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2020年6月25日至7月1日，俄羅斯就修改憲法問題舉行了全民投票。全國登記選民共1.09億人，設立了10萬個投票站。為避免新冠病毒傳播，投票采取線上線下相結合的方式，并將投票時間拉長至7天。投票前，普京總統通過向全國人民發表電視講話等方式，呼吁所有有投票權的公民踴躍投票，強調投票并非只是為了憲法修正案，而是著眼于建設一個具備現代化教育、醫療和社會保障體系以及權力機構運行高效的國家，是為了祖國和子孫后代都能擁有一個更美好的明天。普京重申，只有得到多數俄羅斯人的同意和支持后，修正案才會生效。

根據俄中央選舉委員會7月2日宣布的所有計票結果，全俄投票率為67.97%，其中贊同修憲的人占77.92%，反對者占21.27%。投票情況明顯好于預期。普京遂于7月3日簽署總統令，正式發布修訂后的憲法全文，決定新版憲法自7月4日起生效。備受各方關注的俄羅斯修憲進程到此劃上句號。

自2020年1月15日普京宣布將對俄羅斯憲法進行修改以來，俄議會上下兩院克服疫情干擾，快馬加鞭，在兩個月的時間內審議并通過了總統提交的修正案，并經俄憲法法院作出此案不違憲的裁決。原定4月22日舉行全民投票，因疫情推至兩個月后舉行。

此次修憲的主要內容包括：

1）明確俄羅斯擁有蘇聯合法繼承國的地位，俄國內法效力優先于國際法；

2）禁止將俄領土出讓給任何其他國家；

3）規定總統無論在職與否，其人身不可侵犯；

4）擴大議會權限，國家杜馬有權決定俄羅斯政府總理和各部部長的任命，總統任命安全司法要職人員須與聯邦委員會協商；

5）強調俄有千年發展歷史，承載“上帝信仰”和“先輩記憶”，有獨特的文明文化屬性；

6）保持婚姻為男女結合的狀態不變；

7）實行退休金指數化和最低工資標準不低于最低生活標準，保障人民生活水平不下降；

8）禁止高級官員擁有雙重國籍或外國長期居留許可；

9）規定“同一人擔任俄聯邦總統不得超過兩屆”，但現任和前任總統在修正案生效后任期歸零，可再連續兩次參選執政。

修憲最緊迫也是最重要的一點，是排除了普京繼續長期執政的制度性障礙。普京可在2024年這一任期結束時再連續兩次參加競選總統，如當選即可連任至2036年。

對普京及其戰友們來說，總體國際環境在可預見的未來持續緊張、俄羅斯受到美國長期強力打壓、俄社會經濟發展嚴重受阻的態勢下，如何保住政權不被更迭，不被推翻、不被演變，如何不斷改進和完善國家治理體系、提高國家各級政權機構的執政能力，如何平抑國內左中右各種勢力對當局施政的影響，一句話，如何不讓政權落入美國等西方國家所設想所扶植所期待的那些政治勢力的手中，是俄羅斯高層當前最為優先考慮的問題。正因為如此，修憲便成為俄羅斯今年國家政治議程中具有頭等重要意義的一件大事。修憲的結果，將決定俄羅斯未來一個時期的發展方向，決定普京到2024年這一任期結束后是否可以繼續長期執政，也因此在一定程度上決定著未來世界格局的變化與走向。

有關這次修憲的前期情況，我在今年1月和3月的兩篇文章中都已做過比較詳細的介紹和評論。這里著重談兩個問題。一是這次修憲其實是很早就在高層內部醞釀并逐步推出的，其間有過反復，但絕非臨時動議。二是俄社會圍繞修憲的斗爭還是相當尖銳的，普京任期“歸零”這一方案尤其遇到俄右翼和左翼政治勢力的強烈反對。

俄羅斯現行憲法于1993年12月12日經全民公決方式通過。從實施到現在，26年間有過幾次單項性的修改。比如，2008年根據時任總統梅德維杰夫的建議，對憲法做了一個重要改動，即把總統的任職期限從四年一任改為六年一任，把國家杜馬的任期由四年一屆改為五年一屆。這實際是延長了總統和議會下院以及政府的執政期限，減少了因大選而疲于奔波以及需要廣泛動用社會各方面支持的運作成本，有利于整個社會和國家政權的穩定。對憲法做這樣的修改，俄羅斯社會總體上是支持的。

再如，2013年12月，普京提出將俄最高法院和最高仲裁法院合并為一體的建議。2014年2月，經議會審議通過，從憲法中刪掉了有關最高仲裁法院的規定，同時進一步擴大了總統直接任命總檢察長和總統向聯邦委員會（議會上院）派駐代表的權限。

但是，對俄羅斯是否有必要對憲法內容作較大的修改，特別是涉及到整個國家權力架構體系平衡問題以及總統任期限制問題的修改，普京及俄高層內部一直有不同的認識，只是隨著時間的推移才逐漸達成一致。讓我們來回顧一下這個過程。

2013年12月12日，普京對俄議會上下兩院宣讀年度總統國情咨文，當著全體議員、所有聯邦機構高層官員和地方行政長官的面，首先提到的就是修憲問題。普京說，我們履行憲法到今天已經整整20年了。我向你們表示祝賀。憲法把兩個最關鍵也是最具權威的東西結合起來了，這就是公民擁有至高無上權利、自由的地位和國家的強盛狀態。我深信，憲法的框架應該是穩定的，這首先涉及憲法的第二章，里面確定了每一個人和每一位公民應當享有的權利和自由。基本法的這些條款是不容修改的。不過，生活不會原地不動。不能把憲法實施的進程看作是已經最終完成的目標，是一個死的東西。根據法律適用的實踐，根據生活本身，對基本法的其他章節做一些有針對性的修改，當然是可能的，有時還是必須的。

普京的這段話比較抽象，聽起來讓人有些摸不著頭腦。那到底是改不改呢，改又是怎么改？沒有答案。一年后，即2014年11月，針對社會上對普京是否還會繼續謀求連任總統、進而達到長期執政目的的議論與猜測，普京借接受媒體采訪的機會斬釘截鐵地作了正式的表態：“總統終身制對國家有害。我本人也不需要。應該遵守俄羅斯憲法對總統任期的規定”。此言一出，使俄社會平靜了好幾年。2018年3月，普京第四次當選總統。這時，有關總統任期及普京之后應該是誰的猜測，再度“浮上水面”。有媒體抓住機會追問普京，是否有意愿修憲，以取消其中規定的同一位總統不能超過兩個任期的限制。普京一口回絕，“我目前沒有任何要改動憲法的計劃”。

但很快，俄羅斯憲法法院院長瓦列里·佐爾金這位俄資格最老的法學家，也是1993年憲法制定的參與者和見證人，在2018年10月10日的俄羅斯政府機關報《俄羅斯報》上撰文，正式提出了修憲的建議。他說，我們要看到現行憲法是有缺陷的。問題在于，我們的制衡體系缺乏應有的平衡，權力更傾斜于執行權力機構，對總統和政府兩者間的權力分配、總統辦公廳的地位和總檢察院的權限都規定得不夠明確。聯邦中央與聯邦各主體間的權限劃分也存在著明顯的不足。而且大家都看到俄羅斯今天面臨著越來越多的外部挑戰。我們必須在我們所處的十分復雜的社會經濟形勢中去迎接這些挑戰。正是由于這些原因，我覺得我們必須把憲法的法律潛力挖掘出來。

但佐爾金反對俄左右兩大政治勢力對憲法進行大刀闊斧式改革的主張，認為這樣就“可以把國家的發展進程轉到更正確的方向”的看法是短視的、危險的，因為激進的改革將引發社會政治形勢的急劇動蕩。“那種認為只是通過一些法律決定就可以改變生活結構的說法，即使不使情況變得更壞，至少也是一種天真的理想主義”。這是因為憲法同時還履行著極其重要的社會融合的功能。不要忘了，在一國內部，憲法才是確保社會和諧以及社會政治穩定的最關鍵的東西。

佐爾金接著指出，目前俄羅斯社會緊張的主要根源，是因某些社會經濟問題長期懸而未決所致。由處處感覺不公平不公正的情緒而導致的社會緊張局勢，又因人民對30年來改革產生的疲勞感和西方國家對俄羅斯施加的史無前例的經濟壓力，而進一步加深。

或許是受到佐爾金的影響，普京在2018年12月即俄羅斯憲法25周年紀念日到來前夕，在修憲問題上的態度有了松動。他說，“看來，憲法改革有利于建立起一種新的權力憲法模式，并可由此啟動提前選舉總統的進程”。不過，這些話依然模糊，帶有試探和做工作的性質。

2019年3月下旬，俄聯邦委員會主席（議會上院議長）馬特維延科接受采訪時，談到了修憲和國家體制轉型問題。她說，世界上不存在一種萬能的治理模式。各國完全可以依據自己的歷史和傳統，選擇優先的方案。俄羅斯現行憲法已經確定了俄國家的發展模式。25年的歷史證明這部憲法是成功的。總統制國家看來是更適合俄羅斯的。但國家要進一步發展，就不能裹足不前。在未來的某個階段，我們可能會需要重新定義各個權力分支的某些職能。我們對此不應有恐懼心理。

時隔不久，2019年4月6日，曾擔任過普京的總統辦公廳副主任和提出“沒有普京就沒有俄羅斯”這一口號的現任國家杜馬主席沃洛金提出，有必要重新審議憲法中的一系列條款，特別是涉及議會在組建內閣中的作用問題。他說，“根據我在政府和總統辦公廳工作的經驗，在實際操作中，俄羅斯政府的組成，是通過政府總理本人實現的。總統只是根據總理提出的政府組成人員作出決定而已，而且這個組成名單并無差額一說，也沒有提出其他備用人選。”因為按照現行憲法，俄羅斯作為總統制國家，所有政府成員的任命與免職，都由總統一人決定。拿到議會審議的，只有外長、國防部長、安全等強力部門的負責人。沃洛金公開建議修改俄羅斯憲法，就是要在政府組建的過程中，不僅使國家杜馬有權決定總理的人選，還要參與協商各部部長的人選。這實際上是明確提出了要解決議會同總統和總理之間權力再分配的問題。

面對如此濃厚的火藥味，梅德韋杰夫總理當天即對沃洛金的提議作出了回應，“我想就有關修憲的建議再強調一下，我在紀念俄羅斯基本法確立25周年的文章中說過，在一個國家穩定發展的情況下，憲法是被用來確保其長遠發展的重要工具，因此，俄羅斯憲法并無任何調整和進行修改的必要”。“當然，社會政治體制在發展，對權力機構的某些職能作些制度上的調整，也是完全正常的。”梅德維杰夫回憶說，2008年，正是根據他本人的倡議，對總統和國家杜馬的任期期限作出調整，并確立了政府向國家杜馬報告的制度。這些修改都是合情合理的修憲行為。梅最后又翻過頭來強調，總統制共和國這種政體形式是俄羅斯的根本，無論怎么調整和改變，這一條都不能改。

事情并未到此告一段落。2019年7月17日，沃洛金在《議會報》發表題為《一部有生命力的發展的憲法》的署名文章，更加清晰地闡述了他的修憲主張。用他的話說，修憲不應觸及憲法的那些最基本條款（暗指總統制共和國這種政體形式），而是通過對憲法某些內容進行調整，以使憲法“更具現實意義”，“更能順應時勢”。現行憲法是1993年在“國家極其艱難和困難的情況下通過的”，它確定了俄羅斯作為一個強大、民主和法治的國家選擇的道路和優先方向。這在當時是非常重要的。但對憲法中有關“要讓人們過上體面生活和實現人的自由發展的條件”這一概念的理解，現在的我們和25年前的我們，是完全不同的。為了進一步忠實憲法的原則和精神，我們有必要考慮能再做些什么。沃認為，首先要保證國家立法機構和執行權力機構在運行上實現新的平衡。這種新的平衡，就是應擴大俄立法機構的職權范圍，賦予議會更多的權限來監督政府，包括協商和任命政府組成人員。說到底，就是要通過修憲來明確政府應在議會的監督之下完成它所肩負的重任。

對沃的這番言論，梅德韋杰夫照舊表示反對。有意思的是，對上述幾位最有分量的領導人有關是否應該修憲的言論以及他們之間的分歧，普京一直“按兵不動”。普京的新聞發言人佩斯科夫面對媒體記者的追問含糊其辭，只說“克林姆林宮不打算對此發表公開意見”。言外之意是不反對馬特維延科和沃洛金的建議。而沃洛金希望通過修憲來擴大議會在決定政府組成人員以及對政府進行監督方面的權限，自然符合杜馬內四個黨派的利益，大家無不表示支持。這種局面，把梅德韋杰夫反對修憲的聲音淹沒了。

再接下來，就是我們看到的2020年1月15日，普京在做國情咨文時，宣布即刻啟動修憲進程、更換政府班子、組建修憲工作小組、修正案最終須經全民投票通過才算“落地”等等，令俄政壇著實一陣忙亂。

進入3月中旬，國家杜馬全體會議對修正案進行二讀時，對普京任期歸零方案的突然提出，讓幾個黨派都感到措手不及。本來在一讀時全部投贊成票的俄共議員團，瞬間感到自己被愚弄了，遂當場決定二讀表決時對修正案全投棄權票，對總統任期歸零這一單項議案投反對票。“統一俄羅斯”黨、自由民主黨和“公正俄羅斯”黨的議員們，則對兩案都投了贊成票。總統任期歸零單項議案隨后被納入憲法修正案中，于次日杜馬全體會議三讀通過。俄共中央主席久加諾夫表示，俄共不能同意總統任期歸零的方案，更不同意將這一方案塞入憲法修正案。而處于議會之外的俄右翼勢力，更是對此大加鞭撻。從3月到6月，我們看到，公開發聲支持和反對修憲的人的數量都在增加，爭論相當激烈。

先說右翼。長期活躍在俄羅斯政壇上的美國利益代言人亞夫林斯基，從一開始就強烈反對普京修憲。亞于上世紀90年代初戈爾巴喬夫改革后期，出任蘇聯部長會議副主席（政府副總理），在美國人的幫助下，搞了一個從蘇聯計劃經濟向市場經濟過渡的“500天計劃”，一時名聲大噪。蘇聯解體后，他組建了信奉新自由主義的“亞博盧”黨，進入議會，并兩次作為候選人參與總統競選。普京執政后，右翼政黨失去進入議會的機會，日漸失勢，社會影響力明顯下降。但亞夫林斯基依然頑強地通過他的個人網站和一些自由媒體不斷發表全盤否定俄對內對外政策的看法，對普京當局充滿惡意。2018年，亞再次參選總統，提出要和普京一對一地公開辯論，“以斷是非”。今年以來，亞夫林斯基多次對修憲本身和修正案展開嚴厲批判。亞與美西方重點扶持的納瓦日內等年輕右翼分子不同，他有一套比較完整的“西方理論”，也有從蘇聯后期一路打拼下來的“實戰經驗”，是俄右翼勢力的領軍人物，在俄各地仍有不少追隨者。

亞夫林斯基的基本觀點是：

1）普京提交的修正案是一個不清晰的、充滿內在矛盾的混合體，同確保公民自由、三權分立、人民安全和福祉毫無共同之處，因而對俄羅斯國家憲法制度和俄法律體系構成了嚴重的破壞。

2）普京用全民投票的方式使修憲具有不容置疑的合法性，本身就是非法和違憲的，因為俄憲法第136條并未規定可以采用全民投票（不是具有法律效力的全民公決）來決定憲法本身的命運。普京此舉不過是想把對修正案的全民投票，變為支持他幾乎可以無限期統治俄羅斯的全民投票。

3）成立制憲會議，擬定一部真正體現人民享有自由權利的憲法修正案，以保證俄的三權分立制度得以切實實施，公民的私有財產不得侵犯、公民有傳播意見和信仰的自由、公民在獨立和公平的環境下生活，實施自由選舉，不搞政治鎮壓，政府要遵守在人權和自由方面應盡的國際義務等等。

再看左翼。修正案通過后，俄共一改原先積極參與提供修改意見等做法，轉而利用媒體反復闡述其反對修正案特別是總統任期歸零方案的立場，以期獲得社會上的更多理解和支持。鑒于總統任期歸零的方案并非只是一場討論、一個學說或是涉及俄未來政局走向的一種思路，而是在全民投票之后就要實實在在付諸實施的，所以俄共認為必須盡最大努力發動群眾阻撓憲法修正案的通過。6月4日，俄共中央主席久加諾夫以俄共中央主席團的名義發表了一份篇幅很長且措辭十分嚴厲的聲明，拿到媒體和報刊廣為傳播。

聲明的主要內容有：

1）憲法修正案中就其總體而言，加強了總統獨裁（президентский диктат），強化了導致國家一步步走向災難的寡頭治理（олигархическое правление）的地位。如果今天再不為了人民的利益而改變方向，那么俄羅斯還將面臨不斷加深的分裂、更為嚴重的危機和混亂狀態。正如我們看到的那樣，全球性投機式的資本主義還在挨家挨戶地兜售著他們的東西。俄羅斯在這個體系下當“跟屁蟲”是非常危險的。現在到了必須從日益衰落的資本主義轉向充滿正義和全面進步的社會主義社會的時候了。

2）全民投票是由中央選舉委員會按照有法律疑點的程序來組織的。不能對每一項具體的修正意見進行單獨表決。只能“批發式”地對修正案表示“贊同”或“反對”。這為造假提供了無限的可能。

3）俄共的替代方案是啟動一個推動俄羅斯大步向前發展的綱領。這個綱領包括：建立人民信任的政府，對國家關鍵性的行業實施國有化，從戰略和策略上進行規劃并制定出發展的預算，振興科學、文化、教育和衛生保健，不再提高退休年齡，支持人民企業和其他配套措施。

4）冠狀病毒大流行和人們的恐懼心理大大強化了世界經濟中的危機現象。千百萬人的不滿情緒在急劇地增長。它甚至在騷亂席卷街頭的美國也出現了。全球資本主義無法解決它造成的問題。系統性危機給世界帶來的是致命的威脅。而要戰勝危機，只能依照社會主義的原則。俄共將據此來加強基本法，并滿懷信心和忠實地把它貫徹落實下去。

第二天，6月16日，久加諾夫毫不妥協地反擊普京。他說，我們黨的全俄會議在修憲方案出現突發的新情況下，才作出要在全民投票時對整個修正案投反對票的決定。但假如可以對修正案的每一項條款單獨投票表決，那就是另一回事。我們主張國家強大、領土完整、有發達的文化和教育、對退休人員給予最大限度的支持。但你投票非要一攬子投。要支持就是全都支持，包括支持現任總統無限期執政。如果你不接受其中的某一部分，那么你除了對整個修正案投反對票之外，就別無選擇。在新冠病毒流行期間，官方數據表明普通老百姓的收入下降了22％，可俄羅斯卻有寡頭在這期間巧取豪奪620億美元，越過邊防離開了俄羅斯。而本來我們是可以用這筆錢為俄羅斯做一切必須做的事情的！但“統一俄羅斯”黨卻拒絕審議有關累進稅率的法案！這不是寡頭治理的表現，又是什么？！

6月21日，普京再次就修憲問題闡明立場，主要講了三層意思。一是修憲是完全正確且必要的，有助于進一步鞏固國家的基礎。國家的政治體制應該有多個支撐，而不能只系于國家元首一身。制度要同社會、國家協同發展。時代變了，應對辦法也要改變。現在有些外部勢力一直在謀求遏制俄羅斯，并寄希望從內部動搖俄羅斯，使俄陷于半癱瘓狀態，進而徹底操縱俄。俄羅斯的政治制度具有一定的防護能力，但我們也必須時刻考慮，要確保這一制度在受到內外沖擊時都能站得住，能保持穩定。

二是修憲可以進一步夯實國家主權。蘇聯成立時曾經規定各加盟共和國有退出的權利，但并未確定退出應該履行哪些程序。于是就可能出現這樣的情況：某個共和國加入蘇聯后，原本屬于俄羅斯的一部分領土被劃歸到這一共和國，之后不定哪天這個共和國脫離了蘇聯，領土也就回不來了。按道理，至少你來的時候什么樣，你走的時候也得是什么樣，而不能將俄羅斯人民的“禮物”據為己有。可是1993年憲法并沒有對此作出任何說明。

三是憲法修正案如經全民投票得以通過，不排除我會再次參選總統，盡管我目前沒有作出決定。不過根據我的經驗，如果修正案最終沒有通過，那么用不了兩年，俄羅斯各級政府的官員們就都沒心思干活了，會把大量時間花在尋找誰是現任總統的繼任者這件事情上。而我們恰恰需要的是奮發工作，而不是找什么替代人。

1、俄羅斯修憲進程盡管遇到疫情干擾，盡管斗爭激烈，但總體順利，超過四分之三之多的選民贊同普京提出的憲法修正案，贊同將現任總統任期歸零，贊同對國家立法機構和執行機構的權限劃分作出新的調整，贊同對改善人民生活水平所作的承諾，體現了俄羅斯人民的歷史觀、大局觀，也展現出人心之所向。應該說，這就是俄羅斯人民根據本國國情自主選擇的發展道路所在。俄羅斯人民希望在普京總統長期的強有力的領導下，堅持獨立自主，捍衛國家主權，走向繁榮強盛，人民幸福生活。

2、普京執政20年，支持構建多極化世界，支持國際關系民主化，支持建立公正合理的國際政治、經濟和安全秩序。在美肆意推行霸權主義、強權政治并對俄長期制裁的情況下，不畏強暴，敢于斗爭，為俄羅斯贏得了失去的國際地位，增大了對國際和地區事務的話語權，拓寬了更多的回旋余地，發揮出了世界獨立一極的作用。俄羅斯的強大，符合中國的利益。

3、普京對華十分友好，了解中國，理解中國，支持中國，在任20年一直致力同我加強雙邊各領域的務實合作，深入開展國際舞臺上的戰略協作。雙方在涉及各自重大核心利益的問題上相互支持，在爭取國際公平與正義的斗爭中攜手并肩。合作取得任何他國無法比擬的成果，有效維護了雙方的共同利益，十分難得可貴。普京長期執政對中國有利，對世界有利。我要支持普京為實現國家長治久安、促進社會經濟發展所作的努力。

4、今后一個相當長時期，我們面臨的風險挑戰和壓力可能會不斷增加甚至疊加出現，我們迫切需要建立起最廣泛的國際統一戰線。俄羅斯是統一戰線中最重要的戰略伙伴。雙方高舉多邊主義旗幟，相互借重，緊密協作，可以在維護聯合國權威和公認的國際關系準則、團結世界上一切團結的力量、推動構建人類命運共同體方面做許多事情。

（作者系中聯部原副部長、中國人民大學重陽金融研究院高級研究員、中俄人文交流研究中心主任；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“人大重陽”）