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顧敏康：特首指定國安法官有損司法獨立？恰恰澄清一個長期誤導

點擊：作者：顧敏康來源：昆侖策網【授權】發布時間:2020-07-09 10:01:14

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【7月1日，香港金紫荊廣場舉行升旗儀式。圖自港媒】

7月8日，中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署在香港揭牌。此前的7月6日，根據《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（《香港國安法》）成立的維護國家安全委員會（國安委）舉行首次會議，全體成員出席，由中央人民政府指派的國家安全事務顧問亦列席會議。香港國安法的落地實施再次推進一大步。

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》的制定是中央出手下的好棋，真正厘清了“一國兩制”的本質含義：在維護國家主權和安全的前提下，“兩制”的實施才具有真實性和合理性。香港不能成為國家安全的法外之地，也絕不允許境外反中勢力將香港變成顛覆活動或意圖破壞國家穩定的基地。

放眼世界，國家安全立法幾乎是每個國家必然要做的頭等大事。美國早在1947年就制定了國家安全法，其體系十分龐大、齊全。據網上資料披露，美國在“9·11”事件后，通過2002年《國土安全法》、2007年《外國投資與國家安全法》、2014年《網絡安全增強法案》和2018年《外國投資風險審查現代化法案》等。美國的國家安全法不僅門類多，而且十分嚴厲，不僅針對潛在犯罪者，而且針對外國投資者。英國、德國、日本等也緊隨美國，構建了綜合國家安全法律體系。

但令人不可接受的是，美國為首的西方國家自己可以有國家安全法律，當中國中央政府制定《香港國安法》時，卻無端指責。尤其是美國，繼出臺所謂的“香港民主與人權法案”之后，又準備出臺“香港自治法案”；不僅宣布取消香港特殊待遇，而且還鼓動英國、澳洲等27國在聯合國人權理事會發表聯合聲明，反對《香港國安法》。

當然，這些國家玩“雙標”政策是不得人心的，同樣在聯合國人權理事會上，有53個國家作共同發言，反對西方國家干涉中國內政，支持中方在涉港問題上的立場和舉措。可以說，一部《香港國安法》，看盡西方國家的虛偽和蠻橫。唯有頂住壓力，將《香港國安法》落實到實處，才能真正維護好國家安全，還香港穩定秩序與居民安寧生活。

一、“雙軌制”維護國家安全

由于香港形勢十分復雜，既有英國政府離開時埋下的許多制度“地雷”，又有美國政府支持的組織在香港與反對派頻繁勾連，國安問題同時面對來自境外和內部的嚴峻挑戰。所以，《港區國安法》采取“雙軌制”的做法是十分必要的。

首先是中央政府的“雙軌制”：一是中央人民政府在香港特別行政區設立維護國家安全公署，在三種特殊情況下對《港區國安法》規定的危害國家安全犯罪案件行使管轄權；二是香港特別行政區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問，由中央人民政府指派中聯辦主任駱惠寧擔任，就香港特別行政區維護國家安全委員會履行職責相關事務提供意見。

其次是在香港層面設立維護國家安全委員會，履行三大職責：（一）分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策；（二）推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；（三）協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。同時專門成立執法、檢控機構以及指定專門審理國安案件的法官。

這種中央和香港的“雙軌制”安排，既能確保中央政府為維護國家安全提供必要的支持，又能確保中央政府對維護國家安全行使必要的監督權。同時，中央政府保留對特殊國安案件的管轄權，也起到了對危害國家安全人士的真正威懾。

二、駐港國安公署具備實質執法權

駐港國安公署的職責是四項：（一）分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；（二）監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；（三）收集分析國家安全情報信息；（四）依法辦理危害國家安全犯罪案件。

相比之下，駐港國安公署的“依法辦理危害國家安全犯罪案件”是一項具有實質性的權力。也就是在《香港國安法》第55條規定的三種非常特殊情況下行使對國安犯罪安全的管轄權：（一）案件涉及外國或者境外勢力介入的復雜情況，香港特別行政區管轄確有困難的；（二）出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情況的；（三）出現國家安全面臨重大現實威脅的情況的。

尤其特殊的是，對有關案件的立案偵查、審查起訴、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定。

既然是三種非常特殊情況，就說明駐港國安公署在一般情況下是不會履行管轄權的，只是保留必要的抓手，以體現中央政府在維護國家安全問題上是有實質性話語權的。

當然，外界會因此質疑中央直接管轄是否干預破壞“一國兩制”？其實，這個問題非常容易理解。誠如前文所言，“一國兩制”的前提是“一國”，維護國家安全屬于中央事權。中央在堅守“一國”和尊重香港“高度自治”的前提下將維護國家安全的立法任務交給香港處理。但是，香港在將近23年內并未履行憲制義務，反對派也千方百計阻擾“基本法23條”的立法會工作。在此情況下，中央政府被迫自行立法，修補維護國家安全的缺口，這是理所當然的。

《香港國安法》并沒有破壞“一國兩制”，其執行仍然主要依靠香港維護國家安全委員會和專門的執法、檢控和司法力量，是對“高度自治”的充分信任。同時，香港也必須盡快啟動“基本法23條”立法工作，全面落實維護國家安全的法律體系。

三、兩地法律基礎不同，并不影響共同維護國家安全

那么，“雙軌制”運行是否會因兩地法律基礎的不同而受到影響呢？應該不會。因為假如真正出現駐港國安公署行使管轄權的情況，那么嫌疑犯是被帶到內地起訴和審理的，并按照內地《刑事訴訟法》。

按香港法律規定，如果某一犯罪案件在高等法院審理，就會使用陪審團。但是，按照《香港國安法》第46條規定：對高等法院原訟法庭進行的就危害國家安全犯罪案件提起的刑事檢控程序，律政司長可基于保護國家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪審員及其家人的人身安全等理由，發出證書指示相關訴訟毋須在有陪審團的情況下進行審理。凡律政司長發出上述證書，高等法院原訟法庭應當在沒有陪審團的情況下進行審理，并由三名法官組成審判庭。

有些人士可能又會有疑問，為什么國安犯罪案件可以不使用陪審團？道理很簡單，危害國家安全犯罪是嚴重犯罪，尤其涉及國家機密，因此，一旦使用陪審團就無法確保國家機密不被泄露。同時，因為案件具有涉外因素，使用本地居民作為陪審員也并不妥當。再者，從世界范圍看，沒有陪審團并不等于不公平審理，因為三名法官組織的審判庭，也能做到公平審理和確保被告的權利。

四、《香港國安法》進一步確認香港行政主導體制

在《香港國安法》中，行政長官被賦予一些權力，有人認為這些權力與過去行政長官的權力范圍有所區別。但筆者并不這樣認為。第13條規定“香港特別行政區維護國家安全委員會由行政長官擔任主席”，這是理所當然的事情，因為根據《基本法》第43條列明：香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區。

至于第16條“警務處維護國家安全部門負責人由行政長官任命”和第18條“律政司國家安全犯罪案件檢控部門負責人由行政長官任命”，這都是行政長官職責份內的事情，反而凸顯出警務處維護國家安全部門負責人和律政司國家安全犯罪案件檢控部門負責人的重要地位，因為他們肩負著具體維護國家安全的重任。

應該說，新的國安機制使得行政長官與各主要官員和主管部門的溝通變得更加暢通，從而使得《香港國安法》發揮最佳效力。

如果非要說有些變化的話，那就是《香港國安法》第44條之規定：香港特別行政區行政長官應當從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負責處理危害國家安全犯罪案件。行政長官在指定法官前可征詢香港特別行政區維護國家安全委員會和終審法院首席法官的意見。上述指定法官任期一年。

有人因此認為，行政長官的此項權力可能有損司法獨立。這種說法當然是不對的。司法獨立通常包括機構獨立、權力獨立、預算獨立、法官獨立等方面，如果以這些因素作為判斷標準，我們就可以清楚看到，行政主管指定法官并無影響司法獨立。為什么？因為指定法官，可以理解為指定某個法官辦理某個案件，也可以理解為根據一定的要求來選定一批法官或法官名單。

《香港國安法》之下的行政長官指定法官，應該是從已有法官中選定一批符合資格的法官或法官名單，是根據法官資歷、專長等因素考慮選定審理國安犯罪案件。指定某一法官辦理某個案件可能有損司法獨立，但指定一批法官辦理案件顯然是不同的，因為最終由哪位法官審理哪個案件是不確定的。

而且，行政長官指定法官也不會是任意的行為，一定會咨詢有關人士（包括首席法官）的專業意見，以形成最終的名單。至于某一個具體案件由哪一名法官審理，仍可以按照現行司法規則辦理。

《香港國安法》重申香港行政主導體制具有重要意義，也澄清了一個長期存在的誤導，即認為香港存在所謂的“三權分立”原則。按照《基本法》第43條之規定，行政長官代表香港，具有超然地位；香港的憲政體制也應該是行政長官主導下的三權制約關系。

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【7月1日下午2時，香港行政長官林鄭月娥與律政司司長鄭若驊資深大律師、保安局局長李家超舉行記者會。圖自港媒】

五、《香港國安法》對“愛國者治港”具有實質性作用

《香港國安法》第35條列明：任何人經法院判決犯危害國家安全罪行的，即喪失作為候選人參加香港特別行政區舉行的立法會、區議會選舉或者出任香港特別行政區任何公職或者行政長官選舉委員會委員的資格；曾經宣誓或者聲明擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的立法會議員、政府官員及公務人員、行政會議成員、法官及其他司法人員、區議員，即時喪失該等職務，并喪失參選或者出任上述職務的資格。

此條規定意義十分重大，對某些人士也有巨大威懾力。此條針對的對象不僅是立法會或區議會反對派議員、擔任公職或行政長官選舉委員會成員，也針對政府官員、公務員、行政會議成員、法官及其他司法人員。

換句話說，所有希望進入建制機構（政府、法院、立法會）工作的人員都必須是維護國家安全的“愛國愛港”人士，而被判決危害國家安全罪的人士與違反誓言危害國家安全的人士，均會即時喪失該等職務，并可能終生喪失參選或出任上述職務的資格。更由于此條規定，將來公務員入職也需要宣誓效忠。

此條對今年九月立法會選舉的意義可以從兩個方面看：第一，立法會議員、區議會議員如果被認定構成危害國家安全罪的，不論刑罰輕重，可能無法繼續參選立法會議員。第二，任何人如果宣揚“港獨”或具有危害國家安全的言論，都可能被視為違反《基本法》第1條而無法獲得參選資格。

六、《香港國安法》不設追溯力，體現中央政府自信

《香港國安法》第39條列明：“本法施行以后的行為，適用本法定罪處刑”。可見，法案不設追溯力，這符合國際普遍做法，也符合內地刑法的基本思想，更體現中央政府對《港區國安法》的自信。

《香港國安法》沒有追溯力，也讓香港市民看到中央政府的胸懷，不會秋后算賬，目的是為了讓香港可以重新出發。事實上，刑罰的目的是多重的：既有懲罰的目的，也有教育和威懾的目的。

但是，有些人可能會不高興：那不是讓黎智英等人逃脫法律懲罰了嗎？其實，法律能夠令黎智英、李柱銘、黃之鋒等人停止侵犯國家安全的行為，那是“不戰而屈人之兵，善之善者也”，也節省了執法和司法資源，不失為一件好事。再說，黎智英等人本來也已經違反香港本地的刑事法律，也會受到相應懲罰。

一方面，我們看到《香港國安法》已經顯現震懾效果：香港民主黨創黨主席李柱銘曾經煽惑年輕人：“被捕是應感到光榮”，現在不僅聲明與勇武割席，還提及“港獨”主張“羅曼蒂克、很危險”，勸喻年輕人不要做激烈行為。“禍港四人幫”之一的前政務司司長陳方安生也曾煽惑年輕人：“抗爭沒有停下來的理由”，日前卻發表聲明，指自己已經80歲了，會從公民及政治工作退下來，過上較為平靜的生活。此外，有“港獨”教父之稱的陳云也宣布與“港獨”割席；黃之鋒、羅冠聰等人宣布退出主張“港獨”的“香港眾志”；“香港民族陣線”等組織即日起遣散所有香港地區成員。

但另一方面，也必須看到不少人士逃離香港，揚言在國外繼續推動“港獨”。更要看到香港“七一”慶祝回歸之日，仍然有不少人上街宣揚“港獨”、故意刺傷警察，警方抓捕370人，其中10人涉嫌違反《香港國安法》。這說明法案實施仍需時間空間，假以時日，其真正威懾力在犯罪者被判刑之后定會逐漸顯現。大家不妨拭目以待！

（作者系全國港澳研究會理事，湘潭大學信用風險管理學院院長；來源：昆侖策網【授權】，轉編自“觀察者網”）

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