營是不可能的，必然是由各個企業分別獨立經營。但企業又是集體的，村社一級集體還要統一平衡各產業、企業間的利益關系和產業結構的動態調整。就是對農業的專業組（隊）也是如此。最初可以先在專業組（隊）內部核算成本費用等，再到村集體統一核算，平衡勞動報酬。當然，農業組（隊）也可以把農工、農商、農游等結合起來，發展成相對獨立的農業企業或公司。但不論怎么發展，企業的產權還是集體的，還是一種雙層經營。總之，土地回歸集體后的經營方式，一定是雙層甚至是多層經營的體制，還是所有權和經營權分置的。

 

二、農地集體所有制正在兩個方面被突破

 

憲法中關于農村土地集體所有制的規定和農村社區集體經濟組織的存在，對于農地產權私有化來說，是兩個難以逾越的主要障礙。而對于保護農村土地集體所有制來說，恰恰又是兩個根本性的制度保障。采取修憲的辦法公開宣示農地私有化，在短期內還難以辦到。但是，近四十年的實踐積累和相關法規的修定，實際上已經完成了農地產權私有化的大量前期工作，可以在暫時不修憲的基礎上達到產權私有化的目的。這其中包括將農戶的土地承包權固化、物權化、長期化，并使其在集體內部股權化，最終擺脫集體經濟組織的限制，達到可以自由流轉、抵押、甚至兼并的目的。土地確權的主要目的就是強化這種農戶的個體產權意識和權益。

 

但是，村社合一的社區集體經濟組織的存在，使農戶的土地自由化流轉在現實中難以實現，除非在本社區內部農戶間流轉可以自由進行，一旦對外流轉就很難以一家一戶的形式完成。所以，要達到自由流轉的目的，就必須剝奪村社合一的集體經濟組織對土地承包關系的管理和調整處置功能，甚至從根本上將社區集體經濟組織瓦解掉，用專業合作、股份合作等其他形態的所謂新型市場主體取代。這方面的工作也早已在進行，例如用專業合作社立法取代社區集體經濟組織。而現在大力推行的所謂農村集體產權制度改革，其主要目的也是將集體土地以承包權股權化的形式量化到個人，進而把集體經濟組織改造為建立在私人產權基礎上的合伙、合作性質的松散組織，再進一步放開產權的流轉、抵押、兼并等措施，集體經濟組織就徹底變質了。已經有學者刻意提出要區分“農民集體”和“集體經濟組織”在法律上的區別，前者是個體的集合，以承認私人產權為前提；后者是“一大二公”，不承認成員的私人產權。這些學者們口頭上也說堅持集體，但是這種集體是個體的集合，是一籃子土豆，土豆一籃子，而不是內部有分工分業的有機整體。所以，原來村社合一的社區集體經濟組織不合乎他們的標準，必須改造為個體的集合體。并且，這些學者們已經開始為這種農地產權私有化做好了立法的準備。

 

相反，農地集體所有權如何實現和保障，卻得不到輿論和政策上的支持。在現實中，農地集體所有權也需要通過一定的具體形式才能實現。這種形式首先表現在集體對土地的處置權，主要是農地的發包權和調整權。是戶戶均田制承包還是分工分業基礎上的專業承包？集體要有決策權、發包權和調整權。如果連這個權利也被剝奪，那么這個集體所有權就是被架空的，是抽象的肯定，具體的否定。塘約村的三權分置恰恰是強化了集體的這些權利，而不是相反。但是，如果按照私有化的政策導向，那就要強調農戶的承包權神圣不可侵犯，集體不能干預農戶自由流轉土地經營權。按照這樣的發展邏輯，今后會不會出現舊中國那種在城地主和從事轉租的二地主的局面？住在城里的地主自己不直接出租土地給農戶，而是委托給管家或狗腿子，即二地主，再由他們向農戶出租土地，并代收地租。于是出現了地底租和地面租的雙重形式，佃農要受到雙重剝削。那么，如果現在的農地三權分置完全由農戶自由流轉，農戶要收取一份流轉費用，村集體是否也應該憑借所有權再收取一份地底租？如果真是這樣，那么，什么樣的資本和大戶才可以經營農業并能取得與其他產業大體相當的平均利潤率？這是難以想象的。而如果集體什么也不收，那么集體所有權的收益權又怎么體現？

 

三、只有村社合一的社區集體才是集體土地的產權主體

 

 

如果要堅持集體化道路，均田制的農戶承包經營權就必須先流轉給集體，再由集體重新發包，形成新的雙層經營。但是，這個集體是什么組織？什么性質？什么樣的產權結構等等，這是必須要明確的，不能含糊其辭。這就是村社合一的社區集體經濟組織，而不能是任何其他所謂的合伙、合作性質的經濟組織，包括各種真真假假的專業合作社，更不能是公司化的企業組織。因為只有村社合一的社區性集體經濟組織，才是憲法規定的農村土地集體所有制的法律主體。從這里我們可以看出，為什么搞私有化的人一方面要賦予農戶個體超越集體的永久性土地權利，把承包權股權化；另一方面，又千方百計否定和打壓村社合一的集體經濟組織，鼓吹資產量化到個人，把集體改造為建立在私人產權基礎上的合作組織。一個是在土地問題上向農民賦權，一是在組織上否定村社合一集體經濟組織，這就是“三農”問題當前斗爭的兩個焦點。

 

由此，我們在總結塘約經驗時，這兩個決定性的因素都具備了：一是土地發包權流轉回集體，只給農戶留下權益化的承包權，強化了土地集體所有制的產權關系；一是重建或恢復了村社合一的集體經濟組織，強化了集體統一經營的功能。這兩條是塘約道路在經濟關系上最本質的特征，并且是缺一不可的。三權分置堅持了這兩條，就可以走上集體化；不堅持這兩條，就是私有化取向。塘約村的干部極力想與私有化取向的三權分置劃清界限，不愿承認他們也是一種三權分置，這是可以理解的。因為他們確實沒有按照某些政策設計者的愿望虛置集體產權，而是采用流轉費的方式虛置了農戶的承包權，完善了集體所有權和實現了新的集體經營方式。誰又能證明塘約村的三權分置不是更符合習近平總書記的講話精神呢！

 

可見，在正確思想指導下，三權分置完全可以按集體化的要求調整好農地承包關系。那么，三權分置到底向那個方向演變，這里可以簡單地概括為兩個標準，一個表現在土地問題上，一個表現在組織形式上。

 

1、凡是企圖將農地承包權物權化為股權的，都已經背離了憲法中農地集體所有制和以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制的規定，是由集體土地承包制轉向農地私有化的具體步驟。

 

2、凡是企圖將村社合一的社區集體經濟組織改造為以農戶私人產權為基礎的合作組織的，或者干脆直接改造為私人產權基礎上的公司企業并在工商注冊登記的，是從組織形態上的消滅集體經濟。

 

在這種演變中，承包權股權化是一個質的變化。它既是基本經營制度中真正堅持承包制還是倒退到小農分散經營的分水嶺，又是基本經濟制度中集體所有制向私有制轉變的一個質變的節點。當初在合作化運動中，互助組還是土地私有基礎上的互助合作，還沒有動搖私有制。但是到了初級社就不同了。初級社雖然還保留土地分紅，但是已經開始弱化農地私有產權觀念，土地分紅的權利只是一個類似于分配股的分配標準，而不再是完全意義上的股權。如果在初級社階段還要不斷強化農戶私人土地股權，那么就永遠不會有后來的高級社，永遠不會有什么農業的社會主義改造了。而現在的所謂產權制度改革，搞承包權股權化，實際上是反其道而行之，是在集體所有制內部重新恢復私有產權，先退到初級社，再退到土地產權私有。中國社會科學院的專家在《農地改革、農民權益與集體經濟》一書中說：“改革初期按人口和勞動力平均分配的實際上是土地股權，避開土地股權而采用承包權的說法，主要是為了降低政治上的敏感性，以便在決策層達成農業改革的共識，這充分體現了廣大農民和改革推動者的智慧。”這不是明明白白的不打自招了嗎？當初就是分田單干，哪里是真的搞什么聯產承包制！所以，現在的土地股權化只是“使模糊了幾十年的土地產權清晰化而已”，是把農戶在集體“隱含的土地產權顯在化”。這是在告訴我們，共產黨從初級社到高級社的社會主義改造就錯了，使私有產權模糊了幾十年，現在應該徹底糾正了。于是，我們黨關于社會主義制度自我完善的改革初衷被強行顛覆了，少數人的倒行逆施變成黨的集體行為，對前三十年的徹底否定成了改革的起點。憲法中關于農村土地集體所有制和農村基本經營制度的規定也成了白紙黑字的政治欺騙。他們就這樣把這些私有化的“改革”都強加給了黨中央。

 

到這里，我們可以清晰地看出，他們的這種所謂深化改革的基本套路是，先把農民的農地承包權股權化，再把社區集體經濟組織股份合作化、企業化，最后推進股權的證券化和自留流轉，資本下鄉兼并土地的條件就完全具備了。

 

四、對三權分置的幾點思考

 

 

第一、農地三權分置只能是一種政策措施，或者說是過渡階段的權宜之計，而不能成為一種穩定的土地制度安排。如果將其作為一種長期的制度安排，那么，農戶流轉土地后要得到一筆地租，集體也要得到一筆地租。這樣，租地的大戶或資本家就要受到集體和農戶的雙重“剝削”，農業特別是糧食生產怎么能維持下去呢？有人說，集體的“三提五統”早就取消了，集體還要什么地租？可如果集體什么都不要，又對土地沒有實際處置權，集體的所有權豈不成了沒有任何意義的子虛烏有。可見，三權分置在現實中是難以做到兩全的。它必然要虛置一方，不是虛置集體的所有權就是虛置農戶的承包權，二者必居其一。如果走向私有化，那就必然虛化集體所有權，坐實農戶私有產權，而經營權流轉到大戶或資本手中。這樣的結果在本質上也還是所有權和經營權的兩權分置。除非進一步演變為在城地主占有地底權（所有權），在鄉的二地主占有地面權（出租權）的租佃制形態，才會形成真正的三權分置。

 

第二、貨幣化補償的承包權本質上并非真正的股權。塘約村的土地產權關系的變化，特別是集體發放給農戶土地轉讓費的做法，不能簡單化地概括為土地股權化。這種所謂的“股權”實際上僅僅是集體經濟組織成員的一種最低分配權，或者叫分配股。在集體經濟水平還很低的情況下，為了解除農戶交出經營權的后顧之憂，需要以轉讓費的形式把承包權轉變為分配權，以保證農戶基本的土地權益。當集體經濟實力發展起來以后，完全可以通過其他分配手段或福利措施取代這種土地分配權，像初級社發展到高級社一樣，或者說也像華西、劉莊、南街等堅持集體經濟的村一樣，不會再有土地轉讓費之類的分配形式。那時農地還是兩權分置，即所有權還是在集體，經營權交給農業專業組（隊）或集體的農業公司企業來經營。

 

第三、三權分置背后的兩個不自信。由集體統一經營轉變為家庭均田制的承包經營，再由此走向分工分業基礎上的專業化規模經營，是我國農業現代化的基本脈絡。三權分置的提出就是想完成這后一個轉變。

 

但是，我們看到，三權分置的提出，背后是兩個不自信：一是對家庭分散經營已經不自信了。這一點很明白，終于承認均田制的小農經濟不行了，想找出路，所以才提出把農民的土地承包權分置為承包權和經營權。這等于承認可以讓農民的承包權在得到一定的利益保障的前提下被虛置，從而把土地的實際經營權讓出。另一個是對農村社區集體經濟的不自信。因為如果相信農村集體經濟組織，承認我們堅持的仍然是土地承包、雙層經營的集體經濟體制，那就沒有必要在承包權的基礎上再分置出一個經營權，而是在具備條件的地方，只要由集體直接調整承包關系就行了。改革初期，這叫“易統則統、易分則分”，是集體經濟組織本來就應該具有的對土地承包關系的調整權，即產權體系中的處置權。當然，為了保證這種調整的合理性和有序性，政府可以提出限制性的政策措施和必須履行的民主程序，甚至可以建立一定的審批制度。但是，國家的政策法規不能完全剝奪集體經濟組織的這項功能，任由農戶自由化流轉。不是說要平等保護各類主體的產權嗎？為什么偏偏要剝奪集體經濟組織的處置權，架空集體的所有權？

 

第四、三權分置的確定性和不確定性。從這里我們可以看出，三權分置的一般邏輯應該是：為了終結均田制的家庭小農經濟，可以通過流轉費即地租的形式使農戶承包權虛化，然后使經營權相對集中，農業走向規模經營。按照這一邏輯，如果堅持發展集體經濟，那么，三權分置的核心要義就應該是首先要完善集體經濟組織對農地的所有權能，在此基礎上保留農戶承包權（貨幣化或地租化），然后是調整土地實際經營權，由均田制的家庭經營轉變為專業化和規模化經營。

 

相反，在目前的一些上層政策和學術研究機構的理論文章和培訓教材中，卻千方百計地將農地的三權分置解釋成架空、虛化集體所有權，固化農戶土地承包權，向資本和大戶等所謂新型農業經營主體開放土地經營權的政策取向。他們鼓吹的根本不是什么真正三權分置，而是資本和大戶所需要的土地兼并權。所以，他們將農村土地制度的深化改革歸結為“賦權式”改革，賦予農戶土地承包權為永久性權利，并使其物權化，然后可以自由流轉，集體無權干預。他們說產權不同于所有權，所有權變不了，但可以在產權上做文章，使農地產權私有化成為主流。所以，關于三權分置的概念，決不能任由他們按照私有化的邏輯把控話語權。三權分置這個概念本身應該看成是中性的，是一把雙刃劍，是個矛盾體，對立統一。因為它自身的發展就孕育著兩種對立的可能性，既可以走向農地的私有化，讓資本改造小農；也可以回歸集體，落實農村土地集體所有制，重新把農民組織起來。它的確定性在于三權中一定要虛置一方，它的不確定性在于到底要虛置哪一方。

 

第五、真要發展集體經濟，三權分置還可以向鄉鎮統籌的方向引導。如果堅持農村集體經濟的基本制度，那么，三權分置還可以為鄉鎮統籌的發展提供政策支持。因為重建市場經濟條件下的農村集體經濟體制，包含兩個方面的基本任務：一是鄉村兩級社區集體經濟組織和體制的完善，一是農業產業化組織體系的完善，而這兩者都涉及到土地問題。鄉村兩級集體經濟組織是農地集體產權的主體，這一制度不但是共產黨新民主主義革命的制度性成果，也是農業社會主義改造和人民公社集體經濟制度在改革開放后的正常延續。農村改革只是改變了集體土地的經營方式，并沒有改變土地集體所有的性質。但是，改革也終止了集體土地所有制由生產隊到公社逐級過渡的制度設計，加之鄉村兩級組織功能被嚴重削弱，使農村經濟長期陷入戶自為戰和村自為戰的局面，限制了農村土地資源的優化配置和農村產業結構的升級，導致農村生產要素長期凈流出，三農問題長期得不到解決。在這樣的背景下，如何加強鄉鎮統籌就成為農村經濟和社會發展的迫切需要和客觀趨勢。如果按照這一趨勢來引導土地的三權分置，那么，村級集體也可以把土地經營開發權流轉委托給鄉鎮一級的集體經濟組織，比如由各村持股的鄉鎮一級的聯營公司。近年來北京郊區試點的集體建設用地鄉鎮統籌機制，也是一種所有權與經營權的分置，是村集體在保留所有權的基礎上，將分散在各村的建設用地使用權向上流轉，由鄉鎮一級的聯營公司集中配置，統一開發，既保障了村集體的所有者權益，又突破了村自為戰的局限性，實現了跨村的集約化發展。同樣，就農地和農業的發展來說，在一定條件下也可以按這個思路來探索和改革。因為要完善集體經濟占主體的現代農業產業體系，就必須把不同組織形態結合起來。市場經濟條件下集體經濟為主體的農業產業化體系，是在區縣、鄉鎮和行政村三級并由三種基本組織形式構成，即村級的專業生產組織、鄉鎮級的農業公司組織和區縣級的產業（專業）協會組織的有機組合。在村級集體經濟內部組成農業專業生產組織，負責組織某一類農產品的生產過程。在鄉鎮一級，組建農業總公司和不同產業的專業公司，使各個村農業生產組織成為公司的生產基地。公司一方面負責農產品的加工和銷售貿易等產后環節，另一方面負責農業生產資料的統一采購和供應。在區縣一級則組建各類農業專業協會，負責研究制定行業技術標準，推廣最新科技成果，建立產業信息網絡，爭取本產業發展的優惠政策法規等。建設這樣的農業產業體系，可以通過村級土地三權分置，形成專業化、規模化的生產單位，然后利用股份制的產權結構建立跨越村級的聯合機制。從長遠的發展趨勢考慮，在一些地區，也可以試驗將農地經營權直接向上流轉到鄉鎮一級的農業公司，由農業公司統籌組建農業產業體系，甚至可以考慮實行公司統籌下的家庭農場承包經營。在這個方向上利用三權分置的政策，不但有利于擺脫村自為戰的局限性，在更大的范圍上實現資源的優化配置，發展現代農業和非農產業；而且，也能遏制農地私有化的演變趨勢，真正重建我國社會主義市場經濟條件下農村集體經濟的新體制。

 

2023年1月27日

 

來源：紅色文化網   作者：張文茂