【導讀】“在鄂爾多斯，無論任何時刻，我們都堅持生命至上，救人為先。”2022年11月4日，內蒙古鄂爾多斯市政法委一則依法防疫、保障群眾權利的通告沖上熱搜，引發熱議。同日，廣州衛健委發言人也在發布會上表示，疫情防控期間將全力提供醫療救助服務保障，只要與人民生命有關的，不惜代價不講條件，優先治病救人。據媒體報道，疫情以來特別是近期以來，多地出現因疫情防控而嚴重影響送醫救治、孕婦生產、老幼傷殘救助的痛心現象。依法防疫和權利保障，成為人們共同關注的重要問題。
在突發公共衛生事件這一特殊場景中，權利主體、對象、內容以及權利保護場景、保護原則、保護機制等，均與以往大為不同。本文主文指出，突發重大疫情及其防控會產生4類弱勢群體：因自身身體狀況而受到疫情更嚴重威脅的群體，因所處特殊情境而更容易遭受疫情侵襲的群體，因缺乏疫情防控措施適應條件和能力而生活困難的群體，以及因疫情防控措施而失去經濟來源的群體。作者認為，這些弱勢群體的人權一方面需要獲得平等的尊重和保障，另一方面需要予以必要的特殊保護。對于缺乏適應疫情防控措施條件和能力而面臨生存和生活困難的弱勢群體，尤其應當作出相應的特殊安排。事實上，針對這些問題，近年來中央政府已發布一系列政策措施，要求對各類弱勢群體予以必要保護，但在具體執行中卻出現種種問題，這一現象必須深思。
本文延伸閱讀部分指出，發生突發公共危機事件，國家負有“即時預判責任”、“漸進救濟責任”和“依法治理責任”。如果初期因預判不足而導致措施應對過度，那么隨著事件發展，在客觀理性判斷的基礎上，要盡量排除相關措施可能導致的次生風險，最大限度保障公民的生命健康權；為防止突發危機事件的影響惡性發展，使公民權利免遭更大風險，政府在依規治理的同時，必須以法治思維、法治方式、法治手段進行社會治理。
本文主文節選自《突發重大疫情下四類弱勢群體人權的特殊保護》，延伸閱讀節選自《突發公共危機事件中權利救濟的政府責任》，兩篇文章均原載《人權研究》（輯刊）2020年“疫情中的權利保障筆談”專欄，僅代表作者觀點，特此編發，供諸君參考。
【鄂爾多斯政法委2022年11月3日通告】
（作者：常健，南開大學人權研究中心，南開大學周恩來政府管理學院）重大疫情涉及千家萬戶的生命和健康，這要求政府必須依法采取應急乃至緊急措施，預防和控制疫情的蔓延，救治感染者，降低疫情帶來的危害和損失。值得注意的是，疫情對不同人群所造成的威脅是有差異的，不同人群抵御疫情侵襲的能力也是有差異，那些受到疫情更嚴重威脅和那些更缺乏抵抗疫情能力的人們就會成為疫情下特殊的弱勢群體，需要予以特殊的保護。與此同時，當政府采取一系列疫情防控和患者救治的應急措施時，不同人群對應急狀態或緊急狀態的適應條件和適應能力是有差別的，那些缺乏適應條件和適應能力的人們就會成為疫情防控中新的弱勢群體。這些弱勢群體的基本人權需要得到平等的保障，他們的特殊需求應該得到特殊的滿足。因此，如何對疫情之下和疫情防控中出現的各類弱勢群體予以平等的人權保障和必要的特殊保護，涉及人權的公平享有和平等實現，值得深入加以研究。
突發重大疫情下的四類弱勢群體
在人權領域中所說的弱勢群體，一般是指在特定社會體制下處于弱勢地位的人群，他們由于特殊的歷史原因和自身的生理或社會原因，其人權特別容易受到侵犯，因此其權利不僅需要平等保障，還需要相應的特殊保護。這樣的弱勢群體通常包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、少數民族或少數族裔等。然而，在發生重大疫情時，面對疫情和政府為防控疫情所采取各種應急措施，會形成為各種相對弱勢的群體。在這次新冠疫情發生后，這些弱勢群體的基本人權保障需求被突顯出來。可以從兩個維度對這些弱勢群體進行分類：第一個維度是疫情和疫情防控措施對人的影響；第二個維度是主體所具有的能力和所處的情境對人產生的影響。由這兩個維度可以將突發重大疫情下所產生的相對弱勢群體分為四種類型（見表1）。
第一類弱勢群體是在突發重大疫情時由于自身身體狀況而受到疫情更大威脅的人群，如疫情感染者，更易感染疫情的老年人和患有相關基礎病的人，以及缺乏自我防護能力的殘疾人、未成年人、孕婦、精神障礙者等。
第二類弱勢群體是在突發重大疫情時由于所處的特殊情境而更容易遭受疫情危害的人群，包括與感染者發生各類密切接觸的人員，如疫情救治一線的醫護人員、感染者家屬、快遞員、商店店員等，還有處于特殊管制狀態的監獄服刑人員、精神病院的住院患者，以及處于集中生活狀態的孤兒院、養老院、殘疾人福利院的住院人員等。
第三類弱勢群體是因缺乏適應疫情防控措施的條件或能力而面臨生存和生活困難的人群。在此次抗擊新冠肺炎的過程中，由于限制人員活動范圍和非必需的商業流通，疫情爆發地區的居民和無法返回原居住地的人員的基本生活需求滿足都受到了極大的限制，特別是那些滯留在疫情爆發地區無法返回原住地的人員，以及獨居的老年人和缺乏人員照料的殘疾人，會面臨更大的生活困難。此外，患有其他疾病需要就醫的患者也會由于醫院集中力量和資源搶救疫情感染者而難以及時就醫。
第四類弱勢群體是因疫情防控措施而失去經濟來源的人群。在疫情防控期間，由于企業停產、商店停業、項目停工，出現了很多失業人員，或在停工期間沒有收入的人員，以及靠拾荒維持生存的人員。一些家庭會因為疫情而陷入貧困。
由于這四類群體在突發重大疫情下的弱勢地位，所以他們一方面需要平等的人權保障，另一方面需要必要的特殊保護。其中有些群體可能同時屬于這四類弱勢群體中的至少兩類，例如患有其他需要醫治的疾病的疫情感染者、滯留在武漢無工可打又無家可回的農民工、獨居老人、殘疾人、精神障礙者等，它們成為突發重大疫情下的“雙重弱勢群體”，需要予以更多的特殊保護。
在疫情防控中對弱勢群體權利的平等保障
在疫情防控過程中，對上述四類弱勢群體應當予以平等的權利保障，不能加以歧視或不合理的區別對待。
第一，應當特別防止對疫情爆發地區居民的歧視。為了防止疫情蔓延，政府會采取一系列措施限制疫情爆發地區人員的流動，疫情爆發地區居民會因此付出沉重的代價，因為這意味著無法通過外出來躲避疫情，而且自身的生活需求滿足會受到極大限制。這是為所有其他地區人民作出的犧牲。在這種情況下，要特別防止對疫情爆發地區居民不加區分地污名化，把該地區名稱用來命名病毒，把該地區居民等同于疫情的感染者，甚至對該地區居民加以丑化和污名化。這些做法都是對疫情爆發地區居民不受歧視權利的侵犯。
第二，在醫療服務、公共衛生服務和基本生活服務的分配上，需要一視同仁，防止對老、幼、病、殘人員的忽視，以及對滯留疫情爆發地區的外地人的歧視。在疫情爆發時，醫療、公共衛生和基本生活用品都會在巨大的需求面前出現嚴重的短缺。針對這種短缺，政府會采取應急資源的分配措施，使醫療、公共衛生服務和基本生活用品供給能夠更合理地滿足居民的需求。在對應急資源進行分配時，要特別防止對弱勢群體的忽視，用公平的標準平等保障每個社會成員的權利。一方面，要防止對老、幼、病、殘等缺乏發聲能力的人員的忽視；另一方面，要防止對滯留疫情爆發地區的外地人員的歧視。
在疫情防控中弱勢群體所需要的特殊保護
弱勢群體由于其所處于的弱勢地位，缺乏與其他群體平等行使基本人權的條件和能力，因此，需要根據各類弱勢群體的特殊需求予以必要的特殊保護。在疫情防控過程中，各類弱勢群體需要不同的特殊保護（見表2）。
首先，對于那些因自身身體狀況而受到疫情更嚴重威脅的弱勢群體，應當作為重點救治、預防和幫助對象。對重癥感染者應當予以重點救治；對老年人和患有相關基礎病的患者，應當作為重點預防和救治對象；對于殘疾人，應當根據他們殘疾的狀況提供相應的幫助，如對聾啞人提供有關疫情防控的手語服務，對身體殘疾者提供無障礙服務，對視力殘障者提供盲文服務。
其次，對于因所處的特殊情境而更容易疫情侵襲的弱勢群體，應當給予相應的幫助。對救治一線的醫護人員，應當為他們提供充分的防護裝備；對與感染者密切接觸者，應當提供專門的設施進行隔離觀察；對在疫情期間仍然從事防疫物資和基本生活品物流供應的人員，應當予以特別關心，為他們提供更安全的防護條件。對于在孤兒院、養老院、精神病院的住院人員，應當保障他們獲得所需要的護理和衛生防疫服務；對于監獄服刑人員，應當保障他們獲得必要的衛生防疫服務。
再次，對于缺乏適應疫情防控措施條件和能力而面臨生存和生活困難的弱勢群體，應當作出相應的特殊安排。對于被封城的疫情爆發區域居民，應當提供基本生活保障；對于滯留在疫情爆發區域的外地人，應當提供基本住宿和必需的食物。對于缺乏護理照料的老年人、未成年人、孕婦、精神障礙者，應當提供特殊的照料服務。對于患有其他疾病需要就醫的患者，需要統籌安排醫療人員和醫療資源保證他們能夠得到及時和必要的醫治。
最后，對于因疫情防控措施而失去生活來源的弱勢群體，應當給予適當的生活補貼和基本生活保障。特別是對失業人員、失去經濟來源的人員、陷入貧困的家庭，政府應當給予緊急救濟，使他們能夠維持基本生活。2020年，針對新冠病毒疫情下弱勢群體的各種問題，政府及時發布了一系列文件，要求對各類弱勢群體予以必要的保護。中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組發布了《關于全面落實進一步保護關心愛護醫務人員若干措施的通知》。國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制發布了《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，要求“各地對于受疫情影響在家隔離的孤寡老人、因家人被隔離收治而無人照料的老年人和未成年人，以及社會散居孤兒、留守兒童、留守老年人等特殊群體，要組織開展走訪探視，及時提供幫助”。民政部先后印發了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關社會救助工作的通知》《養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》《關于做好因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作的通知》《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構新冠肺炎疫情防控工作指南》《新冠肺炎疫情高風險地區及被感染養老機構防控指南》《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，要求“進一步做好養老機構、兒童福利機構、未成年人救助保護機構、精神衛生福利機構、流浪乞討人員救助管理機構和殯葬服務機構等民政服務機構新冠肺炎疫情防控和服務保障工作”。國家衛生健康委員會也針對弱勢群體保護發布了一系列文件，如《關于全力做好一線醫務人員及其家屬保障工作的通》《關于加強新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間孕產婦疾病救治與安全助產工作的通知》《關于貫徹落實改善一線醫務人員工作條件切實關心醫務人員身心健康若干措施的通知》《關于加強疫情期間醫療服務管理 滿足群眾基本就醫需求的通知》《新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間養老機構老年人就醫指南》《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》《關于做好新冠肺炎疫情防控一線醫務人員老年親屬關愛服務工作的通知》《基層醫療衛生機構在新冠肺炎疫情防控期間為老年人慢性病患者提供醫療衛生服務指南（試行）》等。這體現了政府對突發重大疫情下各類弱勢群體權利的尊重和保護。
（本文節選自《突發重大疫情下四類弱勢群體人權的特殊保護》）
突發公共危機事件中權利救濟的政府責任
（作者：王淑榮、華昉，吉林大學馬克思主義學院）
發生突發公共危機事件，公民的權利不可避免地會受到不同程度的損害。國家（政府）應該作出及時反應，以合正義性、合理性的行政決策和法律規則對公民權利進行救濟，對公民權利救濟屬于政府的“應擔”責任范疇。政府在對突發公共危機事件的“預判”基礎上，理性評估政府在應對事件中的責任范疇，制定具有行政或法律效力的公民行為規范，正確履行責任，對公民權利進行救濟，既是為了保護公民的合法權益，更是為了消除公共危機事件帶來的不良后果和社會影響。
“即時預判責任”即在突發事件來臨時，面對危機情勢，要對事件性質及可能的后果進行即時預判，使預判結果精準度最大化，進而使公民權利受侵害程度最小化。“缺乏認真，責任之說總是一句干巴巴的保證；對于新的任務缺乏敏感,，任永遠是跛于后的；一方面沒有一種高級的判斷能力，另一方面沒有形成新的責任承擔者，責任永遠只是一個虔誠的愿望。”首先，在事件發生后，特別是公共衛生事件，政府要有危機意識。要對事件性質、發生的根源、發展趨勢和可能出現的后果進行預判，要預測最消極的結果，作出最積極的反應。其次，組織專家團隊進行實地調研和專業評估。事件發生后，要召集權威專家進行專業化研判，以經驗理性進行判斷，以現實定在進行量化指標評估，預知事件可能帶來的危害，給出專業可行的方案，組織專業團隊進行權利救濟。即時預判是政府在突發公共危機事件中履行對公民權利救濟責任的前提基礎。政府在即時性義務履行過程中可能會預判不足，導致措施應對過度或“一刀切”式的管理，進而可能會侵害到公民的人權，但隨著事件的發展，政府在客觀理性的判斷基礎上，要盡量排除即時性義務履行過程中可能出現的風險，盡可能地履行積極義務，如根據專家團隊制定正確的方案、組織專業人員進行集中救助、制定應急條例等，在“非常態化”狀態下，最大限度地使公民的生命健康權得以保障，使公民的基本生存條件和最低生活水準得以滿足，保證政府的政治承諾和政策目標的順利實現。所以“漸進救濟責任”，是政府在突發公共危機事件中履行對公民權利救濟責任的根本。在突發公共事件發生后，為保障社會穩定和社會環境的有序性，政府在不違背社會正義和道義的基礎上，作出合理合法的決策，并堅決貫徹執行。“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩定最可靠的保障。”為有效防止突發危機事件的影響惡性發展，使公民權利免遭更大風險，政府在依規治理的同時，必須以法治思維、法治方式、法治手段進行社會治理，在突發事件發生后，首先要依據已有法律進行有效防控、全面依法治理。其次，對違法者要以最嚴厲的手段進行制裁，嚴重者可以刑律論處，保障特殊時期公民的權利和社會秩序的穩定。“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。”
（本文節選自《突發公共危機事件中權利救濟的政府責任》）
【本文主文和延伸閱讀均原載2020年《人權研究》輯刊“疫情中的權利保障筆談”專欄】（來源：昆侖策網，轉編自“文化縱橫”，配圖選自“鄂爾多斯政法”）
