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張夏 涂婧清：中美研發創新支持政策比較及建議

點擊：3979  作者：張夏 涂婧清    來源：招商策略研究、全球技術地圖  發布時間:2018-07-20 12:02:52

 

       近40年以來，美國歷屆政府對科技創新和企業研發都高度重視，并通過稅收優惠、研發資金支持等全方位支持企業創新，有效推動科技類產業發展。相比之下，我國的研發支持發展較晚，不過目前已經形成一定體系，且在新的經濟核算體系中將研發支出計入GDP。其中，我國的稅收優惠比較完善但仍需進一步推進結構性減稅；在資本市場快速發展的情況下，政府引導基金撬動社會資金的作用日益凸顯，但借鑒美國SBIC的成功案例，基金的運作模式和資金來源等方面仍有較大發展空間。此外，我國的研發投入強度雖有提升但與各創新型國家仍存在較大差距。

 

 

1

美國歷屆政府鼓勵

企業研發的制度概況

研究與開發是進行科技創新的重要環節，也是提高企業核心競爭力的關鍵內容，其在產業升級和經濟結構調整中發揮著至關重要的作用。20世紀80年代以來，美國歷屆政府均重視科技創新與發展，通過各項措施激勵企業進行研發，推動經濟增長和產業升級。

1. 里根時期（1981-1989）

在上世紀70年代的兩次能源危機的沖擊下，美國經濟遭受重創，加之同期以日本汽車、半導體行業為代表的海外市場不斷擴張，直接沖擊美國工業。在此期間，美國生產面臨嚴重衰退，高失業率與高通脹率并存，經濟陷入“滯脹”的困境，而繁瑣的高稅負又制約了企業進行技術創新，科技發展落入低潮。在此背景下，里根政府臨危受命，一上臺就大刀闊斧地進行社會經濟政策改革，實施一系列經濟復興計劃，并且鼓勵企業進行投資和研究開發，旨在尋找新的經濟增長點。

（1）稅收優惠政策

稅收抵免

1981年，《經濟復興法案》出臺，該法案的重大創新在于首次提出企業研發支出稅收抵免政策，以此來鼓勵企業加大研發投入。具體的，企業的研發支出可以作為費用直接稅前扣除，并且以企業前三年研發投入的均值為基準，當年研發支出超過基準的部分的25%可以直接抵免當年的應納稅所得額。1986年的 《稅制改革法案》將該比例調至20%，并且企業通過合同委托大學進行基礎研究的研究費用也可以按照20%的比例進行稅收抵免。

其次，為了鼓勵企業進行技術更新，法案規定企業進行技術更新改造時必要的設備投資可以按照其投資額的10%抵免當年的應納稅所得額。

此外，企業向大學贈送的科研設備可以作為慈善捐贈，并且慈善捐贈的10%可以直接抵免應納稅所得額。1986年的《稅制改革法案》將企業轉讓給大學的設備也列入稅收抵免的范圍。

 

 

縮短折舊年限

《經濟復興法案》規定企業用于研究開發的設備折舊年限縮短為3年，這樣不僅可以減輕企業的繳稅負擔，還能夠在一定程度上帶動企業進行設備更新。

降低企業所得稅

《稅制改革法案》 將企業所得稅從原來的五檔簡化為三檔，最低稅率保持15%不變，最高稅率從46%降至34%，這樣的調整有利于刺激企業進行投資。

調整資本利得稅率

1981年，資本利得稅從28%降至20%，仍然是按照普通所得稅的一定比例確定，而1986年稅制改革中，取消資本利得稅稅率扣除規定，不再與普通所得稅率掛鉤，資本利得稅率提高到28%。

由此美國的稅收優惠政策體系基本形成，各類優惠政策減輕了企業的稅收負擔，使企業有更多資金進行投資和研發，奠定了稅收鼓勵企業研發支出的基礎。

（2）政府資助和鼓勵開發高新技術

重點行業的資助

減稅的同時里根政府也在增加科研投資，從聯邦政府到州政府都撥出一定的經費直接資助企業進行科研投資，并加強企業研究成果的應用。數據顯示，1984年美國用于廠房建設和設備更新的投資額達到1388億美元，其中直接投入的資金為71億美元，主要投向汽車生產、電器機械生產、機械生產等重點行業。另外，為了改變傳統紡織業勞動密集、資本密集的劣勢，政府投資13億美元用于更新紡織業的設備，引入計算機和其他精密技術設備，使其跨入高技術行業之列。

小企業創新研究計劃

為了鼓勵并支持小企業進行技術創新，政府于1983年提出小企業創新研究計劃（SBIR），規定年研發經費撥款超過一億美元的聯邦機構要按照特定比例向中小企業發放經費，專門支持小企業與非營利研究機構的技術轉讓項目。該計劃執行的第一年，政府各部門的資助總額達到4500萬美元，且隨后的六年中，資助比例不斷提高，從最初的0.2%增至1.25%。

（3）鼓勵聯合研究和技術轉讓

鼓勵聯合研究

1984年美國國會通過了《國家合作研究法案》，倡導大學和業界組成技術移轉聯盟，并且政府每年會提供一定的預算補貼。在政府的鼓勵下，一些同行業公司共同出資成立合作研究組織，也有一些企業選擇與大學合作，產學研緊密結合。由此聯合研究在美國蔚然成風，尤其高新技術行業開始出現一些研發聯盟，這也是研究型合資企業的雛形，如，1985年成立的電子和計算機技術公司（MCC），1987年成立的半導體制造技術公司（SEMATECH）。

1980年美國通過了《杜拜法案》，使政府資助的科研項目產生的專利權能夠被私人部門所享有，從而推動了科研成果的轉化，加快了技術創新成果產業化的步伐。

技術轉讓支持

為了加速推動學界與業界之間的技術移轉，政府連續多次出臺技術轉讓相關的法案對共同合作研發進行補充和規范，如1986年的《聯邦技術轉移法》，1989年的《國家競爭力技術轉讓法》。1988年政府出臺《綜合貿易和競爭法案》，再次強調公共機構和私營企業之間的合作，并對相關政府機構進行改革，如授權商務部資助成立地方制造技術轉讓中心用于保障技術轉讓的順利完成。

2. 老布什時期（1989-1993）

老布什執政時期屬于對抗危機的過渡時期，大體延續了里根政府的基本思路，即對政府抑制以及對市場倚重。老布什上任伊始便面臨財政赤字、通脹壓力以及貿易逆差三大難題，除了采取緊縮的貨幣政策抑制通脹和大幅壓縮軍費開支降低財政赤字外，開始增加稅收彌補巨額的財政赤字，但是對企業研發和投資的減稅政策依然保持，實現高新技術對經濟的帶動作用。由于海灣戰爭后經濟恢復緩慢，國民經濟出現衰退以及失業率居高不下，老布什在1992年總統競選中敗給力圖“重振美國經濟”的克林頓。總體上看，老布什政府延續了里根政府減稅政策，大大緩解企業負擔，增強了企業的積極性和創造性，為新經濟的全面發展奠定了基礎。

 

 

稅收抵免

1990年，美國政府推出《收入法案》，在增加個人稅收的同時繼續優惠特定企業。其中，合格研究費用20%的稅收抵免政策繼續延期。同時，為了鼓勵和支持新能源行業的發展，政府對利用太陽能和地能的財產給予10%的能源稅抵免。同時，對于石油和天然氣生產繼續給予優惠，體現出政府對這類公司的重點扶持。

對于那些只有唯一所有者的企業，因其所得稅會因個人所得稅的提高而加重，法案規定這些小企業可以額外扣除5000美元的費用。

3. 克林頓時期（1993-2001）

1993年克林頓當選后，以“重振美國經濟”為政策綱領，將恢復美國經濟領導地位視為面臨的最大挑戰。有別于前幾任美國總統，克林頓經濟學是凱恩斯主義、貨幣主義、供給學派以及理性預期學派的綜合體，其經濟主張重拾凱恩斯經濟理論中對增加有效需求的政策主張，并與供給學派的對供給的強調相結合，努力實現政府干預與市場調節的動態平衡，并在此基礎上推出“綜合經濟發展計劃”。產業政策方面，克林頓政府鼓勵創新，著力扶持高科技產業發展，大力倡導“信息高速公路”等高科技產業，極大地推動了互聯網產業的發展。

（1）稅收優惠政策

稅收抵免

1996年，克林頓政府推出新的企業研發支出稅收抵免核算方法，即以企業前4年收入的均值為基準，根據企業當年研發投入超出基準的比例確定抵免比例。具體地，如果大于基準的1%且小于基準的1.5%，抵免額為當年研發投入的2.65%；大于基準的1.5%且小于2%，則抵免比例為3.2%；大于基準的2%，則抵免比例為3.75%。并且抵免額可以往后結轉20年，往前結轉2年。同時，克林頓還提出將企業的研究開發稅額抵免優惠永久化。

降低企業所得稅

1993年，克林頓政府通過了《綜合預算調整法案》，提出加大對90%的小企業加大減稅力度，降低企業稅率。并且在1997年的《稅收削減法案》中對企業計提折舊成本給予較大的稅收優惠，從而鼓勵企業進行新技術和新設備的投資；同時削減年收入在2500萬美元以下的小企業的長期投資收益稅。

 

 

調整資本利得稅率

《綜合預算調整法案》規定持有高科技小企業股票五年及以上的投資者可享受14%的資本利得稅率，而同期的普通資本利得稅率為28%，以此鼓勵投資者購買科技類企業的股票并長期持有，有助于企業融資和開展研發。

1997年政府通過《稅收削減法案》，擴大免征限額，降低長期資本利得稅。其中，持有期限3年的資本利得稅率為15.4%，持有2年的為19.6%，持有1年的為23.6%，可見對長期持有股票的投資者給予很高的優惠。

之后通過的《財政預算平衡法案》中，最高資本利得稅從28%降至20%，鼓勵投資。

（2）政府加大民用高新技術投資

為了扭轉長期存在的重軍用輕民用的科技發展傾向，克林頓政府主張降低防務開支，將更多的國家投資用于信息與通信技術、生物技術、能源技術、新材料技術、環保技術、先進運輸技術和新近制造技術等民用高新技術的開發和研究。數據顯示，克林頓政府用于民用研究的預算從1994年的306億美元上升至2001年的410億美元，增幅高達34%。

此外，克林頓還責令全國726個大都從事軍事研究的聯邦實驗室將現有預算的10%~20%用于與工業界合資興辦民用企業，以幫助民用工業開展技術創新，實現工業的進步。

其中，半導體和信息技術是克林頓政府重點扶持的產業。政府擬用10億美元、歷時兩年振興美國的半導體工業，政府與企業聯手協作，以實現技術進步并與日本抗衡。同時，大力發展信息技術，提出建立新型信息網絡的規劃。

由此可見，克林頓政府對高科技產業表現出明顯的傾斜，在強大的政策支持和資金投入下，美國信息技術產業以超出經濟兩倍的增長迅速崛起，成為美國的第一大支柱產業，美國經濟成功實現產業結構調整。

（3）政府提供商業化資助

一般來說研發活動的高費用和高風險會導致企業投資不足，克林頓政府更加重視對企業技術研發的投資，因此老布什政府期間推出的“先進技術計劃（ATP）”在克林頓期間有了更快的發展。該計劃交由商務部標準技術研究員負責，對于那些高風險但是潛在商業化價值高的技術研發項目，由政府和企業共同出資，共擔風險，加快技術的形成和商業化運用。在這種投資模式的鼓勵下，眾多企業積極探索，進行技術研發，在不同領域形成一些政府部門和企業共同負責的項目，如，美國能源部和近百個紡織公司共同負責的“美國紡織伙伴關系計劃”，聯邦政府與克萊斯特、福特、通用三大汽車公司聯合開發節能環保汽車的“新一代車輛伙伴關系計劃”。這些項目幫助美國在傳統行業和高新技術領域均取得了突破性成果。

4. 小布什時期（2001-2009）

本世紀初美國經濟處于互聯網泡沫破裂、經濟快速下行階段，小布什上任初期首要任務便是刺激美國經濟復蘇，采取了一系列擴張性的財政政策（譬如大規模減稅和加大財政支出）。在2001年“911”恐怖事件后，反恐和國家安全成為了政府政策重心，在接下來的兩年內發動數次反恐戰爭，小布什政府投入巨額軍費開支。為了應對互聯網泡沫破滅和“911”恐怖事件對經濟雙重打擊，小布什政府推出以減稅為中心、以增加就業和刺激消費為重點的經濟發展規劃，并連續出臺多項法案，對企業研發的支持進一步加強，提高稅收折扣或減免比例。

稅收抵免

2001年，小布什政府推出《經濟增長與減稅協調法案》，將企業研發支出稅收抵免的政策繼續延期，并明確表示要將企業研發與開發部門的稅收抵免永久化。

2006年，小布什政府通過了《稅收抵免及醫療保健法》，正式引入選擇性簡化抵免政策，是對1996年研發稅收抵減新規的簡化和更新。具體地，以企業前3年研發投入均值的50%為基準，企業當年的研發投入超過基準的部分可以享受12%的稅收抵免；如果企業在前3個納稅年度中任意一年都沒有任何研發支出，那么抵免額為當期合格研發費用的6%。該抵免方法一直沿用至今。并且2008年小布什總統簽署的《經濟穩定緊急法案》將抵免比率從12%提升至14%。

 

 

折舊抵扣

2002年政府繼續推出了《增加就業和援助雇工法案》，其中規定企業購買設備的開支或其他經營性資產的開支可以按照30%的比例進行折舊抵扣，對于2001-2002年期間經營虧損的，可以往前追溯5年，用前幾年的利潤抵消。

2003年通過的《就業與增長稅收減免協調法案》將小企業的折舊減免額提高3倍，折扣金額上限從2.5萬增加至10萬美元，從而增加企業的可使用資金，鼓勵進行再投資。

調整資本利得稅率

2003年，美國政府出臺《就業與增長稅收減免協調法案》，將資本利得稅的最高稅率從20%降到15%，并且取消了股息稅。

5. 奧巴馬時期（2009-2017）

奧巴馬競選美國總統之時正值具有全球影響力的次貸危機爆發，這次危機使美國經濟受到重創，消費萎靡，投資增長緩慢，失業人數增加。同時也暴露了美國經濟發展中制造業不足、虛擬經濟發展過度的問題。在奧巴馬政府第一任期內，美聯儲共推出了4輪QE計劃并配套一系列金融救市政策來刺激經濟增長；在第二任期內，由于經濟緩慢改善和金融市場相對穩定，奧巴馬政府提出重振制造業發展戰略，大力發展先進制造業，重視高新技術產業的發展。

（1）稅收優惠政策

稅收抵免

在稅收抵免方面，奧巴馬政府尤其加大了對新能源行業的鼓勵和支持。2009年通過的《美國經濟復蘇再投資法案》規定，符合要求的新能源項目，可以按照其投資額的30%享受稅收抵免，也可以按照其生產和銷售電能總量的一定比例進行稅收抵扣；另外，新能源汽車的生產和銷售也可以享受稅收抵扣的優惠政策。據統計，2009年所有清潔能源項目的稅收優惠總金額高達23億美元，并且2012年簽署通過的《先進制造業國家戰略計劃》將追加50億美元額度的清潔能源制造稅收抵免。新能源行業的稅收抵免政策在奧巴馬政府期間一直延續。

此外，企業研發支出的抵免政策得以延期，并且政府也積極推動企業研發支出抵免政策的永久化，以此來鼓勵企業增加研發投入。

 

 

折舊抵扣

《美國經濟復蘇再投資法案》中對企業的固定資產投資給予折舊抵扣優惠，具體的，符合條件的資產所有者可以按照其2009年投入運行的設備調整以后的基價的50%進行折舊抵扣。

降低企業所得稅

2010年，奧巴馬總統簽署通過的《美國制造業促進法案》將企業所得稅的最高稅率降至25%，并且企業在境外的收入也實行公平稅收政策。特別地，小企業的低稅率政策得以永久化。

調整資本利得稅

2012年出臺的《美國納稅人減稅法案》將最高資本利得稅從15%增加至20%。

（2）研發資金支持

2009年的《美國經濟復蘇再投資法案》中提出，政府將提供133億美元的研究開發投入，用以支持美國國家科學基金會、能源科學辦公室和國家標準技術研究院三個機構進行高新技術研發。

2012通過的《先進制造業國家戰略計劃》中，當年預算提供1200萬美元啟動“先進制造技術聯合體”計劃，推動公司合作，提高制造業研發投入。

（3）研發平臺建設

2015年版的《美國創新戰略》中指出，當前的創新模式呈開放式發展，并且創業的門檻在逐漸降低，為了提高科技和創新對經濟增長的作用，需要引導和支持大眾創業。因此，奧巴馬政府提出建設科研眾包平臺，以此為創客提供創業資金和培訓服務，也促進企業研發，解決科研難題。

6. 特朗普時期（2017-）

2017年12月22日，經特朗普總統正式簽署《減稅和就業法案》，其減稅措施主要包括以下內容。

（1）公司所得稅減稅

公司所得稅是本次稅改的重點，公司所得稅改革大致涉及三部分。第一部分是下調公司所得稅稅率；第二部分是改變稅收的全球征收制度和遞延原則；第三是建立新稅種。

公司所得稅稅率由稅改前的35%降低到21%。考慮到州和地方稅，美國公司所得稅稅率大致為26.5%（歐盟國家為26.9%）。稅率下調是永久性的，而且在減稅法案通過后立即實施。

 

 

（2）實行稅收屬地原則

在稅改之前，美國政府對美國公司一律征收35%的公司所得稅，而不問公司的所得（利潤）是源于美國國內還是海外。稅改后，美國實行“屬地征稅制”。未來美國企業的海外利潤只需在利潤來源地交稅, 而無需向美國政府交稅，這一改變有利于為美國公司實現地區稅制的公平化。

（3）企業海外利潤匯回稅稅率下降

對現金類資產征稅15.5%, 對固定資產征稅8%, 而現行稅率為35%。

7. 歷屆政府政策總結

總體而言，美國歷屆政府對科技創新都高度重視，對高新技術產業表現出明顯的政策傾斜，通過各項法案激勵企業進行創新，激勵措施主要包括稅收優惠、重點項目資助、引導聯合研究等。

稅收優惠

稅收政策因其具有持續時間長、受惠面廣等特定得以廣泛運用，主要包括企業研發支出的稅收抵免、縮短設備折舊年限、調整資本利得稅。其中，企業研發費用的稅收抵免政策有效期限相對較短，但不斷延期，一直存在于歷屆政府，且80年代以來的歷屆政府均主張稅收抵免永久化。另外，資本利得稅當中，比較特別的是克林頓政府對長期持有科技型企業股票的投資者給予優惠的資本利得稅，這樣有助于科技型企業通過二級市場融資，獲得研發資金。綜合來看，美國的科研稅收優惠以間接優惠為主，直接優惠為輔。

 

 

 

 

重點項目資助

不同時期，美國政府針對重點優先發展的行業設立各項發展計劃和項目，并為相關企業提供技術創新的資金支持，直接補貼企業的研發活動，從而引導產業結構調整。此外，還有針對特定類型企業的資助項目，如1983年政府建立的小企業創新研究計劃（SBIR）。

聯合研究

聯合研究是實現研究成果快速應用和商業化的有效途徑，也能夠實現優勢互補，聯合研究有助于帶動企業積極參與到研究中。為鼓勵產學研合作，美國政府將企業與大學或州立實驗室的聯合研究費用全部納入可抵扣研發費用范圍內。并且通過完善的法律體系保障聯合研究中各主體的權利，有專門的機構負責對聯合研究項目進行統籌安排和推進。

 

 

2

美國研發支出概況

與科技類股票的市場表現

1. 美國研發支出概況（R&D)

里根和克林頓政府時期均出臺了一系列的政策鼓勵研發，期間美國的R&D總投資快速增長，并且占GDP的比重均保持上升的趨勢。里根時期， R&D年投資額從1980年的706億美元增加至1989年的1600億美元，增長了近130%；占GDP的比重最高時可達2.94%。克林頓時期，R&D年投資額從1993年的1792億美元增加至2001年的2924億美元，增長比例超過63%。可見，政府高度重視研發，研發投入整體提高。

另外，從研發支出的內部結構來看，政府和企業的R&D投資是美國研發支出的主要來源，合計占比97%左右。從里根政府時期開始，企業成為R&D投資中最主要的力量，其投資超過政府投資，并且占總投資的比重越來越高。截至2007年，企業研發投資占總投資比重為66%，而政府研發投資只有31%，少于企業投資的一半。所以，總體來看，政府對企業研發的鼓勵政策效果明顯，企業更加重視研發和技術更新，R&D投資大幅增長。

2. 美國科技類股票的市場表現

上世紀80年代也就是里根當政時期，在一系列政策刺激下經濟得以恢復，同時美國股票也迎來一輪牛市。1981年至1987年9月之間，標普500指數累積漲幅達到141%，同期科技類行業指數上漲147%，與大盤相差無幾，但總體好于大盤。其中，硬件及其服務類指數表現一般，前期與大盤漲幅差不多，而1987年后期開始表現不如大盤。相比之下，軟件與計算機服務行業表現較好，指數累積上漲204%，遠超大盤漲幅，并且其超市場的表現主要來自軟件類股票，期間軟件行業指數的漲幅近30倍，而計算機服務指數漲幅僅為136%，因此這段時間之內軟件行業領跑科技類股票。

1987年10月19日，美國股市暴跌，標普500指數一天之內下跌22%，科技類股票也難以幸免，集體跳水。之后經過一段時間的修復，大盤指數回升，軟件行業指數也隨之快速上漲，很快恢復到股災前的水平。

 

 

1993年克林頓總統上臺以后，大力發展半導體和信息技術行業，并且取得了顯著的成效。從股市的表現來看，1996~2000年之間，除計算機服務以外，其他科技及其細分行業指數的表現均遠遠超過市場總體，尤其從1998年9月開始，增速明顯加快。

1996~2000年，標普500指數累積漲幅科技行業指數漲幅114%，同期科技行業指數漲幅243%，是大盤漲幅的2倍多。具體地，硬件類行業中的計算機硬件指數、半導體指數、電信設備指數累積漲幅分別為258%、308%、241%。

特別突出的是互聯網行業，在克林頓政府的“信息高速公路”計劃帶動下，互聯網行業快速發展，后來者居上，股市的表現也異常亮眼，1996~1999年間累積漲幅高達3100%，是同期大盤指數漲幅的22.8倍。與此同時，互聯網泡沫也在逐漸形成。直到2000年3月，泡沫破滅，互聯網行業股票跳水，互聯網行業指數在2000年一年下跌近75%。受此影響，整個科技行業板塊的指數均有不同程度的下跌。

 

 

3 我國鼓勵企業研發的制度概況

隨著創新驅動發展戰略的提出，科技創新活動對經濟發展的影響日益顯著。我國對科技類企業的政策傾斜越來越清晰，研發激勵體系也在不斷完善。2015年政府修訂了研發費用加計扣除政策，放寬了享受該優惠政策的研發活動和費用范圍，一定程度上提高了政策的普惠性。目前，我國對企業研發的激勵措施主要包括稅收優惠和資金資助，并且在新的國民經濟核算體系中，研發支出不再作為成本扣除而是計入GDP。

 

 

1. 稅收優惠政策

稅收優惠包括直接優惠和間接優惠。直接優惠指通過直接減免企業一定的應納稅所得額（稅收減免）、使企業適用較低的稅率（優惠稅率）或者退稅等方式來減輕特定企業的稅負。間接優惠指通過費用的加計扣除、資產的加速折舊、稅收抵免、延期納稅等方式，降低企業所得稅的應納稅額，從而實現對企業的稅收優惠。其中，間接優惠中有一類針對目標企業的投資者，即投資于科技類企業的投資者可以獲得資本利得稅或紅利稅的優惠。此外，稅收優惠中涉及的稅種包括企業和個人所得稅以及增值稅、消費稅、關稅等流轉稅。

 

 

 

 

2. 研發資金支持（R&D投入）

除了稅收優惠外，我國的研發激勵體系中還包括政府部門對企業科技活動的資金支持，即國家財政（包括中央政府和地方政府）直接提供資金用以支持企業等從事研發活動。一直以來，政府直接資助都是我國激勵企業進行研發的一個重要手段。例如，我國的863計劃（主要是生物、航天、新材料等高新技術產業的研究）、973計劃（主要是農業、能源、信息、材料制造等國家戰略性科技問題的研究）、火炬計劃（實現高新技術成果的商品化）、國家自然科學基金項目、科技型中小企業技術創新基金（通過無償撥款、貼息和資本金投入等方式扶持科技型中小企業的技術創新活動）項目等。

從R&D支出規模來看，90年代以來我國的科研支出一直保持增加趨勢，并且近十幾年科研支出的增速明顯加快，相應的，科研經費投資強度（即R&D支出占當年GDP的比重）也在不斷增加，2017年，我國科研經費投資強度為2.12%。但是，與各創新型國家相比，我國的研發投資規模和強度仍處于較很低的水平，其中，美國的研發投資強度在2015年已經達到2.79%。總體來看，我國的研發投資強度還有很大的提升空間。

 

 

另外，從研發投資的內部結構來看，政府和企業是主要的研發資金來源，占R&D投資總規模的96%，其中，政府資金占20%，企業資金占76%。可見我國研發資金在各部門的分布與美國類似，企業為主，政府次之，共同構成研發投資的主力。但目前我國研發支出總體水平較低，未來的主要發展空間為進一步提升企業的研發支出水平。

 

 

4  中美企業研發激勵政策的比較

目前來看，政府鼓勵企業研發的政策主要包括稅收優惠、研發撥款、政府引導基金、建設研發平臺等。其中，稅收優惠體系發展較早，涉及的具體措施種類繁雜，普惠性相對較高，是整個研發支持體系中很重要的一部分。隨著資本市場發展，通過政府引導基金撬動社會資金以支持新興科技類企業發展的作用愈加凸顯。

 

 

1. 稅收支持政策比較

稅收優惠是政府鼓勵企業創新與研發投入政策中很重要的一部分，美國以間接稅收優惠為主，其中稅收抵免政策在各屆政府得以延續。我國目前形成了相對完善的稅收支持體系，包括直接和間接稅收優惠政策。

 

 

2. 政府引導基金比較

政府引導基金是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設立創業風險投資基金，以支持創業企業發展的專項基金。尤其在解決早期創業企業融資問題上，發揮著至關重要的作用，也是未來政府發展新興經濟的重要手段。

美國在20世紀60年代提出SBIC計劃，即小企業投資公司計劃，通過政府的有限資金吸引更多長期股權資本和債權資本，現在是美國政府最大的扶持中小企業創新創業的風投項目，有效緩解了中小企業創新發展的融資壓力。相比之下，我國的政府引導基金起步較晚。2002年成立的中關村創業引導基金是我國首支政府引導基金，在過去十幾年政府引導基金不斷得到規范。

近期發改委與建行共同發起設立3000億元戰略性新興產業發展基金，并通過設立子基金等方式進一步吸引社會資金，用于投向新一代信息技術、高端裝備、生物、新能源汽車等領域。可以看出，政府在逐漸加大引導基金的發展，以支持新興科技產業的發展。

 

 

 

 

以美國SBIC計劃為例，政府機構—小企業管理局（SBA）為小企業投資公司提供一定額度的股權或債權融資擔保或者購買SBIC發行的參與型證券，以幫助小企業投資公司發行證券并獲得融資資金。SBIC的基金管理人負責基金的運作和管理，而 SBA需要對SBIC的投資行為進行監督，通過這種方式確保SBIC計劃的成功運行。

相比之下，我國的政府引導基金主要采用母子基金的模式。即政府引導基金作為母基金，吸引的社會資金和投資機構成立子基金，每個子基金都有專門的管理團隊，通過子基金投資具體的項目。在這個過程中，政府引導基金以參股的方式支持特定行業的企業融資。

 

 

此外，在基金的管理方式、資金來源、退出機制等方面也存在一定差距，具體如下表所示。

 

 

3. 其他支持政策比較

除了稅收優惠和政府引導基金政策外，政府還通過研發資金支持、建設研發平臺、鼓勵產學研合作等方式鼓勵企業創新和研發。

為了鼓勵政府加大對創新企業的支持力度，國務院在2017年批復《中國國民經濟核算體系（2016）》，啟用新的核算體系，而美國早在2013年就正式調整了GDP的統計方式。新核算體系將“無形固定資產”改稱“知識產權產品”并進行了擴展，其中最突出的變化就是研發的資本化，研發由原來的中間消耗轉變為固定資產下的知識產權產品。在這樣的政策鼓勵下，各地方政府將會加大對創新企業的研發支持力度，有利于提高整體的研發支出水平。

 

 

5  總結及政策建議

1980年以來的近40年時間里，美國歷屆政府對科技創新和企業研發都高度重視，并通過稅收優惠、研發資金支持、研發平臺建設等全方位鼓勵和支持企業創新。相比之下，我國的研發支持政策發展較晚，不過目前已經形成一定體系。

從稅收優惠來看，美國以間接優惠政策為主，稅收抵免、加速折舊、虧損結轉等，稅收抵免政策尤其運用廣泛，并在歷屆政府中不斷完善，抵免比例逐漸提高。我國的稅收優惠體系目前已經相對完善，不僅有直接稅收優惠（優惠稅率、稅費退還），還包括間接稅收優惠（研發費用加計扣除、加速折舊、延長虧損結轉期限等），并且覆蓋的范圍在逐漸擴大。從政府引導基金來看，美國的小企業投資公司（SBIC）計劃應用成功，我國的政府引導基金發展較晚，在運作模式、管理方式、資金來源、退出機制等方面與美國還存在較大差異。另外，中美兩國都通過研發資金支持、建設研發平臺、鼓勵產學研合作等方式鼓勵企業加大研發投入，不過我國在研發資金投入強度以及法律保障等方面還有不足。

鑒于前文的比較結果，我們認為我國的研發支持體系還存在以下幾個方面的政策空間：

（1）稅收優惠

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第一，深化結構性減稅。目前的稅收優惠體系以企業所得稅為主，尤其直接享受優惠稅率的企業需要滿足比較嚴格的要求，限制條件較多，這就導致那些處于初創期、連續虧損、產品周期較長的中小企業并不能直接享受到優惠政策，對中小創新企業的支持力度有限。雖然近幾年針對中小企業的支持政策頻出，但鼓勵中小企業研發支出的政策仍相對有限，未來仍需繼續推進結構性減稅以加大對創新類中小企業的扶持。

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第二，需要繼續放寬創業投資企業所得稅優惠條件并加強對長期股權投資的激勵。首先，創投收益稅收優惠對創投企業和被投資企業要求嚴苛，普惠性差，使該項激勵政策的效果大打折扣。此前能夠享受這項優惠的為有限合伙制創業投資企業，后擴展至創業投資企業和天使投資個人，被投資企業也從中小高新技術企業拓寬至部分科技型初創企業試點，并且今年4月提出將試點優惠政策推廣至全國。其次，我國目前要求創投的持股期限為至少2年，美國對長期持有股權的投資者優惠力度更大，因此國內也可以通過對不同持股期限執行不同的優惠利率，以此鼓勵長期股權投資。此外，天使投資屬于投資早期階段，考慮到其風險相對更高，可以對天使投資人提出更有針對性的、優惠程度更高的政策。隨著試點的推廣、合格企業和個人投資者門檻的放寬以及更多稅收優惠政策的推出，創新企業將吸引更多股權投資資金。

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第三，繼續提高部分研發費用加計扣除比例。目前來看，行業負面清單和活動負面清單外的研發活動均允許加計扣除研發費用，將外聘人員勞務費、試制產品檢驗費、專家咨詢費、高新科技研發保險費及研發直接相關的差旅費、會議費等均納入了研發費用加計扣除的范圍，加計扣除范圍已經明顯擴大，包含內容較為廣泛。為了加強對某些行業研發投入的激勵作用，可以有針對性地提高個別行業研發費用的加計扣除比例，尤其是那些符合國家戰略性發展需求的新興產業，這樣可以更有效地激勵企業增加研發投入。

（2）政府引導基金

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第一，創新基金運作方式。我國可以借鑒美國SBIC的擔保模式，以政府引導基金委托政策性擔保機構做擔保。由于SBIC擔保模式建立在成熟資本市場和完備信用體系的基礎上，結合我國國情，可以在部分經濟發達地區做試點并逐步實現優化和推廣。

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第二，規范基金管理模式。近年來，盡管我國政府引導基金從立項數量和支持金額上都有迅速發展，但是缺乏統一的組織管理機構（類似于SBA角色）和系統性自上而下的組織管理機制。相比美國SBIC基金管理模式，我國政府引導基金容易陷入“各自為戰”的分散局面，并伴隨投資目標重疊、交叉以及空白等問題。因此，建立來自頂層的統一管理機構進行統籌協調規劃，明確政府資金投資方向、決策程序、利潤分配、運營監管等內容，并設計配套的管理機制和監管體系，是十分必要的。

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第三，拓寬運作資金來源渠道。出于對我國國情和維護金融市場安全穩定的考量，我國政府引導基金現階段呈現出政府出資比例大的格局。這種出資方式缺少靈活性，難以確保投資效率。借鑒美國SBIC計劃成功經驗，允許一定比例的養老基金參與創業投資領域，擴大引導基金運作資金來源的同時還提高了引導基金質量。政府須制定較寬松的資本管制政策，并同時配套相關優惠政策引導私人資本和國際資本進入投資領域，而不是一味依靠政府力量進行投資。

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第四，完善信息披露與信息公開制度。我國政府引導基金的整個運行過程中信息透明程度與美國SBIC計劃還有較大的差距。參考和借鑒SBA的做法，在政策公開方面，可以設立專屬網站，實時更新和公告相關信息和扶持政策，并提供專業指導意見；在信息披露方面，建立中小企業投資信息系統以及企業誠信檔案，其中政府以及相關機構以監督者身份對引導基金的投資方和接受方進行規范指導，構建誠信的投資環境。

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第五，建立多層次退出機制。相比美國已建立起的成熟資本市場（NASDAQ）和并購市場，我國政府產業引導基金的退出渠道遠未完善。因此，我國需要建立基于多層次資本市場的退出機制，加強證券交易所市場發展（尤其是創業板），規范發展區域性股權市場，大力發展產權交易中心。

（3）其他

一方面，前述分析表明我國的研發投入強度較低，與各創新型國家仍存在較大差距。在國民經濟新核算體系下，政府有望加大對企業研發的支持力度。而與此同時，更需要激勵企業主動增加研發支出，畢竟企業是研發資金來源的主力。

另一方面，我國關于產學研合作的政策體系在逐漸完善，其中一個很重要的方面就是產學研合作中科技成果權利歸屬的確定。目前我國有《著作權法》、《專利法》、《計算機軟件保護條例》、《促進科技成果轉化法》、《合同法》等對不同情況下的權利歸屬做出了界定。不過目前我國專門針對產學研合作的法律法規還比較匱乏，需要對產學研合作鏈條上的每個參與主體的權利、義務、責任進行明確的界定，以保障各方的合法權益。當然，還可以有針對性地加大對相關企業的優惠措施力度，更有效地激勵產學研合作順利進行。

作者：張夏 涂婧清；來源：招商策略研究、全球技術地圖