——從本地化到“非個(gè)人數(shù)據(jù)”的分類及治理網(wǎng)信空間的數(shù)據(jù)治理，是全球性面臨的前所未有的問題。鑒于“數(shù)據(jù)”涉及到人類社會(huì)發(fā)展的方方面面，使得目前“治理”的目標(biāo)和目的、方式和過程，因國家和地區(qū)而差異，因地緣政治和價(jià)值觀而爭議。最近，印度政府提出“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架，尚屬全球首創(chuàng)，值得關(guān)注和探討。網(wǎng)信空間的數(shù)據(jù)治理，不僅直接涉及國家主權(quán)和安全，而且密切關(guān)系經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和個(gè)人隱私。近年來，雖然聯(lián)合國以及世界性機(jī)構(gòu)和組織舉辦各種論壇和專題研究以探討數(shù)據(jù)治理問題，但是對(duì)爭議的焦點(diǎn)仍缺乏共識(shí)，尤其是對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)（所有權(quán)）及其邊界的認(rèn)定與管理。事實(shí)上，網(wǎng)信空間的數(shù)據(jù)治理并不是孤立的。其主要的影響因素包括：歷史起點(diǎn)，發(fā)展過程和現(xiàn)實(shí)狀況。然而，對(duì)數(shù)據(jù)治理，不同的國家（和地區(qū)），必然存在不同的背景、不同的訴求和不同的掌控尺度。● 美國，2010年發(fā)布政令，實(shí)施“受控非涉密信息”（簡稱CUI）的管理；2020年公布《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)作為武器系統(tǒng)”；治理的思路從數(shù)據(jù)主權(quán)（我的是我的），演進(jìn)到數(shù)據(jù)霸權(quán)（你的也是我的）。
● 歐盟，2018年5月25日生效的“通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例”（簡稱GDPR），側(cè)重于個(gè)人隱私保護(hù)。但是，其過程中包括“安全港”原則（Safe Harbor，2000年）和“隱私盾”框架（Privacy Shield，2016年），所涉及的具體的數(shù)據(jù)主權(quán)問題，由其成員國各自另立規(guī)則。● 俄羅斯，2019年11月完成“主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)”立法。近10年中，在關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域陸續(xù)替換國外產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)以及對(duì)國家頂級(jí)域名“.RU”的內(nèi)循環(huán)控制，經(jīng)過多次國內(nèi)國際數(shù)據(jù)流量比例優(yōu)化和“斷網(wǎng)”測(cè)試，使其境內(nèi)數(shù)據(jù)流量和所必需跨境的數(shù)據(jù)流量分布更加合理化。● 印度，2020年12月發(fā)布“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架，重點(diǎn)在于明確數(shù)據(jù)主權(quán)以及對(duì)跨境數(shù)據(jù)的約束和管理。但其在2019 年12月就推出了《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》，以及規(guī)定對(duì)在境內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)本地化（采集、存儲(chǔ)和應(yīng)用）。
我國作為世界互聯(lián)網(wǎng)（Internet）大國，同樣面臨著數(shù)據(jù)治理的難題和挑戰(zhàn)。堅(jiān)持總體國家安全觀，數(shù)據(jù)治理首先亟須解決的是自上而下的“供應(yīng)鏈安全”問題：指揮與指導(dǎo)，立法與執(zhí)法，政令與監(jiān)管，評(píng)估與響應(yīng)，提高與發(fā)展。在參考和借鑒他國數(shù)據(jù)治理的經(jīng)驗(yàn)和方法的同時(shí)，立足于具有中國特色網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的“數(shù)據(jù)治理”自主模式及可控方法。印度政府關(guān)于“非個(gè)人數(shù)據(jù)”與“個(gè)人數(shù)據(jù)”的分類，即是基于其國情，差分了國家安全與國民安全，尚屬全球首創(chuàng)，值得關(guān)注和探討。
二、印度“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架的基本背景
印度電子與信息技術(shù)部（MEIT）任命的一個(gè)專家委員會(huì)，在經(jīng)過仔細(xì)研討后，2020年12月16日發(fā)布了關(guān)于“非個(gè)人數(shù)據(jù)”（簡稱NPD）治理框架的報(bào)告（以下簡稱“框架報(bào)告”）。其中建議，建立國家法定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即“非個(gè)人數(shù)據(jù)管理局”（簡稱NPDA），以確立國家、公民和團(tuán)體在印度收集和創(chuàng)建的非個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利。基于安全和發(fā)展，該“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架的既定目標(biāo)是：1）通過處理和使用數(shù)據(jù)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共價(jià)值；2）激勵(lì)創(chuàng)新，并鼓勵(lì)初創(chuàng)企業(yè)；3）在處理非個(gè)人數(shù)據(jù)中兼顧解決隱私問題。
這并不是印度第一次試圖將“非個(gè)人數(shù)據(jù)”引入數(shù)據(jù)治理框架。2019年12月在印度議會(huì)推出的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》（簡稱PDP法案），授權(quán)強(qiáng)制性共享非個(gè)人或匿名的個(gè)人數(shù)據(jù)，“以便中央政府能夠更好地確定提供服務(wù)的目標(biāo)，或作為制定政策的參考依據(jù)”。雖然這不是一個(gè)新的決策，但是印度政府重新關(guān)注“非個(gè)人數(shù)據(jù)”的行動(dòng)值得注意，如果擬議的框架獲得通過，印度可能成為全球?yàn)榉莻€(gè)人數(shù)據(jù)治理建立總體框架的第一個(gè)國家。隨著數(shù)字化的快速發(fā)展，管理跨境數(shù)據(jù)的收集、控制和轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的日益復(fù)雜問題，已成為各國政府最關(guān)心的問題。到目前為止，印度政府專注于解決隱私相關(guān)的問題，包括個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、處理和傳輸，以及強(qiáng)制執(zhí)行個(gè)人數(shù)據(jù)的本地化。在“框架報(bào)告”中，對(duì)數(shù)據(jù)共享的關(guān)注也凸顯印度政府在數(shù)據(jù)治理工作方面的重大轉(zhuǎn)變。《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》規(guī)定“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”在印度境內(nèi)存儲(chǔ)，并概括“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”在印度境外傳輸?shù)臈l件。該法案還明確，印度政府有權(quán)將任何數(shù)據(jù)歸類為“關(guān)鍵個(gè)人數(shù)據(jù)”，并強(qiáng)制僅在印度境內(nèi)存儲(chǔ)和處理這些數(shù)據(jù)。對(duì)（關(guān)鍵和敏感）個(gè)人數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)集使用本地化，突出了印度政府運(yùn)用其權(quán)利和職能建立或擴(kuò)大對(duì)跨境數(shù)據(jù)流的裁量權(quán)。同樣，針對(duì)“關(guān)鍵商業(yè)數(shù)據(jù)”或“公共服務(wù)提供者”所定制的本地化措施，以及對(duì)數(shù)據(jù)流劃定國界，是解決安全問題的一種手段。與《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》注重的權(quán)利保護(hù)有所不同，“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“數(shù)據(jù)的價(jià)值生成能力”，作為對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行控制的理由。該專家委員會(huì)建議，基于數(shù)據(jù)作為可擁有和可提煉的資源，公眾訪問專用數(shù)據(jù)，使印度公民和團(tuán)體能夠創(chuàng)造社會(huì)、公共和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架的另一個(gè)顯著特點(diǎn)是，為具有戰(zhàn)略價(jià)值的數(shù)據(jù)提供有針對(duì)性的獲取條件和保障標(biāo)準(zhǔn)。鑒于“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架試圖獲取更多數(shù)據(jù)，而《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》則側(cè)重限制對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集和使用。故而，印度政府在未來將如何協(xié)調(diào)這兩項(xiàng)條例的不同方法和不同目標(biāo)，須拭目以待。“框架報(bào)告”中的要點(diǎn)及觀察和觀點(diǎn)，歸納如下。
三、要點(diǎn)：“非個(gè)人數(shù)據(jù)”的定義、作用、義務(wù)以及數(shù)據(jù)共享機(jī)制
“非個(gè)人數(shù)據(jù)”被定義為：除個(gè)人數(shù)據(jù)以外的任何數(shù)據(jù)。但是該專家委員會(huì)根據(jù)”非個(gè)人數(shù)據(jù)“的產(chǎn)生方式，區(qū)分類型，以縮小”非個(gè)人數(shù)據(jù)“的定義范圍：1）與個(gè)人相關(guān)的數(shù)據(jù)，但已不屬于個(gè)人的數(shù)據(jù)，是匿名和聚合的數(shù)據(jù)；2）與個(gè)人無關(guān)的數(shù)據(jù)，如工業(yè)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施傳感器數(shù)據(jù)，或氣象數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)監(jiān)管人。任何從事于數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理和使用的政府部門或民營企業(yè)，以及受客戶委托處理數(shù)據(jù)的公司（即數(shù)據(jù)處理者），都被認(rèn)定是數(shù)據(jù)監(jiān)管人，負(fù)有數(shù)據(jù)共享義務(wù)。但是，受數(shù)據(jù)監(jiān)管人委托的數(shù)據(jù)處理者（如云服務(wù)提供商），免于共享“非個(gè)人數(shù)據(jù)”。數(shù)據(jù)行業(yè)。符合監(jiān)管機(jī)構(gòu)定義的具體數(shù)據(jù)收集范疇的數(shù)據(jù)監(jiān)管人或數(shù)據(jù)處理者，被歸類為數(shù)據(jù)行業(yè)。數(shù)據(jù)收集范疇基于確定的參數(shù)，例如總收入，所處理的消費(fèi)者數(shù)量、家庭數(shù)量、設(shè)備數(shù)量，來自消費(fèi)者信息的收入百分比等。所有數(shù)據(jù)行業(yè)都必須在印度注冊(cè)，并且必須披露有關(guān)其收集、存儲(chǔ)和處理的元數(shù)據(jù)，并呈報(bào)和錄入將由“非個(gè)人數(shù)據(jù)管理局”（NPDA）管理的元數(shù)據(jù)目錄。只有在印度注冊(cè)的組織機(jī)構(gòu)才能訪問這些目錄。數(shù)據(jù)受托人。任何政府部門或非營利性民營組織（如社區(qū)或行業(yè)團(tuán)體），都可以在“非個(gè)人數(shù)據(jù)管理局”注冊(cè)作為數(shù)據(jù)受托人，并請(qǐng)求創(chuàng)建“高附加值的數(shù)據(jù)集”（簡稱HVD）。“高附加值的數(shù)據(jù)集”是指為有限定目的而創(chuàng)建的數(shù)據(jù)集（例如為公益和公共利益）。每個(gè)“高附加值的數(shù)據(jù)集”只能有一個(gè)數(shù)據(jù)受托者，但是，一個(gè)數(shù)據(jù)受托者可能會(huì)負(fù)責(zé)多個(gè)“高附加值的數(shù)據(jù)集”。數(shù)據(jù)受托人從各類數(shù)據(jù)行業(yè)收集構(gòu)成“高附加值的數(shù)據(jù)集”的“非個(gè)人數(shù)據(jù)”，包括公共或民營數(shù)據(jù)監(jiān)管人或數(shù)據(jù)處理者，有義務(wù)通過共享所收集的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)集，為“高附加值的數(shù)據(jù)集”做出貢獻(xiàn)。數(shù)據(jù)受托人管理訪問“高附加值的數(shù)據(jù)集”的請(qǐng)求，在印度注冊(cè)的任何組織（不是個(gè)人）提出訪問請(qǐng)求，可能收取少量資金作為處理和維護(hù)費(fèi)用。作為“高附加值的數(shù)據(jù)集”的數(shù)據(jù)受托人，需要維護(hù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，包括：技術(shù)組件，如數(shù)據(jù)庫、API、系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)等，并建立投訴糾錯(cuò)機(jī)制。非個(gè)人數(shù)據(jù)管理局（NPDA）。NPDA對(duì)“非個(gè)人數(shù)據(jù)”和在印度產(chǎn)生“非個(gè)人數(shù)據(jù)”的實(shí)體具有最終決策權(quán)。NPDA創(chuàng)建“非個(gè)人數(shù)據(jù)”元數(shù)據(jù)目錄和管理對(duì)其訪問，負(fù)責(zé)對(duì)“高附加值的數(shù)據(jù)集”目標(biāo)和影響的評(píng)估，以確定所選“高附加值的數(shù)據(jù)集”的適當(dāng)性。NPDA有權(quán)決定誰可以注冊(cè)為數(shù)據(jù)受托人，根據(jù)潛在數(shù)據(jù)受托人處理“高附加值的數(shù)據(jù)集”的能力和對(duì)其能力的評(píng)估，以及數(shù)據(jù)受托人在提議創(chuàng)建“高附加值的數(shù)據(jù)集”之前，是否已遵守相關(guān)程序。在“非個(gè)人數(shù)據(jù)”框架下，專有信息、商業(yè)秘密、可能侵犯?jìng)€(gè)人或團(tuán)體隱私的信息被排除在外，數(shù)據(jù)共享被定義為三個(gè)目的：主權(quán)、數(shù)據(jù)行業(yè)和公共利益。“非個(gè)人數(shù)據(jù)”框架強(qiáng)調(diào)：共享數(shù)據(jù)是為國家安全或處置公共緊急情況等維護(hù)國家主權(quán)之目的。
四、觀察：對(duì)競(jìng)爭、創(chuàng)新和安全的影響
該專家委員會(huì)認(rèn)為，強(qiáng)制共享數(shù)據(jù)將刺激競(jìng)爭和激勵(lì)創(chuàng)新，因?yàn)檫@解決了市場(chǎng)競(jìng)爭的主要障礙，即缺乏對(duì)數(shù)據(jù)的訪問。然而，任何有效的數(shù)據(jù)共享框架，都需要具備正確、合理的激勵(lì)措施。但是，收集、處理和管理“非個(gè)人數(shù)據(jù)”需要成本，“數(shù)據(jù)行業(yè)”收集“非個(gè)人數(shù)據(jù)”所承擔(dān)成本或投入資源，是可以從中獲取價(jià)值的。另一方面，通過“高附加值的數(shù)據(jù)集”提供對(duì)“非個(gè)人數(shù)據(jù)”元數(shù)據(jù)的開放訪問和共享數(shù)據(jù)，可能會(huì)削弱企業(yè)提供“非個(gè)人數(shù)據(jù)”的動(dòng)力。強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，不僅會(huì)抑制“數(shù)據(jù)行業(yè)”對(duì)收集和應(yīng)用“非個(gè)人數(shù)據(jù)”所需設(shè)施或服務(wù)的建設(shè)動(dòng)力，而且還可能導(dǎo)致其競(jìng)爭對(duì)手，最終可能通過數(shù)據(jù)共享機(jī)制獲得對(duì)數(shù)據(jù)的訪問權(quán)。此外，在“非個(gè)人數(shù)據(jù)”框架下，“數(shù)據(jù)受托人”可以決定“高附加值的數(shù)據(jù)集”的構(gòu)成，但對(duì)其決定沒有監(jiān)督。企業(yè)可以利用“數(shù)據(jù)受托人”訪問其競(jìng)爭對(duì)手的數(shù)據(jù)，沒有任何機(jī)制可以確保“數(shù)據(jù)受托人”不會(huì)濫用手中的權(quán)力。因此，強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)際上可能削弱數(shù)據(jù)共享，并阻礙創(chuàng)新。同時(shí)，“數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)”的分類，以及為保持對(duì)所收集數(shù)據(jù)的訪問必須滿足的各種義務(wù)，也增加了在印度境內(nèi)的運(yùn)營成本。此外，“數(shù)據(jù)受托人”作為對(duì)有價(jià)值數(shù)據(jù)集的管理者所形成的環(huán)境，可能扼制企業(yè)在印度境內(nèi)收集和提供“非個(gè)人數(shù)據(jù)”的動(dòng)力，從而影響印度數(shù)據(jù)市場(chǎng)的整體競(jìng)爭力。五、觀點(diǎn)：非個(gè)人數(shù)據(jù)的所有權(quán)“框架報(bào)告”的核心問題是，誰擁有“非個(gè)人數(shù)據(jù)”以及從中產(chǎn)出的附加值。關(guān)于數(shù)據(jù)所有權(quán)的爭論，源于對(duì)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中如何創(chuàng)造數(shù)據(jù)價(jià)值的不同看法。首先需要認(rèn)識(shí)到：數(shù)據(jù)，不是簡單“收集”的自然資源，而是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商（和服務(wù)商）與用戶（和客戶）之間，通過提供產(chǎn)品、服務(wù)和應(yīng)用的交互所持續(xù)產(chǎn)生的副產(chǎn)品。因此，數(shù)據(jù)所有權(quán)的爭議，存在兩種典型論點(diǎn)：1）只有當(dāng)數(shù)據(jù)在特定場(chǎng)景中使用，并且僅當(dāng)在某人投入資源以收集、組織和組合數(shù)據(jù)成為有用的形式后，數(shù)據(jù)價(jià)值才會(huì)呈現(xiàn)。雖然復(fù)制數(shù)據(jù)的成本可能為零，但生成數(shù)據(jù)并使其易于訪問和有用的成本卻并非零。2）雖然目前擁有基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，并從數(shù)據(jù)中獲取價(jià)值，但是個(gè)人和社區(qū)是數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的核心，且應(yīng)擁有數(shù)據(jù)所有權(quán)。
綜上，關(guān)于數(shù)據(jù)所有權(quán)的所有主張，都源于將數(shù)據(jù)作為一種可以被控制的資產(chǎn)，并被作為是通過交易以換取社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的資源。總體上，數(shù)據(jù)的價(jià)值及其附加值，既能夠造福于人類，也可能貽害于社會(huì)。這就使得數(shù)據(jù)所有權(quán)具有不確定的復(fù)雜性，以及管控的必要性。例如，如果飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)是由美國公司制造，但是由印度航空公司購買。飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的運(yùn)行數(shù)據(jù)，傳輸給發(fā)動(dòng)機(jī)制造商并由發(fā)動(dòng)機(jī)制造商處理。那么，誰是飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)運(yùn)行數(shù)據(jù)的擁有者？是歸發(fā)動(dòng)機(jī)制造商所擁有，還是發(fā)動(dòng)機(jī)制造商的母國所擁有？是歸航空公司所擁有，還是航空公司的母國所擁有？或者，是由航空公司服務(wù)市場(chǎng)中的人們（客戶）所擁有？這個(gè)例子僅僅是個(gè)表象，應(yīng)深入思考或反思更深層次的關(guān)聯(lián)問題。此外，從對(duì)“非個(gè)人數(shù)據(jù)”治理框架可見，對(duì)數(shù)據(jù)的所有權(quán)即是國家主權(quán)的組成部分，對(duì)數(shù)據(jù)的治理權(quán)即是國家的管轄權(quán)。印度作為一個(gè)正在崛起的互聯(lián)網(wǎng)大國，盡管對(duì)數(shù)據(jù)治理仍存在不確定性和潛在的爭議，但是其政策、方法及過程是基于本國的發(fā)展基礎(chǔ)、實(shí)際需求和未來方向，并沒有簡單地復(fù)制或遵從歐、美國家的模式。（作者：邱實(shí)，網(wǎng)絡(luò)信息安全技術(shù)專家；牟承晉，昆侖策研究院高級(jí)研究員、中國移動(dòng)通信聯(lián)合會(huì)國際戰(zhàn)略研究中心主任、浙江省北斗未來網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)空間研究院首席研究員。來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】）【本公眾號(hào)所編發(fā)文章歡迎轉(zhuǎn)載，為尊重和維護(hù)原創(chuàng)權(quán)利，請(qǐng)轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必注明原創(chuàng)作者、來源網(wǎng)站和公眾號(hào)。閱讀更多文章，請(qǐng)點(diǎn)擊微信號(hào)最后左下角“閱讀原文”】
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