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         為應對新冠肺炎疫情沖擊，3月27日召開的中共中央政治局會議，研究部署進一步統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作。會議要求，積極的財政政策要更加積極有為，其中一個舉措就是適當提高財政赤字率，發行特別國債。

多位財稅專家告訴第一財經記者，改革開放后我國發行了兩次特別國債：一次是用于補充國有獨資商業銀行資本金；另一次是給國家外匯投資公司做資本金。此次是我國第三次發行特別國債。特別國債規模至少是千億級，很可能突破1萬億元。發債資金通常不是對預算赤字的融資，主要用于與其他財政政策及貨幣政策相配合，緩解財政的壓力以及保持信貸的穩定，鼓勵中小企業發展，推動疫后經濟及社會的快速恢復和發展。

湖北經濟學院財政與公共管理學院院長蔡紅英告訴第一財經記者，改革開放后，我國重啟國債發行，但大都以彌補財政赤字為主。

如1987年發行國家重點建設債券，保證國家重點建設項目的資金需要；1988年發行重點建設債券，以彌補資金上的缺口；1989年發行特種國債和保值公債；1994～1998年連續5年發行了特種定向債券，以籌集國家經濟建設資金，加強保險基金管理。自1998年8月，經全國人大常委會批準，國務院決定增發長期建設（用于加強基礎設施建設）國債以來，發債規模不斷增加。

蔡紅英表示，但改革開放以來，我國共發行2次特別國債。特別國債有特定用途，通常不是對預算赤字的融資。同時，與發行普通國債籌集資金的用途不同，一般是以提高收益為主要目標。

第一次是經第八屆全國人大常委會第30次會議審議批準，財政部于1998年8月向四大國有獨資商業銀行發行了2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用于補充國有獨資商業銀行資本金；第二次是2007年第十屆全國人大常委會第28次會議決定：批準發行15500億元特別國債，用于購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。

中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴第一財經記者，特別國債是在特定時期發行有著特定目的的債券。此次新冠肺炎疫情對我國經濟短期沖擊較大，而且國外疫情仍在快速蔓延，國內外復雜形勢需要發行特別國債，將資金用于疫情后經濟社會恢復，努力完成全年經濟社會發展目標任務。

中央財經大學預算管理研究所所長李燕對第一財經分析，特別國債就是有特殊用途的國債，它的特點是憑借政府信用發行，成本低，周期長。區別于其他政府債券主要是其發行目的不同，并且它主要不是用來彌補預算赤字的。相對于普通債券來說，我國特別國債發行的頻次不太多。從我國以往發行的特別國債來看，多用于配合貨幣政策及改革需要，如彌補國有金融機構的資本金、化解經融機構不良資產、提高資本金的充足率，到期特別國債的兌付等，以減輕央行的流動性對沖壓力。從國際上來看，一國發行特別國債一般也是用于應對金融危機及主權信用危機的對沖，以及一些自然災害的災后恢復等。

“這次我國發行特別國債是財政政策的組合拳之一，應該主要用于與其他財政政策及貨幣政策相配合，緩解財政的壓力以及保持信貸的穩定，推動疫后經濟及社會的快速恢復和發展等等，發行規模、期限等要根據需要綜合考慮，并參考市場利率來定。”李燕說。

對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經，特別國債與一般國債在發行用途、預算管理和發行流程等方面存在差異。特別國債專門用于落實某項特定政策，在預算管理中往往不納入財政赤字，需要國務院提請全國人大常委會審議增發特別國債，并調整年末國債余額限額，隨后由財政部根據議案規定發行。

毛捷認為，此次特別國債，應當與1998年和2007年兩次發行的特別國債比較相似，用于補充應對經濟發展重大挑戰的資本金，但也存在一些差別。一是此次特別國債不用于定向補充國有金融資本，而是為疫情影響下順利開展“新基建”等補充資本金；二是此次發行特別國債的目標不是降低金融系統風險，也不是專門針對流動性和通脹壓力，而是與地方政府專項債券一起服務于補短板、筑牢經濟新增長點。此外，預計此次發行的特別國債與之前兩次特別國債相似，不納入一般公共預算，因此不影響財政赤字，而是納入中央政府性基金。

蔡紅英認為，這次特別國債可能針對銀行發放，要釋放信貸規模，鼓勵銀行給企業特別是中小企業貸款，幫助中小企業渡過難關。這個方式比較科學，先給企業輸血，低息支持企業復工復產，然后經濟復蘇后企業再給銀行還貸，資金使用的精準性和效率比財政直接補貼效果好。

此次特別國債具體發行規模尚未披露。不過溫來成保守預計，至少上千億元。蔡紅英和中國政法大學施正文教授預計特別國債規模會突破1萬億元。毛捷認為，此次特別國債的發行規模過小可能影響政策效果，保守估計在2萬億元以上。

毛捷表示，目前受疫情影響，主要經濟數據下滑，前兩個月財政收入同比下滑9.9%，而財政支出不減反增，多地甚至出現“三保”（保運轉、保工資、保基本民生）資金不足的被動局面。面對如此嚴峻的經濟和財政形勢，僅靠之前的減稅降費政策“獨木難支”。尤其是近期中央和各地積極醞釀“新基建”，為經濟高質量發展提供新的支點，需要大量資本性支出，僅靠一般公共預算收入難以滿足資金需求。發行特別國債，將與提高財政赤字率和擴大地方政府專項債券發行規模一起，實現多種財政工具協同精準發力，促進經濟社會恢復。

國泰君安證券首席宏觀分析師高瑞東告訴第一財經，此次政治局會議決定，提高赤字率，發行特別國債，這可以說是降低疫情影響，保障經濟社會健康運行的必要之舉。這不僅體現出海外疫情加速擴散背景下，全球以及中國經濟所受沖擊的嚴重性；而且體現出積極財政政策作為拉動總需求的關鍵推手，將在一攬子宏觀政策中發揮中流砥柱的作用。特別國債的投放，相信會多措并舉拉動總需求，不僅支持提振有效投資，而且會針對性地刺激消費，同時也必然會加大對低收入人群的社會保障。