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       作為土地管理法一項重要的配套法規，據說目前正在提請人大修改，修改完善后的《土地管理法實施條例》（下稱《實施條例》）有望于2019年出臺。2018年12月23日，《土地管理法修正案（草案）》（下稱“草案”）首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。

作為一項重大的制度安排，土地管理法不僅決定了這十幾年來中國的房地產市場發展到現在這個樣子，也決定了中國社會財產分配的重大利益關系，它是地方政府官員權力基礎。但是，作為這樣一項重大利益關系的法律制度，從自1986年公布以來，盡管歷經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。但是，這樣法律制度則造成社會財富分配不公的重要根源之一。

因為，在中國，住房市場是建立在土地國有的基礎上的。而國有土地分為國家所有及農村集體所有。

土地國有意味著什么？不僅意味著中國土地為中國全體的人民所有，而且也意味著中國土地所有的權能為全體人民服務，人民有權分享土地上的成果。還有，按照以往法律，盡管中國的城市國有土地由中央政府委托地方政府來管理，但最終所有權是全體人民。人民有權利來轉讓或收回國有的土地，也有權利來共同分享土地的增值與成果，有權利來分享土地附上物的溢價。

由于中國的土地管理法，一方面國有土地并沒有真正成為國有土地，因為當城市國有土地可交易，可以獲得利益時，其收益并沒有為全體中國人民所有，而是成了地方政府所有，反之如果土地是真正國有，就應該成立一個全國性的土地基金，這個基金為全國人民所有。而地方政府并非一個抽象的概念，而是由許多具體人所組成，這樣國有土地經過層層委托代理則成了少數獲得的工具，這也是不少地方政府官員之所以能夠通過土地交易的方式大量貪污的關鍵。同時，由于土地為地方政府所有，這也是造成城市之間經濟巨大差異的重要原因之一。

另一方面，舊的土地管理法規定從事非農業建設用地，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。也就是說，盡管土地都是國有土地，但只有城市的國有土地才能進入房地產市場，而農村的集體土地只有城市政府征用之后才可進入房地產市場，農村集體土地是不可以直接進入房地產土地市場的。

這樣的一種制度安排，不僅可以讓地方政府能夠便利地操縱土地市場，從土地市場獲得最大的收益，也可以低成本地征用農村的集體土地，從而把農民的利益轉移為地方政府手上。這也是為何各個城市的地方政府有強烈賣地動機的原因所在。可以說，也正是這種原因，它成了造成中國社會財富分配不公的重要原因之一。

當前土地管理法的改訂，只能是小修小補，對當前土地持有一些技術性問題作一些修改，而對于土地管理一些原則性的大問題，仍然是在其基本的框架內。按照草案，集體建設用地可以入市的條件是：土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

2018年12月提請全國人大常委會初次審議的草案共二十九條。在集體經營性建設用地入市方面，草案刪去了為破解集體經營性建設用地入市掃除法律障礙。但是，這次對土地管理法的修訂，一是涉及的范圍十分小，以往的土地管理法的原則沒有變化。

二是盡管允許農村集體經濟性建設用地可以入市。但其條件限定仍然在地方政府的管制內，因為如果這種集體經營性建設用地沒有在地方城市規劃內也是不可能入市的。而城市規劃則是由地方政府制定。

三是這次土地管理法修訂可能對土地市場有一定的影響，但不用解讀影響會多大。這些集體土地入市，不僅有城市規劃限制，也有土地使用的限制。這些土地入市主要是用來發展住房租賃市場，而不是建造直接可上市的商品住房。

針對這些情況下，中國的土地管理法要按照憲法的規定來進行重大修訂，國有土地其所有權就得為全體中國人民所有，而不是地方政府所有，就得建立一個全國性國有土地基金，所有的土地收益都歸這個基金所有，并通過這個基金來縮小社會之間、區域之間收入分配差異及經濟差異，并讓讓全體人民分享整個城市化的成果。

本文作者：易憲容

原標題：中國需要一種什么樣的土地管理法