寒竹：要從“一國”來理解中央和香港的關系，而不是“兩制”
點擊： 作者：寒竹 來源：觀察者網 發布時間:2017-07-03 11:36:39
香港回歸 20 年的發展與進步世人有目共睹。今天香港在經濟自由度、人均收入、法治水平、社會治安、人均壽命等重要方面超越眾多歐美國家，名列世界前茅。
香港社會能夠取得如此巨大的進步，“一國兩制”的實施功不可沒。香港回歸后盡管經歷了 1998年的金融風暴和2003年的SARS，但由于“一國兩制”的強大優勢，由于中央政府的堅定支持， 香港社會成功地戰勝挑戰，保持了社會的穩定與繁榮。
但是，“一國兩制”在香港的實施并非一帆風順。
2003年，香港政府推動 23 條立法失敗；
2012年，香港政府推行“國民教育”失敗；
2014 年， 香港發生違法的“佔中行動”；
2015年，香港政改在立法會被否決。
這一系列事件表明，香港一直存在著某些政治勢力對“一國兩制”的抵制和干擾。
港陸兩地學者在總結“一國兩制”實施的情況時，大多是從“一國”和“兩制”的關系來看問題。一個比較普遍的說法是，在香港回歸后相當一段時間，一些人談“兩制”較多，而談“一國”較少，以至于有人試圖用“兩制”來否定“一國”。這個說法主要是把“一國兩制”實施過程中出現的問題歸結為是否承認和堅持“一國”的問題。這種說法當然有一定根據，香港社會確實存在著割裂“一國”與“兩制”、試圖以“兩制”否定“一國”政治團體和個人。
但這種流行的看法并不全面，因為在香港，否定“一國”，主張“港獨”的人數量極少，從未成為社會主流。
特區新任行政長官林鄭月娥在香港回歸20周年前夕談到，她“相信絕大部分香港市民從來沒有覺得‘港獨’是一個可以考慮的方案”，這個判斷基本符合香港的社會現實。從過去20年的現實看，“一國兩制”在香港實行過程中出現的問題，主要是部分人對“一國兩制”的錯誤理解。這種錯誤理解有的是認知問題，有的則是故意歪曲，制造混亂。在香港回歸20周年之際，為了在香港更有效地實施“一國兩制”，有必要從理論上澄清一些基本概念和基本理論。
一、一個國家，一種國家結構形式
正如林鄭月娥的判斷，在香港，真正完全否定“一國”的人是極少的，絕大多數香港市民都承認香港屬于中國。但是，要準確理解“一國兩制”的基本含義，僅僅泛泛地講“一國”是不夠的，“一國”這個概念必須要有具體的內容來支撐。“一國”并非一個抽象的空殼，所有的國家都有著具體的國家結構形式，中國也不例外。
所以，僅僅承認香港屬于中國并不足以準確理解“一國兩制”。要準確理解“一國兩制”，必須要明確中國的國家結構形式，這直接關系到香港與中央政府的關系。
《基本法》中規定的“一國兩制”，并不是在抽象談論香港屬于中國，而是具體地說明中國的國家結構形式可以同時容納社會主義和資本主義兩種不同的社會制度，這是“一國兩制”的核心內容。
國家結構形式主要是指國家權力的縱向配置及其結構，用通俗的語言說，就是中央與地方關系的憲法框架。由于歷史的傳承，中國自辛亥革命建立共和以來一直是一個單一制國家，中央政府是國家權力的中心，地方以行政區的形式隸屬于中央，地方行政區的權力來自中央的授予。在中國的單一制國家結構形式中，中央與地方只有授權與被授權的關系，從來沒有中央與地方分權的關系，中央與香港的關系也不例外。
香港公民黨主席梁家杰先生最近在談到“一國兩制”時指責中央政府，說中央現在講“授權”不等于“分權”，令香港直接變成中央透過特首指揮的地方政權。這種指責是對“一國兩制”的誤解。根據中國憲法和《基本法》，“一國兩制”這個基本方針內在地包含著中國單一制的國家結構形式，規定了中央政府與香港特別行政區是授權與被授權的關系，從來不存在著分權的關系。所謂“一國”，就是指中國的單一制國家結構形式，就是指中央政府對全國所有行政區，包括港澳行政特區的全面管治權，這是理解“一國”這一概念的關鍵之點。
所以，“一國兩制”中的“一國”并不是抽象地講一個國家，而是具體講實行單一制國家結構形式的中國。在中華人民共和國的國家結構形式中，中央對全國所有行政區的全面管治權；而各個地方行政區，包括港澳特別行政區，只是中央政府為了有效管治地方社會而授權設立。從國家權力的縱向配置及其結構上看，中國各個地方行政區的權力是中央所授予和委托，各個地方政府本身并不擁有原初權力，更談不上跟中央分權。
從中國的歷史與當今中國的憲法框架看，中國在國家結構形式上從來就是“一國一制”，即一個中國，一個單一制，從來沒有“兩制”；中國既不是單一制與聯邦制并存，也不是二者的混合。香港作為一個特別行政區當然有其特點，但這個特點并不在于它與中央的關系不同于內地行政區與中央的關系，而是在于香港可以在同一個單一制的國家結構形式中實行資本主義的社會制度。就香港在中國國家結構中的法律地位而言，香港與內地所有其它城市在國家框架中的法律定位并無本質區別，都沒有自身固有的權力，行政區政府的管治權都是來自中央的授權，因此也都隸屬于中央。
香港社會出現上述誤解，不排除有的政治勢力刻意制造混亂，但是港陸兩地理論界對“一國兩制”的理論闡述不足也是一個重要原因。由于理論闡釋不足，一些人錯誤地以為香港擁有遠比內地高得多的自治權，因此香港與中央的法律關系也就應當是不同于內地行政區與中央的關系。這種錯誤想象使得一些人即使認同中央對香港的主權，但仍然會以“一國兩制”的理由來否定中央對香港的全面管治權，把香港歪曲為擁有固有權力的自治實體。
確實，從香港的自治程度上看，香港享有的自治權已經超過一般聯邦制國家的自治權。根據《基本法》，香港依法享有獨立的司法權和終審權、貨幣發行權、海關和出入境管轄權等，世界上許多聯邦制國家內部的州都沒能擁有這樣廣泛的自治權。由于香港享受極高的自治權，有些人就想當然認為，香港作為一個特別行政區，除了沒有處理國防、外交事務權力之外，就應當是獨立于中央政府的管治權之外的。
正是由于這個誤解，當中央政府在2014年發布《香港白皮書》時，一些人感到驚愕和抵觸。今年5月28日，張德江在紀念《基本法》實施20周年紀念會上的講話也遭到公民黨、民主黨的一些人反對。這些人并沒有否認香港是中國的一部分，但卻認為既然“一國兩制”賦予了香港這樣高的自治權，中央政府除了國防、外交事務外，就不應該再有對香港的管治權。
產生上述誤解的人忽略了，香港作為單一制國家中的一個特別行政區，其享有的自治權力的多寡并不能改變行政區隸屬于中央的法律框架。香港享有的自治程度再高，即使超過了聯邦制國家的州權很多，但也不能改變香港行政區隸屬于中央的法律定位，因為香港擁有的高度自治權并不是香港所固有，而是來自中央授權，這跟聯邦制國家的州權在性質上完全不一樣。聯邦制國家的州權即使小于香港特區的自治權，但其權力為州所固有，這是聯邦制國家與單一制的根本區別。二者切不可混淆。
根據《基本法》，中央對香港擁有全面管治權。這個管治權一方面體現為授予香港特區政府高度的自治權，另一方面也體現為直接的管治權，比如中央對特別行政區法律備案審查權、行政長官和主要官員任命權、基本法解釋權和修改權、特別行政區政制發展問題決定權、中央政府向行政長官發出指令權以及聽取行政長官述職和報告權等。公民黨主席梁家杰認為中央政府不應當對香港只講“授權”而不講“分權”，這是沒有理解《基本法》對“一國兩制”的規定，不了解中國單一制的國家結構形式。
這里有一點需要強調指出。單一制的國家結構形式并不是今天中國政府的創造，而是有著悠久的歷史傳承。中國自秦漢確立中央集權的郡縣制后，國家結構形式就基本成型并且傳承下來。在中國兩千多年的歷史中，地方政府從來都是中央政府的派出機構。
1911年辛亥革命后，中華民國以共和的形式承繼了兩千多年的中央集權制度，全國各行省都隸屬于中央政府。1945年中國取得抗戰勝利，當時的中華民國政府是從南京派遣陳儀到臺灣為省主席，1947年任命曾經的駐美法等國的大使，國民政府立法院副院長魏道明為臺灣省的首任省主席，這種自上而下的官員任命制度體現出中國的單一制國家結構形式。
1997年，中國政府從英國人手中收回香港，在本質上跟當年中華民國政府在1945年收回臺灣一樣，都是中央政府在侵略者割占的地區恢復行使國家主權與治權，這種國家主權與治權的恢復，通常是以中央政府任命行政長官組成新政府來實現的。“港人治港”是指在中央任命港人選出的人作為特區行政長官，而不是說香港的治理可以脫離中央的管治權。
從以上分析可以看出，“一國兩制”中的“一國”不是一個抽象的國家，而是實行單一制國家結構形式的中國。談論 “一國兩制”，僅僅抽象地談“一國”是不夠的，這個“一國”的國家結構形式必須做出界定。中國不是聯邦制國家，而是有著悠久歷史傳承的單一制國家。只有明確了中國的單一制國家結構形式，才能準確理解“一國兩制”的真實含義，才能理解香港特別行政區對中央政府的隸屬關系。
二、兩種制度：社會主義與資本主義
“一國兩制”中的“兩制”究竟所指為何？“制度”這個概念在表述不同的指稱對象時有許多不同的含義，在談“一國兩制”時切勿混淆和誤用。
制度這個概念，可以是指君主制或封建制、共和制或世襲制、單一制或聯邦制，也可以是資本主義制度和社會主義制度。關于在香港實施的“一國兩制”，《基本法》講得很清楚，就是指社會主義制度和資本主義制度，除此別無他意。但遺憾的是，一些人在談論“兩制”的時候不是在談社會主義制度和資本主義制度，而是在談香港的自治權，談香港與中央的關系。在一些人的理解中，“兩制”就意味著中國有兩種不同的中央與地方關系的法律制度，這是對“一國兩制”中“兩制”的誤讀。
如前所述，在《基本法》提出的“一國兩制”中，是“一國”這個概念在規定香港與中央的關系，而不是“兩制”在規定香港與中央的關系。根據中國憲法，中央與地方的關系只有一種根本制度，這就是單一制，并不存在著所謂的“兩制”。《基本法》中講的“兩制”僅指社會主義與資本主義兩種社會制度，并不涉及中央與地方的關系。任何把“兩制”跟中央與地方關系聯系起來的看法都是對“兩制”的誤解。
中國在香港實行“一國兩制”的方針是在二十世紀八十年代初提出來的。1982年6月15日，中國領導人鄧小平接見了王寬誠等12位香港人士，正式向外界宣布中方決定解決香港問題。
鄧小平指出：“1997年必須收回香港主權，這是原則問題，不可討論的。但對香港仍要繼續維持自由港、貿易金融中心不變。…… 使其繼續保留資本主義制度。”
這次會見后，王寬誠用了“舞照跳、馬照跑、股照炒”的形象比喻來說明香港回歸后將繼續保留資本主義制度和生活方式。
1984年，中英兩國政府簽署的《中英聯合聲明》表明“香港的現行社會、經濟制度不變；生活方式不變”。
1990年4月4日，全國人大三次會議通過的《基本法》第五條更是明確規定：“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”
從“一國兩制”的最初提出和相關的法律文件可以清楚看出，所謂“兩制”就是指社會主義與資本主義兩種社會制度，而不是說中國要實行兩種不同的中央與地方關系的制度。所以，當人們在談論“兩制”在香港回歸的20年中是否真正得到了落實，應當是談資本主義制度是不是在香港得到了很好的保留？資本主義在香港的運轉是不是很好？這是評判“兩制”是否在香港有效實施的最根本標準。下面是美國傳統基金會對全球不同國家和地區資本主義發展的評估報告。
2017年2月15日，美國傳統基金會發布了最新的全球《經濟自由度指數》報告。報告指出，香港今年的總分為89.8分（0至100分，100分為滿分），較去年的報告高1.2分，并且遠高于全球平均的60.9分。在報告的12項評估因素當中，香港在其中8項取得90分或以上的佳績，并在“財政健康”“貿易自由”和“金融自由”方面，獲傳統基金會在180個經濟體當中評選為全球首位。可以這樣說，今天的香港是全球最具資本主義精神的社會，香港的社會制度最有利于資本主義的發展。對這個基本事實，即使是對回歸后的香港持強烈批評態度的人都難以否定。
但是，如果我們仔細觀察香港社會一些人抱怨“兩制”沒有得到很好的尊重和實施的理由，會發現一個很奇特的現象，這就是幾乎所有要求維護香港不同于內地的制度的人，都不是在抱怨資本主義沒有在香港得到很好的實施，都不是在呼吁維護香港的資本主義制度，而是在抱怨香港沒有與中央分權。
事實很清楚，2003年，一些人抵制香港政府推動 23 條立法； 2012年， 一些人反對香港政府推行“國民教育”；2014 年，香港發生的“佔中行動”；2015年，香港政改在立法會被否決，所有這些政治抗爭都不是在維護香港的資本主義制度，而是在要求從中央“分權”。結果，“兩制”被歪曲為香港應當實行跟內地不同的國家結構形式制度，這就完全背離了“兩制”的原意。
事實上，香港實行跟內地社會制度不一樣的資本主義，和中央與香港的關系屬于兩種不同的法律范疇。資本主義與社會主義是兩種不同的社會制度，而中央與地方的法律制度屬于國家結構形式。單一制與聯邦制是當今世界兩種最普遍的國家結構形式，這兩種國家結構形式跟實行社會主義還是資本主義的社會制度并無必然聯系。一種國家結構形式可以存在于不同社會制度的國家中。比如在單一制的國家結構形式下，既可以是實行社會主義制度的中國，也可以是實行資本主義制度的法國；在聯邦制的國家結構下，既可以是實行資本主義的美國，也可以是實行社會主義的前蘇聯。同樣，一種社會制度，也可以在不同國家結構形式的國家中實行，比如資本主義既可以存在于聯邦制的美國，也可以存在于單一制的法國。“一國兩制”的創新則在于，實行單一制的中國可以同時容納社會主義和資本主義兩種不同的社會制度。
但是，并不是所有的人對香港在單一制國家結構形式的法律地位都有清楚的認識。如前所述，絕大多數的香港市民都是愛國的，但是，并不是所有愛國的人都對香港在國家中的法律地位有清楚的理解。其實，也不只是香港市民，包括內地的一些居民，甚至包括港陸兩地的一些官員和學者，也對“一國兩制”，對香港與中央的關系存在著不同程度的誤解。
其中一個最流行的誤解就是沒有從“一國”的概念來理解香港對中央的行政隸屬關系，而是從“兩制”來理解中央與香港的法律關系，把“兩制”錯誤地解讀為中央與香港行政區的關系在制度上跟中央與內地行政區的關系有根本不同，這就完全背離了“一國兩制”的基本內涵。事實上，在《基本法》提出的“一國兩制”中，是“一國”這個概念在規定香港與中央的關系，而不是“兩制”在規定香港與中央的關系。根據中國憲法，中央與地方的關系只有一種根本制度，這就是單一制，并不存在著所謂的“兩制”。“兩制”僅指資本主義與社會主義兩種社會制度，除此之外，并無它義。
三、香港為什么必須實行以特首為核心的行政主導
張德江委員長在2017年5月27日紀念香港特別行政區基本法實施20周年座談會上的講話發表后，民主黨主席胡志偉批評這個講話強調的行政主導政治構架，聲稱香港成功和穩定的基石是三權分立，中央反對香港實行三權分立只會越來越偏離“一國兩制”。
胡志偉先生對香港的政治構架與三權分立關系的論述既違背了香港的客觀現實，也缺乏理論和法律依據。
胡志偉先生認為香港成功和穩定的基石是三權分立，這個說法其實沒有事實依據。香港有過三權分立的政治構架嗎？從1842年英國強行割占香港到1997年英國政府把香港交還給中國政府；從1997年香港回歸到今天，香港從來就是一個行政主導的社會，從未實行過一天的三權分立。
在香港回歸前，香港政治制度是按照英國的《英皇制誥》和《皇室訓令》這兩個文件建立起來的。在這個制度中，港督大權獨攬，處于權力的中心，行政局、立法局都是從屬于總督的。在《基本法》中設立的政務司，在港英政府那里不過是港督的首席秘書（Chief Secretary）和首席政策顧問；立法局在港英政府那里不過是隸屬于港督的法律質詢機構。立法局議員的產生、立法議案的提出、簽字、公布生效等都由總督控制，立法局的職能僅是就立法議案進行一般性辯論和質詢，它們無立法動議權。彭定康主政香港后雖然對立法局進行了改革，擴大了立法局的權限，但并未改變英國政府統治香港的垂直政治構架，彭定康作為代表英國政府的港督身份，本身就彰顯出香港的行政主導政治構架。
1997年香港回歸后，新的立法會取代了過去的立法局，香港司法的終審權從英國倫敦收回到香港，香港確實存在著行政、立法和司法的三權，但這三種權力并不是平行，香港社會的行政長官仍然是香港政治的核心樞紐。根據《基本法》，香港特別行政區的政治體制，不是“三權分立”，也不是“立法主導”或“司法主導”，而是以行政長官為核心的行政主導。
所以，把香港的穩定與繁榮歸功于三權分立顯然不符合香港社會的歷史與現實。認為中央央反對香港實行三權分立就會越來越偏離一國兩制，更是沒有理論和法律依據。
當然，否定了香港的過去與現在都不存在三權分立，那么，三權分立可不可以成為香港未來政治構架的選項呢？答案是否定的，因為在中國的憲法框架中，香港必須要堅持行政主導。
現實地看，行政主導不僅是最有利于香港社會發展的政治構架，更重要的是因為中國的憲法框架，《基本法》決定了香港必須實行行政主導的構架。
根據《基本法》，中央授予了香港高度的自治權，香港地區的自治程度遠遠超過了當年英國統治下的香港。現在的香港立法會已經成為真正的立法機關，香港司法的終審權也在香港。在香港的行政、立法和司法這三個權力中，唯有行政機構的最高長官和主要官員是由中央最后任命，唯有行政長官具有“中央代表” 的政治身份，即行政長官代表中央在香港地區行使管治權。否定了香港的行政主導的政治構架，實際上就否定了中央在香港的管治權。這是違背中國憲法和《基本法》的。所以，在香港堅持行政主導是堅持“一國兩制”的應有之義，是中央對香港管治權的具體體現。
綜上所述，在香港回歸20周年之際，重新審視“一國兩制”在香港的實行過程，可以得出這樣的結論：“一國兩制”的實施使得香港在全球競爭中保持了巨大的優勢。香港社會的經濟自由、法制昌明、治安良好、生活富裕證明了“一國兩制”在香港的實施是成功的。但是，“一國兩制”在香港的實施仍然存在著問題，而這些問題主要是基于部分人對“一國兩制”的不當理解。這些不當理解既有認知上的問題，也有刻意歪曲的問題，而這些問題又跟港陸兩地的官員與學者對“一國兩制”的理論闡釋不足有關。正是理論上的闡釋不足，給普通民眾留下了誤讀“一國兩制”的的空間，給一些政治勢力留下了刻意誤導社會的空間。展望香港未來，全面、準確、有效地實施“一國兩制”，仍是香港穩定繁榮的根本保障。
最后，謹以此文紀念香港回歸20周年。
（來源：觀察者網）
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全面理解貫徹“一國兩制”，需把握“三個核心要素”
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全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須正確認識和把握“三個核心要素”：即“一國”是“兩制”的前提和基礎、以愛國者為主體的“港人治港”、中央授權和監督下的高度自治。 必須始終堅持“三個有機結合”，即把堅持“一國”原則與尊重“兩制”差異、維護中央權力與保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用與提高香港自身競爭力有機結合起來。 在“一國兩制”下，中央與香港特別行政區的權力關系是授權與被授權的關系，在任何情況下都不允許以“高度自治”為名對抗中央的權力。我國對香港恢復行使主權，是恢復行使包括管治權在內的完整主權。 中央與特別行政區的關系，表現為統一多民族國家下的中央與地方的關系，而不是聯邦制下聯邦與聯邦主體或聯邦主體與地方的關系。香港、澳門與內地各省、自治區和直轄市一樣，都是國家不可分離的組成部分。這是中央與特別行政區的關系的最重要特點。
中央全面管治權和特區高度自治的法律基礎
文/任 進
1990年4月4日，七屆全國人大三次會議根據憲法規定，審議通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”），實現了“一國兩制”方針的法律化、制度化。
自1997年7月1日起實施的基本法，充分體現了包括廣大香港同胞在內的全體中國人民的共同意志。香港回歸以來所取得的巨大成功已經充分證明，基本法符合國家和香港實際情況，為“一國兩制”偉大事業提供了根本法律保障。
牢牢把握“一國兩制”的根本宗旨
香港自古以來就是中國的領土，1840年鴉片戰爭以后被英國占領。中國政府1997年7月1日恢復對香港行使主權后，為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，并考慮到香港的歷史和現實情況，根據憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區。按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策，并授權實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權、終審權和依法自行處理有關的對外事務。
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平指出，繼續推進“一國兩制”事業，必須牢牢把握“一國兩制”的根本宗旨，共同維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。
香港基本法實施20年的歷史表明，“一國兩制”的根本宗旨是有機統一的兩個方面，不僅要保持香港特別行政區長期繁榮穩定，而且要維護國家主權、安全和發展利益。
我國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。中央與特別行政區的關系，表現為統一多民族國家下的中央與地方的關系，而不是聯邦制下聯邦與聯邦主體或聯邦主體與地方的關系。香港、澳門與內地各省、自治區和直轄市一樣，都是國家不可分離的組成部分。這是中央與特別行政區的關系的最重要特點。
基本法開宗明義，確認香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。全面準確貫徹實施基本法，必須以這一規定為出發點。
2014年6月中央人民政府發表《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，全面闡述了“一國兩制”方針政策及其實踐取得的巨大成功，正本清源，激濁揚清。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江在紀念香港特別行政區基本法實施20周年座談會上的講話中進一步指出：“一國兩制”是香港的最大優勢所在，香港特別行政區基本法為香港的發展開辟了廣闊空間。
“一國兩制”方針和基本法是香港特別行政區長治久安、繁榮穩定的“定海神針”和“壓艙石”。全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須正確認識和把握“三個核心要素”，即“一國”是“兩制”的前提和基礎、以愛國者為主體的“港人治港”、中央授權和監督下的高度自治；必須始終堅持“三個有機結合”，即把堅持“一國”原則與尊重“兩制”差異、維護中央權力與保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用與提高香港自身競爭力有機結合起來。
依法有效行使中央全面管治權
中央全面管治權主要有中央直接行使的權力、授予香港特別行政區的高度自治權和中央的監督權，集中體現了在統一多民族國家結構和“一國兩制”方針下的國家主權建構和中央與地方的關系。
從政治上看，中央是全國性的機關，維護國家統一、政治穩定、社會和諧，是中央必須承擔的政治責任。中央對特別行政區全面管治權的重要體現，一是作為國家元首的國家主席對作為地方的特別行政區的憲法意義；二是行政長官（選舉或協商產生后）和政府主要官員由中央政府任命，行政長官對中央負責，這實際上體現中央對特別行政區的一定的組織權；三是全國人大對基本法有制定、修改權，全國人大常委會對基本法有解釋權；四是中央通過特別行政區立法會報請備案對特別行政區立法進行審查等。
20年來，依照憲法和基本法，先后由國家主席和國務院總理多次聽取行政長官述職或工作匯報，中央任命五任行政長官和歷屆特別行政區政府主要官員，接受特別行政區任免終審法院法官和高等法院首席法官的備案，負責管理與特別行政區有關的外交事務，行使外交權，組建駐港部隊履行維護防務職責，并依法行使基本法解釋權、重大事項決定權、全國性法律在特別行政區實施的決定權等等。
特別是近年來，全國人大常委會根據香港的實際情況，嚴格依照基本法，作出香港特別行政區行政長官普選問題的決定，循序漸進地推進特別行政區的民主發展；對基本法第一百零四條作出解釋，明確了參選和宣誓就任特別行政區法定職務的法定條件和要求，堅決遏制和打擊“港獨”勢力。中央還支持香港特別行政區行政機關和司法機關依法處置非法“占中”活動，維護了香港社會的法律秩序和大局穩定，維護了基本法的權威。
應當指出，在“一國兩制”下，中央與香港特別行政區的權力關系是授權與被授權的關系，在任何情況下都不允許以“高度自治”為名對抗中央的權力。我國對香港恢復行使主權，是恢復行使包括管治權在內的完整主權。在新的時期，要堅定維護中央對香港特別行政區以憲法和基本法為基礎的有效全面管治權。正確理解和把握這一點，是維護中央與香港特別行政區良好關系的關鍵。
維護香港特別行政區高度自治
20年來實施基本法的歷史，其實就是一部中央與香港特別行政區的關系史、發展史。貫徹“一國兩制”方針，在這個方針指導下建立特別行政區，使得特別行政區內實行的資本主義制度在一個相當長的時期內同全國的社會主義制度同時存在。香港特別行政區機關作為特殊的地方政權，既沒有采納人民代表大會制，也沒有照搬西方的“三權分立制”和原來的總督集權制。
中央與特別行政區的關系，相對于中央與普通地方、民族自治地方的關系，具有特殊性。在處理中央與香港特別行政區關系方面，要堅持“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，按照推進國家治理體系現代化的要求，既要體現國家主權、安全、發展利益的統一性，又要體現中央全面管治權下兼顧特別行政區特色的差異性；既要加強中央依法全面管治，又要堅定維護以基本法為基礎的特別行政區高度自治權。
為確保特別行政區的繁榮和穩定，中央依法授予特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等，但“高度自治”不等于“完全自治”，香港并沒有所謂“固有權力”、“自主權力”，香港歷史上也沒有實行過西方意義上的地方自治。
基本法授權實行“高度自治”，循序漸進地推進特別行政區的民主發展，并不是授權特別行政區搞“完全自治”。無論是中央行使權力，還是特別行政區行使自治權，都必須堅持依法辦事，一切以國家法律尤其是憲法和基本法的有關規定為依據，而不能超越憲法和法律的規定。
香港特別行政區居民享有廣泛的權利，特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理，特別行政區居民中的中國公民選出特區全國人大代表參加全國人大的工作，特別行政區政府的代表可作為中國政府代表團的成員，參加由中央政府進行的同特別行政區直接有關的外交談判等。
（作者系國家行政學院法學部教授；來源：《瞭望》2017年第27期）
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