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2019年12月20日人民論壇網發表了《基層心聲：基層治理緣何陷入“空轉”？》的文章，我讀了好幾遍，反復思考，四十多年的機構改革，為什么一些領域機構重疊、職責交叉、權責脫節這么頑固？機構職責劃分仍然職責缺位和效能低下；機構職能上下不對口，權責劃分不盡合理，事業單位職能定位，基層機構改革難以推動等等諸多問題？結合當前新冠肺炎疫情中在基層治理曝露出來的問題，靜下心來用理性思維反思我們體制機制到底出了什么問題？

本人強調一個哲學問題“認識”，因為在人類世界里，任何事（事情、事物、事業、事務）認識是前提，認識清楚了，認識到位了，認識正確了，才有好的目標思路，才有可能落實正確舉措，其結果自然就能達到預期目標，如毛主席《論持久戰》就是認識時局最代表性的杰作。

假如盲人摸象、盲人捫燭、管中窺豹、指鹿為馬等等，認識不清或認識不透徹甚至認識問題本末倒置，即使有思路，有舉措，但其結果也會出現錯誤或者走彎路。

毛主席在《實踐論》里告訴我們：“認識的真正任務在于經過感覺而到達于思維，到達于逐步了解客觀事物的內部矛盾，了解它的規律性，了解這一過程和那一過程間的內部聯系，即到達于論理的認識。重復地說，論理的認識所以和感性的認識不同，是因為感性的認識是屬于事物之片面的、現象的、外部聯系的東西，論理的認識則推進了一大步，到達了事物的全局的、本質的、內部聯系的東西，到達了暴露周圍世界的內在的矛盾，因而能在周圍世界的總體上，在周圍世界一切方面的內部聯系上去把握周圍世界的發展。”

近來武漢發生新冠肺炎就是一個“認識”問題，2019年12月就已經出現了人傳人的病例，臨床第一線醫生已經發出預警信號，2020年1月3日新型冠狀病毒已經分離成功（鐘南山院士2月27日講話），作為地方職能部門衛計委和疾控中心本應該向社會以《中華人民共和國傳染法防治法》傳遞正確的信息，可是在認識上模糊不清，判斷出現偏差，要不是84歲鐘院士于1月20日大膽講真話實情，武漢肺炎疫情的后果真難以想象。為什么鐘南山院士能認識到位呢？因為幾十年來他一直在臨床第一線，有敏銳的洞察能力和豐富的感性認識，所以就能認識到事物變化內在本質，作出的判斷底氣自然十足，因此敢說實情真話，敢向錯誤的判斷說“否”。

認識來源于實踐，只有從實踐中調查研究，才能真正觀察并掌握事物發展規律，才能透過現象看到事物內在本質和相關屬性以及發展趨勢。否則，只坐在辦公室，聽聽匯報或者看看書面材料，缺少實踐中的無字之書，很難認識到事物本質。這次新型冠狀病毒疫情足夠證明“認識”的重要性。

我國古代《貞觀之治》就認識到“夫治國猶如栽樹，本根不搖則枝葉茂榮”的治國理念。2016年11月本人寫了《治國猶如栽樹 理政如同優化樹》的文章，讀了《基層心聲：基層治理緣何陷入“空轉”？》后，就當前推進政府機構改革為什么這么難？再次談一談個人認識，希望對我國機構改革有所啟示。眾所周知，栽什么樹結什么果，這就是事物發展規律。從唯物主義觀點講，先栽果樹，后才結果實，在人類社會還沒有出現想什么果實就會有什么果實的唯心主義。當然，人們在食用果實時，總結出來的經驗又不斷去改造它，再回到實踐中去。雖說果實的口味有所改善，但果樹的內在本質屬性不會變。由此推理，本應是設置什么機構，就會發揮什么職能作用，可是，我們是這樣認識的嗎？不是的，每次機構改革都是定職能定機構，真不明白，機構還沒出現怎么會有職能呢？這是不是坐在辦公室主觀想當然？就這樣，定職能在先，機構越定越多，越定越復雜，改來改去，改得基層干部群眾不知所措。十多年來，本人多次呼吁要想跳出“精減――膨脹――再精減——再膨脹”怪圈，就必須轉變思維，改變思路，回歸到辯證唯物主義理念上來，機構決定職能，職能科學不科學反過來促進機構改革，這才是硬道理。

什么是機構？中國漢語是這樣解釋的，機構指兩個或兩個以上的構件通過活動聯接以實現規定運動的構件組合。從這個概念就告知我們，機構他是人們實踐中客觀需要的一種事物，不由人的主觀意識而決定，當然，也要認識到隨著社會發展，人們又不斷改革他。也就是說，機構有自身規定的運動軌跡，有自身的本質屬性，如同樹一樣客觀面對我們。再說通俗一點，在人類社會，任何民生事物（事務、事業），需要有客觀主體去實施、有辦公場所去議、有人具體去操辦，這個客觀主體就是人們常說的機構。比如衛生醫療機構，過去需要，現在需要，將來仍然還需要。再比如，互聯網這件民生之事是時代發展的產物，過去沒有，所以當時的社會就不需要互聯網管理機構，現在有了，就必須設置互聯網管理機構（如何設置后面敘述）。教育、農業、交通、安全等等民生之事同樣如此。社會上所有民主小事（事物、事務、事業）匯集一起不正是國家大事么？所以我們認為民主之事才是設置機構的源頭，是國家治理的根本，而不是定職能定機構定出來的。本人真希望這個認識能引起共識。

什么是機構職能？廣大干部群眾最容易理解、也最接地氣說法，機構內工作人員做本該做的事務所起的作用和發揮的功能就是機構職能。從法治角度講，機構內工作人員履行法定職責發揮自身所應的作用和功能就稱機構職能。關于職能的論述本人多次發文，在此從栽樹的角度，敘述機構與職能的關系。栽樹首先要認識樹的品種，樹的屬性，其次考慮樹能適應環境如氣候、土壤等，再其次還要考慮整個自然生態平衡。栽下樹，在陽光雨露中茁壯成長，有的樹開花結果，有的樹吐故納新吸收二氧化碳吐出氧氣，有的樹成為人們觀賞的東西，有的樹成為人們需要的木材如此等等，不同的樹發揮不同作用和功能。設置機構同樣如此道理，比如設置農業機構，就是要給社會提供足夠的農產品，發揮農業所應的作用和功能；設置教育機構，就是為社會培育人的地方，設置醫療衛生機構就是保障國民健康生活的場所，設置公安機構就是保護全體公民安全地生活工作……等等。

農業機構本質屬性就是保護種植和養殖健康有序發展，永遠為人們提供所需要的農產品，任何時候本質屬性不會改變，這就是根本。而變化的只是農業技術手段、服務方式、管理方法、人們對農產品的需求等等。其它行業同樣如此，機構的設置如同栽樹，栽下的樹，固住了根本，就不要搖搖晃晃，移來移去，讓其機構在黨的領導下，在法律規定范圍內發揮好自身作用和功能。

由此可知，栽下樹在前，發揮作用和功能在后。也就是說，機構設置在前，發揮職能作用在后，這才符合馬克思主義唯物主義觀點。可是，我們每次機構改革都是“定職能、定機構、定人員”即三定改革方案，三十多年來，這種想當然的定職能，是不是導致職能重疊、職責交叉、機構膨脹根本原因，我們真要靜下來好好地反思了。

機構職能與政治的關系，任何機構沒有人的參與，只是掛在墻上的職責，不可能產生職能，這是最基本的認識。有人的地方，就有意識形態，就必須講政治。政治是要講立場的，站在什么立場就為什么人說話，站在人民的立場就為人民服務，站在資產階級立場就為資本主義服務。而機構職能著力點在客觀事物上，注重以事實為依據，以法律為準繩，實事求是。馬克思主義認為，客觀事物有自身規律以及內在本質屬性，絕不隨人的主觀意識變化而變化。所以從客觀角度講，機構職能只講科學與不科學，不應該有立場之分，但是，我們同時也要認識到，人有主觀性，在做事務時存在著個人立場，同樣一件事，站在不同的立場，就會有不同看法，做起來就會產生不同的作用和效果。

在國家治理過程中，政治永遠作為治理的前提，任何情況機構職能必須遵守政治立場。國家處于緊急狀態時，比如戰爭、內亂、瘟疫等等，任何機構所作所為首先服從政治，此時自身的職責就放在次要位置上，而在社會建設和平發展時期，政治就要轉向以治法為中心，讓機構法定職責各盡所能，各履其職（履職前提要《科學立法民主立法立良法》）。

政治清明有助于機構依法履職，而且促進機構職能越來越科學，機構職能科學有利于推進政治更清明；他們既有區別，又相互統一，相輔相成。

機構設置要遵循如下幾點：

一、以民生事務為本根。“治國有常，而利民為本”，黨的十九大報告明確指出，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障。具體地說，吃、穿、住、行、用、安全、健康、學習等等物質生活和精神生活，從治理體系角度說，一定要按照事務的屬性（不研究事物屬性而設定機構，就是盲目的，而且職能重疊、職責交叉、機構臃腫是必然的）設置農業、住房、交通、商業、教育、醫療、就業、環境、文化、安全等機構，讓這些機構切實發揮自身法定的職能，有力地推動民生建設，件件都為人民著想，事事真抓實干，我們堅信，只有這樣，治理起來就有序，人人就安居樂業。

二、以當地人口為基礎。隨著社會發展，有的鄉鎮人口越來越少，機構設置和人員編制自然要減少；有的社區人口越來越多，機構設置和人員編制自然要增加。麻雀雖小，五臟必須俱全，一百萬人口城市與五百萬人口城市，雖然人口數據差別大，但重要的民生發展和保障的事不能缺，機構設置可以相同或相近，但機構內人員編制要與人口數量成正比。

三、以地域特點作參考。地理狀態不同，機構設置也有差異，有的地方是山區，要圍繞山區設置機構，比如煤礦業豐富，機構設置重點在礦業，有的地方是海洋，比如三沙市，設置機構就要圍繞水上作文章。

四、以當地經濟為依據。經濟是社會發展的“血脈”，經濟發達的地區，比如，第三產業的比例較大，機構設置肯定要向第三產業傾斜，經濟還比較落后，機構設置就不能拿發達的地區去套，重點在以第一、第二產業設置，隨著社會經濟發展，逐步向第三產業拓展。

五、機構設置只有層級不同，沒有官級之分，也就是說，機構層級與官員行政級別要分開，比如，中央——省——市（縣）——鄉（鎮）；國務院——部委——司局；省政府——廳——處；市政府——局——科，機構層級相對固定，就像栽下的樹任其屬性去拓展，不能隨主觀移來移去，而官員級別相對而言是動態，參照《公務員法》去實施，比如有的干部一輩子適合鄉鎮，只要他政治過硬，全心全意為人民服務，盡心履行職責，當地群眾口碑又好，他的公務員級別可以不斷上升。沒有強弱之差，任何地方，機構只有分工不同，屬性的區別，比如說，財政部門與農業農村部門都重要，沒有主次之分，沒有強勢和弱勢之別。

六、機構一定要向專業化、法治化、職能化方向轉變。目前，從這場疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰看，我們最大的優勢是政治，確切地講，以習近平同志為核心的黨中央率領下，全國人民更加團結奮起，心往一處想、勁往一處使，黨政軍民學、東西南北中，匯聚起排山倒海雄偉力量。但也要清醒地認識到，抗擊疫情，既是一場大仗、硬仗，也是對我國治理體系和治理能力的一次深度檢驗、一次綜合性大考，尤其是在職能科學方面上確實還有待于改進。關于職能科學本人早有論述，這里不再重復。

    本文從認識角度論述機構設置與當前基層機構改革，在理念上有所不同，但決不是妄議，而是本人在基層經過三十多年實踐觀察和調查研究產生的，也是一個理性認識的回歸，真希望這個理性認識能引起共鳴。當然，我們不能犯顛覆性錯誤，但是，若路越走越窄時，就要有顛覆性認識，要有強烈地反思，否則就成了不歸路。為了慎重起見，本人建議選擇一個比較小的市（縣）進行試點探索，實踐—認識—再實踐，總結成功的經驗再推廣，我們堅信：只要認識正確，認識到位，建設職能科學，機構治理發揮效能作用一定能上升新臺階，國家治理體系和治理能力現代化一定能早日實現！

（作者：單雙祥，湖北省鄂州市農村集體產權制度改革辦公室；來源：昆侖策網【作者投稿】）